自然资源损害侵权救济局限与拓展

张 璐

（华东政法大学 经济法学院，上海 200042）

一、侵权责任法视野内自然资源损害救济的有限性——基于操作层面的技术分析

在一般法律观念中，谈及损害，通常将其置于侵权责任法视野下，以侵权责任的认定与实施作为损害救济最为基本的法律路径依赖。然而就我国当前的相关实践来看，对于在现实中发生的各种情形的自然资源损害，无论是表现为自然要素自身的形态破坏，还是以环境污染作为诱因而发生的损害，在损害救济问题上，侵权责任法发挥的作用都相对有限。从权利与损害的逻辑结构上来说，侵权责任法充分发挥用武之地的基本前提在于，权利与损害之间能够形成合乎法律逻辑的完整对应关系，提出损害救济诉求的主体和权利主张范围都应清晰明确。但对于自然资源损害来讲，权利与损害之间的对应程度较低，损害形成之后，提出损害救济诉求的主体和权利主张范围都难以明确，导致了侵权责任法切入的困难，难以全面完整解决自然资源损害救济问题。这种局面的形成，主要来自以下两个方面因素的影响。

（一）自然资源民事权利主体构成复杂

在自然资源民事权利谱系中，无论是财产权利还是相关的人身权利，在权利主体的构成上都较为复杂，权利主体构成的复杂在一定程度上导致了不同权利主体对于各自权利诉求范围认知的模糊。

我国的自然资源财产权利区分为两个基本层次，所有权和非所有利用权利。根据我国现行相关法律规定，自然资源所有权只能归国家和集体，其中又以自然资源的国家所有权为主体。然而无论国家或者集体，作为法律拟制的权利主体，都无法对自然资源进行实际的开发利用，因此，我国的自然资源开发利用只能通过“非所有利用”的方式进行，于是各种自然资源非所有利用的权利应运而生，此处姑且不论当前对于各种自然资源非所有利用权利的争议和分歧，仅从形式上来看，同一自然资源同时承载了两个不同层次的财产权利形态——所有权和非所有利用权利。将国家作为最为主要的自然资源所有权主体，制度设计的重点往往并非自然资源所有权形成的财产权益，而主要关注是公有制在自然资源领域的贯彻和实现，并以此构建国家在自然资源配置领域发挥主导作用的合法性前提，对于在现实中自然资源损害而导致的财产利益损失实际上缺乏应有的感知和关注。而对众多自然资源非所有利用权利主体而言，虽然与自然资源损害所形成的财产利益损失具有最直接的利害关系，但在所有权主体对财产利益损失损害救济诉求消极而且立场暧昧的前提下，自然资源非所有利用主体对于自身就财产利益损失应提出损害救济诉求的正当性及与所有者损害救济诉求的相互关系等问题，往往难以形成理性认识，这在很大程度上影响了在自然资源损害救济问题上针对财产权益损失提出明确的损害救济诉求。除此之外，还有一部分自然资源基于各种原因在所有权之外并未设定非所有利用权利，针对这类自然资源发生的损害，虽然权利主体单一而且非常明确，只存在自然资源的国家所有权，但基于前文所述原因，其中涉及财产权益损失的部分在实践中也难以形成明确的损害救济诉求。

与自然资源相关的人身权利在权利主体的问题上表现得则更为复杂。在实践中，当公众意识到与自然资源相关人身权利的存在必要时，往往是在自然资源损害已经发生，公众已经受到实质性的健康损害或者在精神层面对自然环境的审美需求满足已经受到实质性影响。而当这种情况发生时，无论是健康损害还是对审美需求的影响，受害者并非个体而表现出明显的群体性特征。一般来说，明确的权利诉求表达或者主张，往往是以权利主体的个体独立为基本前提，而一旦权利主体表现出群体性特征，尽管从理论层面上来说每一个单独的权利主体都有权利提出明确的诉求和主张，但在实践中群体性的存在往往会对权利主体单独提出明确权利诉求或主张形成抑制性影响，群体中的每一个单独的权利主体对于已经客观形成的损害影响，既有提出明确损害救济诉求的冲动，同时也存在惰性和观望心理，在由此形成的纠结心态基础上，难以形成明确可操作的损害救济诉求，这是“集体无意识”这一普遍社会心理的典型反映。与自然资源相关人身权利在权利主体上的群体性，在很大程度上决定了以独立权利主体为基础的侵权责任法难以发挥作用。

（二）自然资源民事权利范围的相对性与不确定性

除了权利主体构成复杂之外，自然资源民事权利在权利范围上的相对性与不确定性，也是导致侵权责任法对自然资源损害切入困难的重要原因，这一点在自然资源财产权利以及相关的人身权利中都有较为典型的体现。

自然资源财产权利的范围与自然资源承载的经济价值有关，而自然资源经济价值的衡量却存在诸多难以量化的不确定因素。价值是对自然资源外在的社会化评价，从社会评价的角度来说，自然资源同时承载了多种价值，包括经济价值、生态价值、审美价值等，不同的价值因依附对象的同一性而相互依存。仅就经济价值而言，在固有的社会思维中，经济价值的衡量往往是以某一物品的社会劳动投入为基础的，并以此为前提形成了对某一物品经济价值进行衡量公认的社会规则，但自然资源系天赋而成其中并不包含社会劳动的投入因素，无法以公认的经济价值衡量规则对其承载的经济价值进行判断，只能通过一些间接的衡量依据大致划定其范围。在发生自然资源损害的情形下，对于受到破坏或者污染自然资源经济价值的确定是损害救济的核心问题，因为该问题决定了自然资源财产权利主张的范围，但正是在该问题上加害者与受害者总是各执其词难以形成共识，司法介入对侵权责任的裁判也往往是对双方争执的折中与妥协，只是力争相对合理而并非对权利范围问题作出令人信服的科学判断，在各方均勉为其难的情形下，侵权责任法的司法适用难以形成常态，这一点恐怕是在2011年康菲渤海漏油事故后续处理中，司法介入一直“犹抱琵琶半遮面”而最终由行政部门进行调停的重要原因之一。①2011年6月康菲渤海漏油事故发生后，无论是国家海洋局牵头的官方索赔，还是由渔民代表发起的民间索赔，在国内一直都没有获得有效的司法回应和支持，最终以农业部2012年1月25日发布的《蓬莱19-3油田溢油事故渔业索赔行政调解达成一致》的公告成为解决该次事故损害赔偿问题的唯一方案，为该事故的后续索赔处理工作划上了句号。况且，自然资源的经济价值与其他价值相互依存，一损俱损，在自然资源损害中经济价值遭受损失的同时其他价值也会受到不同程度的破坏，经济机制的衡量在侵权责任法视野内尚难以提出圆满解决问题方法，对于其他价值的破坏就更难以纳入侵权责任法框架之中了。

在与自然资源相关人身权利中，以健康为核心的权利诉求与以精神层面利益为核心的权利诉求在权利范围上都具有明显的不确定性，尽管在程度上有所不同。相对而言，以健康为核心的自然资源相关人身权利在权利范围的确定上更为明确一些，因为对于人体健康受到实质性损害进行判断所涉及的医学标准和环境标准，都有着明确的技术指标支持，就标准本身并不存在不能确定的问题。但在标准的适用却存在一定的不确定因素，医学标准与环境标准并非同一标准体系，在发生自然资源损害对人健康造成有害影响的情形下，应适用何种标准对损害结果和范围进行判断，所持立场不同也会产生不同的理解和看法，这对于损害结果是否成立将产生直接的影响。至于在自然资源相关人身权利中以精神层面利益为核心的权利诉求，在相关研究中通常以“良好、适宜”等字眼对其进行描述，往往将这类权利诉求称之为环境权。谈及环境权，权利范围的不确定性表现得更为明显，这一点也是环境权至今在理论研究中难以达成共识的主要原因，而且从实践中看，环境权从来都没有被真正纳入侵权救济的司法体系之内，不仅我国如此，境外亦然，“过去30多年间，美国、德国、日本和我国台湾地区的公民和环境保护团体试图以环境权受到侵犯起诉环境的污染者和破坏者，但没有成功的先例。”②胡静：《环境法的正当性与制度选择》，知识产权出版社2009年版，第24页。

除了上述两方面问题之外，自然资源损害自身所具有的侵害主体多样、侵害行为复杂、因果关系难以确定等特点，也是导致侵权责任法对自然资源损害救济适用局限的重要因素。

二、自然资源损害救济机制构建面临的根本挑战

自然资源民事权利主体构成复杂，权利范围具有相对性与不确定性，这些都是自然资源民事权利谱系不稳定的具体表现，但这些因素只是侵权责任法在自然资源损害救济问题上作用局限所表现出来的技术层面问题。对于自然资源损害救济机制的构建而言，其面临的根本挑战其实在于自然资源开发利用中复杂的利益结构以及在价值判断问题上的取舍困难，这才是问题的根本症结所在，有必要对此进行深入探究。

（一）自然资源开发利用中复杂的利益结构

在法律制度设计中，无论是对权利义务的配置还是损害救济机制的构建，从本质上来说其实都是对利益的分配，其中对权利义务的配置体现的是常态的利益分配格局，而损害机制的构建则是对受到扭曲的利益分配格局进行矫正。相比较而言，传统的法律关系所蕴含的利益格局较为简单，尤其是其中公益与私益的界限与范围泾渭分明，对法律适用的选择也比较清晰明了，比如谈及民事法律关系或者行政法律关系，其权利义务运行或者损害救济路径的法律基础是非常明确的。但对于自然资源的开发所形成的法律关系而言，其中所涉及的利益结构则较为复杂，尤其是公益与私益往往交织共存难以明确区分，因为在实践中，“就环境和自然资源要素自身的特点来看，环境资源自身功能的多样性及其开发利用的多目标性决定了其承载的利益必然是多重的，即便其包含的公共利益，也是多元主体利益的整合，它既可能体现在国家身上，也可能体现在个人身上。”①吕忠梅：《环境法原理》，复旦大学出版社2007年版，第146页。所以，如何对自然资源开发利用中形成的复杂利益结构进行梳理，尤其是如何妥善看待和处理公益与私益之间的相互关系，成为自然资源损害救济机制构建所面临的首要问题。

在我国传统的社会观念中，私的利益诉求总是令人难以启齿的，私益的提出和成长历来缺乏适合的社会心理基础和法律制度支持。在这样的社会背景中，我国的法律制度设计并未为私益的发育提供适宜的土壤，在涉及公益与私益的衡量时，公益似乎总是理所应当的占据优势地位，即便是对私益的确认和保护也往往需要通过公益的外观和名义实现，但在把私益向公益“加工”的过程中，私益的诉求往往已经被扭曲或虚化而偏离其应有的面目。基于这样的认识基础，自然资源损害救济中涉及的私益部分并未真正得到确认和尊重。但是，自然资源开发利用中的私益诉求并未因为缺乏适宜的外部环境而萎缩，基于人自利性的理性基础，私益的成长具有强劲的内在动力，而在相关的法律制度设计中因为缺乏对公益与私益之间关系的正确理解，从而使得在公益与私益之间进行协调沟通机制的法律资源严重不足，往往将公益与私益置于对立境地，在自然资源损害救济机制中对二者也难以同时兼容而顾此失彼，导致无论公益还是私益的利益诉求都难以得到充分表达。

事实上，自然资源开发利用过程中的公益与私益对立统一相互依存，从对立的角度来说，公益与私益的利益归属及表现方式存在一定差异，从统一的角度来说，无论公益还是私益，都依附于同一载体。因此，尽管自然资源的功能是多样的，而且由此导致了对自然资源的多目标开发与利用形成了复杂的利益格局，其中公益与私益的冲突表现得尤为突出，但无论是公益还是私益，其所赖以存在的基础是一致的，而且表现出明显的共同性，即共同的自然资源基础，虽然其功能多样，但其总量是有限的，而且也是不可替代的，载体的同一性决定了公益与私益是“一荣俱荣、一损俱损”的共生关系。只有确认和肯定公益与私益的共生性，才有可能在最大限度上维持可持续的自然资源基础，而且保证公益与私益等各种利益主张的最大化。

从理论上肯定自然资源开发利用中公益与私益的共生性，意味着自然资源损害救济机制应能包容和涵盖自然资源损害中同时存在的公益和私益的利益诉求，尤其是对于自然资源损害救济中的私益利益诉求应给予充分的确认和尊重，对公益和私益的利益诉求进行平衡与协调，虽然这绝非易事，但如果漠视私益或者以公益裹挟私益，不仅对私益是一种伤害，也无益于公益的保护，因为从根本上看，如果私益不存，也就无所谓公益。“历史表明，要求承认个人权利的欲望在任何时候都不可能完全从人的头脑中消除。另外，似乎也没有一个社会能够消除公共利益的理念，因为它根植于人性的共有成分之中。”②E·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，中文版前言部分。因此，自然资源损害中无论是私益还是公益的利益诉求，都有其存在的正当性和必然性，也都应为损害救济机制所涵盖，这是构建完整自然资源损害救济机制的基本前提。

（二）自然资源损害发生过程在价值判断方面取舍困难

在一般的法律思维中，损害救济通常与法律责任的追究和认定有明确的对应关系，对加害追究法律责任的过程同时也是为受害者伸张正义的过程。将损害救济与法律责任合并看待其中蕴含着一个基本的前提，在对于损害发生过程在法律上和道德上的价值判断是一致的，因此对法律责任的追究和认定与社会普遍的道德诉求具有明显的契合性，司法裁决也顺理成章并不存在道德的阻却因素。基于该观念，在传统的法律框架内，对于损害行为而言，不仅为法律所不容，在道德的价值判断上也是负面的。法律责任作为对损害行为法律与道德双重否定的结果，不仅是对受害者的抚慰，更体现为对加害者的惩戒，这两方面功能应同时为法律责任所覆盖。这是通常的法律逻辑，从某种意义上来说，法律与道德在价值判断上的一致性，是公众认知法律的基本前提，已经形成普遍的社会思维惯性。

在自然资源损害发生的过程中，上述问题则表现出一定的复杂性。对自然资源的开发利用是社会发展进步的必需，但与此同时任何自然资源开发利用的行为也必然导致对自然资源不同程度的破坏，破坏的结果从根本上是难以避免的，问题的关键在于破坏的程度是否在社会的可承受范围内。因此，与自然资源相关法律制度设计最根本的命题在于，在自然资源的开发利用限度与破坏程度之间进行平衡，将自然资源开发利用对自然资源的破坏控制在社会可承受的范围内。所以，自然资源开发利用行为的正当性是理所当然的，相关立法的存在只是为其合法性划出一定的限度，而划定合法性限度的标准则往往是考虑多种因素折中与妥协的结果，自然资源破坏所致损害结果只是考虑因素之一。这就难免导致在现实中，法律对自然资源开发利用行为划出的合法性限度的标准往往与社会公众对自然资源损害的判断并不一致，或者说，在有些情况下，公众认为已经形成明确的自然资源损害，但损害行为依然仍具有合法性。对于造成明确损害的行为，一般的社会道德都是不能容忍的，但从法律的判断上却是合法的，这就导致在自然资源损害行为的价值判断上法律与道德出现明显的分歧。对于合法行为，并不具有法律意义上的可责难性，更不可能对其追究法律责任，这意味着公众对于自然资源损害行为在道德层面的否定性评价无法寻求法律资源的支持。在相关研究中，曾一度对于环境污染致人损害法律责任是否以行为的违法性为构成要件产生的激烈争论①张梓太：《环境法律责任研究》，商务印书馆2004年版，第81-90页。，其实际上反映出司法裁量在自然资源损害救济问题上的两难境地。而事实上，即便不把行为的违法性作为追究法律责任的构成要件，只要造成损害公众即可启动司法程序，侵害行为的正当性与合法性也将对司法裁量产生无处不在的影响，将置法官于取舍两难的境地，这也是导致在法律框架内尤其是在侵权责任法视野内难以对自然资源损害进行充分救济的重要原因之一。

自然资源损害发生过程在价值判断方面法律与道德的分歧从而导致取舍困难，说明不能仅把自然资源损害救济局限于法律责任的追究和认定，无论从任何角度理解法律责任，其中所蕴含的惩戒功能都是无法忽略的，而法律责任的惩戒内涵与自然资源损害行为某种意义上的正当性与合法性无法形成对应关系，即便并非所有的自然资源损害行为都具有正当性与合法性前提，但至少法律责任的追究和认定不能涵盖自然资源损害行为具有正当性与合法性的部分。因此，对于自然资源损害而言，通过法律责任的追究确实是进行损害救济非常重要的途径之一，但绝非唯一的方式，完整的自然资源损害救济机制除法律责任追究之外，还应该包括非法律责任的方式，对于无法追究法律责任的自然资源损害进行有效填补，完整回应自然资源损害的救济诉求。跳出法律责任的桎梏，超越基于法律责任而形成的惩戒思维定势，是构建完整自然资源损害救济机制的必然选择。

三、自然资源损害救济机制的多样化拓展

通过对侵权责任法对自然资源损害救济有限性在技术层面的分析，并结合对自然资源损害救济机制构架所面临根本挑战的梳理，不难看出，完整的自然资源损害救济机制不能固守单一模式而必须呈多样化的发展趋势，就当前的情况来看，自然资源损害救济机制至少应在以下两个方面进行拓展完善。

（一）损害救济机制在形式上由法律责任向非法律责任拓展

法律责任是法学理论与实践的重要组成部分，其作为法律适用过程中不可或缺的矫正机制，历来受到相关法律制度设计的青睐和倚重。法律责任的适用将同时产生两方面的结果，即对受到扭曲法律关系的矫正和对责任主体相关权利的限制甚至剥夺，在法律责任框架内二者具有明确的因果对应关系，或者说无论是在物质上还是在观念上，对扭曲法律关系的矫正必须依赖于对责任主体相关权利的限制甚至是剥夺。因为法律责任矫正目标的实现是以对责任主体相关权利的限制甚至剥夺为前提，为最大程度上保证法律责任的准确适用以及避免以此给责任主体造成的非法侵害，相关法律制度设计中都为法律责任的适用规定了严格的前提条件，即在理论研究中所谓的“法律责任构成要件”，犯罪构成从广义上来说也属于该范畴。但随着社会的发展变化，法律关系的运行基础也越来越复杂，在某些情况下法律关系受到扭曲并不一定同时存在明确的责任主体，或者尽管在抽象意义上可以大致确定责任主体，但基于先验式的“法律责任构成要件”，也难以对责任主体所应承担法律责任的性质和范围进行明确判断。而自然资源损害所具有侵害主体多样、侵害行为复杂、因果关系难以确定等特点，使既有的“法律责任构成要件”难以兼容，在法律责任的认定和追究等问题上缺乏惯常法学思维中固有的先验式认定标准。

事实上，如何对现有的“法律责任构成要件”理论进行更新发展，使之能够兼容环境保护领域出现的各种新型损害，近些年来一直是环境法及相关法律领域在法律责任问题上研究的重点之一，而这种在理论上的尝试与努力在司法实践中却并未得到积极的肯定与回应。这也在一定程度上说明，在当前的法律责任理论与制度框架内，在发生自然资源损害的情形中，并非所有的损害结果都与可成立的法律责任相对应。因此，就自然资源损害的救济而言，仅依赖法律责任是不完整的，对于法律责任不能覆盖的部分，应由非法律责任的方式进行补充，只有法律责任的方式与非法律责任的方式双管齐下，才能形成完整的自然资源损害救济机制。

（二）损害救济机制在功能上由责难向填补拓展

在自然资源损害救济机制从形式上由法律责任向非法律责任拓展的同时，在功能上也应逐步由责难向填补拓展。法律历来作为公平和正义的象征，并不仅仅因其对受害者的救济和保护，而更重要的在于对加害者的惩罚。“在传统的民法理论中，损害赔偿（或侵权责任）除了弥补受害人损失之外，对侵权行为人的制裁和惩罚也是题中应有之意。这种传统观念的形成与侵权法早期的法律传统有关，无论是在日耳曼法中还是在罗马法中，侵权法和刑法的区分都较为模糊，使得早期的侵权法往往带有强烈的刑法色彩。”①车辉、李敏、叶明怡编著：《侵权责任法理论与实务》，中国政法大学出版社2009年版，第60页。这在很大程度上导致侵权损害赔偿责任的惩罚功能在长时期内备受倚重，并对后世法律责任基本观念的形成产生了深远的影响。

当然，以主观恶意作为法律责任成立的前提并以此巩固其责难内涵，无论是在逻辑上还是在价值判断上都顺理成章，但问题的关键在于，对行为人的责难功能与受害者的救济和保护并非总能合并而论，在某些情况下，行为人并不具有可责难前提，但损害已客观形成，在这样情形中，如果惯性纠结于如何实现对行为的责难，受害者则难以得到及时有效的法律救济。随着工业化的纵深发展，社会生产过程中的不可预期因素越来越多，损害发生过程的技术背景也越来越复杂，这一点在自然资源开发利用过程中表现得尤为典型和突出，往往在发生实际损害的情况下，行为人的“恶”或者“不恶”根本无从判断，甚至连行为人自身都难以确定，在这种情况下，在损害救济中责难所应占的比重将越来越小，而问题的关键在于如果对损害造成的损失进行修复和弥补，从而对受害者进行及时有效的救济。所以，对于自然资源资源损害救济机制而言，尽管在某些情形中，责难功能依然不可忽略，但更为重要的是要在此基础上培养自然资源损害救济过程中的填补功能，逐渐由侧重对加害者的责难转变为对受害者的填补为优先。