京津冀一体化：解决八个问题为实现协同发展“松绑”

孟祥林

(华北电力大学 思想政治理论课教学部，河北 保定 071003)



● 京津冀协同发展研究

京津冀一体化：解决八个问题为实现协同发展“松绑”

孟祥林

(华北电力大学 思想政治理论课教学部，河北 保定 071003)

京津冀一体化问题目前成为了学界的焦点，京津冀地区以北京、天津两个直辖市为核心，在“双核+双子”格局的基础上形成了“双核+七子”的发展格局，在环渤海地区的发展中扮演着重要角色。很长时期以来学界就致力于构建“环首都经济圈”，随着区域要素的变化，“经济圈”的范围也在不断扩大。京津冀一体化实际上包括两个层面的问题：一方面是京津的职能向周边疏解，另一方面是京津周边城市要有足够强的承接能力。为了实现京津冀协同发展，需要做好八方面的文章：突破行政区划约束；强化节点城市建设；增大小城镇密度；构建“大北京城市圈”；完善交通网络；夯实小城市承接能力；进行产业耦合；培养京津冀一体化的软环境。

京津冀一体化；大北京城市圈；“双核+七子”；协同发展

京津冀一体化发展问题长时期以来是学术界讨论的议题，近一段时间以来更是成为人们热议的话题。京津冀地区的发展状态关系到环渤海地区的发展，通过资源整合方式谋求区域经济一体化发展，很多人都从不同层面对该问题进行了研究。京津冀地区以京津两个大都市为核心，在区域经济发展中，京津与河北省在资源的聚集能力层面存在很大差异，长期中环京津的河北省地区与京津之间存在较大的发展落差。京津冀在区域经济发展进程中是不可分割的，只有充分展现各自的优势，才能够使得京津冀一体化发展进入可操作阶段。从目前情况看，京津冀一体化还需要在多层面着手解决诸多现实问题，主要包括行政区划问题、节点城市问题、小城镇密度问题、“首都城市圈”问题、交通网络问题、小城市承接力问题、产业耦合问题、一体化的软环境建设问题等。

一、突破行政区划约束

行政区划是京津冀区域合作的最大瓶颈。京津冀区域在历史上行政区划变动最为频繁。京津冀三地历史上均属于直隶辖区，在直隶的时候，北京是顺天府，总督署设在保定，保定是名副其实的“副都”。新中国成立后，天津在很长一段时间内是河北省的一个地区级市，天津和保定轮番做河北省政府的省府城市。在京津两个大都市从河北省分离出来后，河北省的北部区域实际上已经失去了重心。从区域经济联系层面看，保定位于河北省的重心位置处，在区域经济发展进程中最适宜发挥中心作用。但在河北省政府搬迁至石家庄后，河北省的政治中心继续南移，政治中心与区域中心不对称，以及河北省的北部区域存在两个直辖市这种局面，使得河北省在区域经济发展中不能有效地进行区域整合。两个直辖市很快在区域经济发展中展示出大都市与周边的河北省区域之间的发展差距。在环京津区域出现了“环京津贫困带”[1]。大都市优势使得经济要素的流向在京津冀区域内不能均匀布局，京津两个都市与河北省之间以行政区划为界所出现的区域经济发展层面的巨大反差，使得很多专家学者开始深刻思考突破行政区划约束的办法，认为只有突破行政区划才能够让河北省与京津之间实现对接。区域经济发展中以行政区划为界存在的“利益保护”行为，只有在逐渐弱化行政区划意识后，才能够让经济资源在更大区域内实现均匀布局，但这种既有的发展局面不容易被打破。只有突破行政区划限制，才能够使得京津冀区域经济发展状态从整体上得到改善。在“硬区划”不能改变的情况下，通过“软区划”对接的方式可以使该区域的不同子区域间的关系得到调整。在京津周边的河北省得到较快发展的同时，京津的过度发展局面也可以得到缓解。

二、强化节点城市建设

京津冀地区必须通过构建“双核+多子”的城市结构，才能够以京津“双核”为核心，在京津冀区域内构建较为完善的城市体系，拉动全域进行均衡发展。在京津冀地区正在形成“双核+双子”的城市发展格局[2]，“双核”即北京、天津两个大都市，“双子”即保定和唐山两个河北省辖区内的中等城市。“双核+双子”京津冀地区的核心区域，以这个区域为核心逐渐向外扩展，将承德、张家口、衡水、沧州、石家庄包容进来，在“双核”的基础上形成“5+2”的“双核+七子”的城市体系。在这个城市体系中，以首都为核心，在东北方向上形成“京承城市走廊”，在西北方向上形成“京张城市走廊”。于此同时沿着“承德—张家口—保定—石家庄—衡水—沧州—唐山”构建环绕京津的“七子城市环”，近京津的河北省地区就能够快速与京津实现融合发展，京津冀一体化进程就进入了操作化阶段。在如上的城市空间构架的基础上，还要强化一些节点城市的建设，节点城市在连接大中城市的过程中扮演着重要角色，这些重要的节点城市是：兴隆、怀来、霸州、任丘。在京津冀一体化进程中，首先应该发展这些节点城市，在此基础上强化该区域交通网络的通达性程度。兴隆和怀来在京承城市走廊和京张城市走廊发展中是重要的节点城市，以这两个小城市构建的“子城市团”能够较好的将京津大都市的影响力引向承德、张家口。霸州是构建“京津保三角形”的重要节点城市，“霸州—保定”得以连通后，“京津保三角形”(“北京—天津—保定”三角形)就得以形成，“京津保三角形”区域是京津冀一体化进程中的核心区域。任丘是“京津石三角形”(“北京—天津—石家庄”三角形)中“津石边”上的重要城市，任丘在提升“津石边”交通通达性程度方面具有重要作用，只有强化任丘的节点城市的作用，才能沿“石家庄—正定—安国—高阳—任丘—霸州—天津”构建“京津石三角形”的津石边，这样就会省去从石家庄向东绕行衡水甚至德州达天津的不便。

三、增大小城镇密度

虽然大都市在区域经济一体化过程中具有重要的作用，但是小城市的作用也是不能忽视的。小城市是承接大城市的影响力进而带动广大农村腹地发展的媒介。京津冀三地虽然具有紧密的地缘关系，但是三地的城市体系实际上并没有形成一个整体，突出的问题是：京津两个大都市各自形成区划内的小城镇密度较高，而河北省行政区划范围内的小城镇密度很低。小城镇发展程度的差异，导致以形成区划为界，京津范围内存在过度发展问题，而在京津以外的河北省区域内存在发展不足问题。充分发展小城市，并且将京津的职能逐渐向周边(包括河北省区划内的小城市)疏解，才会让过度发展问题与发展不足问题同时得到解决。小城镇以县级行政单元为中心，只有县级中心地的发展基础足够好，小城镇才会得到充分发展。在京津冀地区，北京区划内交通网络的通达性很高，核心城市与各个郊县都有高速公路相通，“市管县”的行政方式使得县(区)级行政单元得到了充分发展，这样的县级中心地对腹地的拉动作用较大，小城镇的发展力度也相对较大。河北省区划内小城镇密度较高的区域主要分布在“京津保三角形”区域、“京津唐三角形”区域、以石家庄为核心的“石家庄—衡水—保定”区域以及廊坊区域内，方便的交通网络以及地缘优势等条件将这些区域与京津大都市紧密整合在了一起，其他区域的小城镇密度相对较低。小城镇发展程度的不均匀性直接影响到了区域经济的发展质量，在京津冀区域内与小城镇发展质量相对应，区域经济发展程度以京津为核心向外围地区以“摊大饼”方式逐渐变薄。增大小城镇的密度是京津冀区域经济一体化进程中的底层工作，这是区域经济发展的重要支撑，以建制镇为重点协同发展基础较好的其他镇级区域中心，在腹地内构建密集的小城镇网络，就能够让河北省与京津相呼应，以大都市为核心，以中等城市为次级核心，以小城镇为节点的城镇体系就会更加完善，京津冀一体化就能够进入快车道。

四、构建“大北京城市圈”

理论界很长时间内就在讨论构建“首都经济圈”的问题，在多年的探索过程中，“首都经济圈”的范围在不断变化，从最开始只限于北京行政区划内的经济圈，逐渐扩展为“2+7”城市圈，而后又发展为“2+9”城市圈。“2+7”城市圈中的“2”即北京和天津两个直辖市，“7”即保定、廊坊、承德、张家口、唐山、衡水、沧州。“2+9”即在“2+7”的基础上将石家庄和秦皇岛包容进来。“2+9”的“大北京经济圈”几乎囊括了京津冀的全部区域(只有河北省南部的邯郸和邢台没有包括进来)。虽然经济圈已经构建了起来，但长期以来只是停留在理论层面，“大北京经济圈”在实践层面的可操作性并不强。京津两个大都市是京津冀的核心，但这种核心作用由于行政区划的限制，对河北省的提领作用与京津各自行政区划内存在较大差别。根据前文分析，构建“大北京城市圈”需要突破行政区划，在京津冀三地内通过资源整合构建一体化的城市体系。“城市圈”构建的前提应该是着眼于区域经济水平在整体上得到提升，而不应该是某个城市得到优先发展。根据区域经济学理论，城镇体系发展进程中需要遵循城市的位序原则，但是在强化中心城市首位度的前提下，应该按照克里斯塔勒中心地理论的市场原则构建城市体系，让不同行政区划内的不同层级的中心地得到协同发展。构建“大北京经济圈”首先需要在思想上突破行政区划束缚，三地在一体化发展方面都要积极主动，通过构建一体化的基础设施让三地经济紧密整合在一起，任何一方在发展中都能够为其他区域贡献正的外部经济效应，在此基础上强化三地进一步合作的愿望。

五、完善交通网络

前文述及，交通的通达性程度是区域经济一体化水平的重要前提，微观方面与宏观方面同等重要。在京津冀一体化进程中，要充分强化兴隆、怀来、霸州和任丘等节点城市的发展后劲，这四个节点城市中，霸州在保定与天津间发挥着纽带作用，但是目前津保间的交通通达性程度不高，突出表现在霸州与天津间没有便捷的高速铁路相连，天津与保定间的铁路通道只修到了霸州，“霸州—保定”铁路修通后，保定可以进入天津的半小时城市圈，而且京津保间的铁路交通就能够形成闭环。与此同时“涿州—霸州—固安”(“涿霸固”三角)的铁路系统得以完善后，在京津保地区就能够形成“大三角”(“京津保”三角)套“小三角”(“涿霸固”三角)的格局。前文述及，任丘是“京津石”三角形的“津石”边上的节点城市，构建“石家庄—任丘”之间的铁路线，就能够使得石家庄与天津间交通的便捷性得以提高，在石家庄与天津联系的过程中，就能够在很大程度上避免绕行衡水或者德州的不便。从宏观层面看，西北—东南走向的“张家口—北京—廊坊—天津”交通干线与东北—西南走向的“承德—北京—保定—石家庄”，在京津冀区域内已经形成了“×”型交通构架，但区域内小城市与大中城市之间还缺乏便捷的交通线路。笔者认为，京津冀一体化进程中，除了完善高速公路、高速铁路等交通干线外，还要不断强化轻轨交通的建设，通过轻轨将京津、京保、京石、京张、京承、京唐等联系起来，轻轨能够让乘客感到更加方便，轻轨交通网络在增加交通便捷程度的基础上，还能够产生异地同城化的效果。轻轨应该是京津冀一体化进程中交通网络的主导方向。

六、夯实小城市承接能力

在京津冀一体化背景下，京津周边的小城市都做出了“对接京津”或者“与京津协同发展”的举措。小城市必须依托大城市才能够得到快速发展，在区域经济一体化进程中，小城市承接大城市的职能越多，小城市与大城市的融合程度就会越高，小城市的发展速度也就会越快。大都市对腹地的影响力是以同心圆的方式向外围空间逐渐扩展的。大都市辐射到的区域，小城镇的密度就会相对较高，小城镇对农村腹地的带动作用也就会越大。根据前文，京津冀一体化的层次固然会受到行政区划的影响，但是与京津以外的小城市的发展质量也是有关系的。所以京津冀一体化是双向互动过程，一方面大都市要有影响力向小城市辐射，其次是小城市要有充分的准备迎接来自大城市的影响力。但就目前情况看，京津周边的小城市在承接大都市向外的疏解职能方面还缺乏足够的准备。以保定为例，保定是京南的第一个中等城市，与京津形成等边三角形的区位关系，保定的历史文化悠久，并且曾经两次作为河北省政府驻地城市。优越的区位条件使得保定成为“政治副中心”首先考虑的地方。但是从保定内部看，目前还缺乏大城市的发展条件，城市的结构、功能设计以及基础设施建设等诸多方面，与一个现代大都市的要求还相差较远。京津大都市的功能向保定疏解，需要首先强化保定的城市吸引力，让京津的资源在保定能够产生更大的效用，在给足人力资源政策的情况下，优秀的人力资源入驻保定，更能够发挥自己的特长。小城市与大都市对接，需要在小城市的吸引力层面下功夫，在这种吸引力的影响下，大都市的发展力被小城市“拉”过来，要素在更加广泛的区域内得以均等化布局。夯实小城市的承接力，小城市在京津冀一体化进程中就会争取更多主动权。

七、进行产业耦合

区域经济发展进程中，“子区域”间的产业如果出现雷同问题，彼此之间就会出现恶性竞争，只有互补产业才能够共同推动区域经济发展。在“双核+七子”的“大北京城市圈”中，“七子”中每个城市的主导产业不能重复，每个“子区域”的充分发展都会为其他区域的发展创造条件，任何一个区域都会从其他区域的发展中受益。京津在区域内扮演着政治中心、文化中心和经济中心的角色，“七子”要以京津为核心并且结合自身的优势构建自身的产业群，彼此间得到协同发展。张家口和承德是京津的生态屏障，以旅游、休闲作为城市发展的主线，生态和绿色成为城市的发展主题。唐山是京津东侧的重工业城市，重点承担从京津疏解出来的工业职能。保定是我国的第一批低碳城市，“低碳、环保”是保定的发展主题，目前新能源以及汽车零配件已经成为保定的支柱产业。廊坊虽然隶属河北省，但是在区域经济联系层面已经与京津联系在一起，首都的很多教育职能已经开始向廊坊疏解。秦皇岛已经定位为滨海旅游城市，在交通手段和“七子环路”的交通网络逐渐完善的情况下，秦皇岛、张家口和承德逐渐发展成为围绕京津的生态、休闲城市环。衡水、沧州定位在化工业、加工制造业方面，石家庄的主导产业是纺织工业。根据以上分析，京津周边的这些小城市在主导产业定位层面并不冲突，能够围绕京津形成产业集群发展格局。京津在区域经济发展进程中的引领作用会得到进一步强化。各个小城市在发展主导产业的同时，在相似产业方面可以相互交流经验、取长补短，不断推动产业结构优化升级。京津两个直辖市虽然在区域经济发展中居于领导地位，但在行政区划层面上，河北省具有绝对话语权。在区域经济一体化进程中，河北省需要以京津为核心，通过“核心带动近域、近域拉动远域”的方式，以迭代的方式不断推动区域经济发展，通过“分步走”的方式实现京津冀一体化。

八、培养京津冀一体化的软环境

在京津冀一体化进程中，不但要重视硬环境的建设，软环境的建设也是不能忽视的。虽然京津冀区域的行政区划变化相对频繁，但在一体化进程中，不能将全部精力聚焦在行政区划变动上。固然行政区划的变动对于促成区域要素在更大范围内实现均等化分布很重要，但在行政区划短期内不能得到调整的情况下，就需要在三地之间实现软区划对接。三地进行一体化发展的软环境建设包括教育、金融、通讯、户籍等多方面。在教育资源方面，京津的优势教育资源可以考虑向周边基础较好的小城市疏解，提升京津周边的教育水平，京津的优势教育资源通过在京外的河北省地区建立分校等方式实现教育一体化发展。在金融服务方面，在京津冀区域内可以通过“分步走”的方式实现异地同城结算，人们在京津冀的任何区域都能够获得同城办理金融业务的便利，京津冀区域面积较大，在条件比较成熟的区域内，可以首先进行“异地同城业务”设计，然后在更大的范围内逐步铺开。在通讯方面，目前与首都接壤的13个县级行政单元的固定电话区号已经改为010*这13个县级行政单元是：保定辖区内的涿州、涞水；张家口辖区内的涿鹿、怀来、赤城；承德辖区内的丰宁、滦平；廊坊辖区内的三河、大厂、香河、广阳、安次、固安。，这种“软区划”设计让近京津的河北省区域产生一体化发展的感觉，在京津冀一体化进程中，这种一体化的区域要逐渐扩大，让更大区域享受到与大都市沟通的便利。在户籍方面，目前首都户籍仍然是区域性的优势资源。可以在不打破这种优势资源的前提下，优秀的人力资源在京津以外的近京津的河北省辖区内的小城市就业也能够享受这种优势资源，这就会强化近京津的某些小城市的吸引力，在这些小城市就业不会承担大都市过度发展而造成的较大的生活负担，但同样会享受到同样的首都资源，这种“软区划”[3]政策会在一定程度上促成区域要素在京津冀大范围内均等化布局的目标，推动京津冀一体化发展。

[1]孟祥林. “环首都贫困带”与“环首都城市带”：三Q+三C模式的区域发展对策分析[J]. 区域经济评论， 2013(4).

[2]孟祥林. “双核+双子”理念下京津冀区域经济整合中的唐山发展对策研究[J]. 城市， 2011(4).

[3]吴良镛等. 京津地区城市空间发展规划研究[M]. 北京: 清华大学出版社， 2002: 321-323.

[4]孟祥林. 保定城市发展障碍与新区划下的三层次蛛网模式发展构想[J]. 城市， 2010(2).

(责任编辑：杜红琴)

Integration of Beijing-Tianjin-Hebei Region: Resolving Eight Problems in Order to Achieve Coordinated Development

MENG Xiang-lin

(Ideological and Political Theories counse North China Electric Power University, Baoding 071003, China)

The issue of Beijing-Tianjin-Hebei integration becomes the focus of the academic circles at present. Beijing-Tianjin-Hebei region centering on the two municipalities of Tianjin and Beijing shapes the developing style of “double parents +double children”, based on which, furthermore, “double parents + seven children” developing style is formed gradually, which plays an important role in the development of the Bohai-rim region. For a long time the academic circles has been working on building a “ring the capital economic circle”. with the development of regional elements, the scope of the “economic circle” is also enlarged step by step. The issue of integration of the Beijing-Tianjin-Hebei actually includes two aspects one being the function of Beijing and Tianjin relieving to Hebei province, and the other being the small cites around Beijing and Tianjin having a strong ability to undertake the function from Beijing and Tianjin. In order to realize the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei, the following eight things must be done: breaking through the administrative district constraints; sengthening node-city construction; increasing the density of small towns; constructing “big Beijing city circle”; improving transportation network; strengthening small city’s undertaking ability; carrying on industrial coupling; fostering soft environment for Beijing-Tianjin-Hebei integration.

Beijing-Tianjin-Hebei integration; big beijing city circle; collaborative development

2014-12-20

孟祥林，男，华北电力大学(保定)思想政治理论课教学部副教授，经济学博士。

F061.5

A

1008-2603(2015)01-0053-05