分布式能源发展政策研究文献综述

李潇雨，黄 珂

(1.华北电力大学 期刊出版部，北京 102206；2.华北电力大学 人文与社会科学学院，北京 102206)



分布式能源发展政策研究文献综述

李潇雨1，黄 珂2

(1.华北电力大学 期刊出版部，北京 102206；2.华北电力大学 人文与社会科学学院，北京 102206)

分布式能源的发展是能源领域的一场革命，它带来的不仅是技术创新，更是能源供给方式的变革。分布式能源发展引起环境正外部性决定了政策支持是分布式能源发展的关键。欧美等西方国家的成功经验表明，适度的政策激励是促进分布式能源市场繁荣的主要手段。

分布式能源；能源政策；能源发展；绿色发展

能源产业的发展史可谓是人类现代工业文明的缩影，在此过程中以煤炭、石油为主的一次能源和以大规模并网发电为主的能源集中供给方式占据着主导地位。近年来，国际能源危机日益严峻，国际能源纠纷升级，尤其是2004年美加大停电事故后，人们越发认识到能源集中供给方式带来的巨大隐患。污染问题、温室气体问题、传统能源枯竭问题、大规模运输问题等，使得能源的清洁化利用成为人类社会的必然选择。而分布式能源是能源的清洁化利用较为现实和经济的一种选择，成为缓解各国能源问题的有效途径。

一、分布式能源发展政策的逻辑起点

分布式能源的发展，其逻辑起点首先是分布式能源的概念、发展优势及可行性等。

(一)“分布式能源”概念

“分布式能源”一般可理解为被分布式系统利用和转化的所有能源资源。分布式能源是外来词汇，英文简写成“DE”，即“Decentralized Energy”或“Distributed Energy”，宋英华等对“分布式能源”的由来做了较为详细的解释，认为这组单词虽然意思相近，但前者强调了系统的“分散”性特点，后者强调了这种“分散布局”是主动而非被动的，是连接的而非独立的分散。这一解释恰恰反映出分布式能源的关键所在：电源是分散存在的，但又是互为体系的而非彼此独立的。

欧盟国家是分布式能源发展的起源地，但对于分布式能源的概念界定也不统一。从荣刚(2013)通过分析欧美一些机构或组织对分布式能源的定义发现，分布式能源在英语中对应的专有名词主要有DER、DP、DG三种，体现了对分布式能源概念的理解由狭义到广义的过渡。美国能源局对分布式能源的界定经历了两个阶段，第一阶段的定义被称为“DP”，即“Distributed Power”，主要指产生或储存电能的系统，通常位于用户附近，容量在1千瓦到几十兆瓦之间。第二阶段被称为“Distributed Energy Resource”，缩写为“DER”，是指分散的小规模、模式化的发电技术，其容量在几千瓦到50兆瓦之间，也蕴含发电侧和需求侧的技术，一般位于客户附近的区域。国际电气和电子工程师协会(IEEE)将分布式能源定义为 “Distributed Generation”，缩写为“DG”，认为分布式能源是通过耦合连接到区域电力系统的发电设施。欧洲热电联产促进协会也将“DG”作为分布式能源的缩写，主要指由一切连接分布式电网、并具有需求侧管理功能的系统组成，主要包含可再生能源系统和热电联产系统。

除美国和欧洲外，世界分布式能源联盟(WADE)作为世界范围内最权威的分布式能源组织，认为分布式能源“是指在用户地点或附近的发电功能系统，不管其规模大小、所用的技术或燃料类型、离网或联网情况如何，并指明分布式能源包括当地的可再生能源、高效热电联产、工业能量回收就地发电三项内容”。这是目前国内外较为认可的一种定义，该定义具有概括性和稳定性，预示了世界范围分布式能源发展潜力和趋势，可以稳定地适用一个较长的历史时期。

从国内来看，由于分布式能源起步较晚，学术界对其概念还处于探索阶段，往往对上述三个概念不加以区分。官方观点以国家能源局为代表，认为分布式能源系统是指“将能量以小规模、分布式的方式分配在客户端，从而实现冷、热、电能双向传输”的系统。宋英华通过对其所收集到的关于“分布式能源”的定义进行分类，将其组合成五个层次的概念，分别为“框架型概念”、“特征性概念”、“功能型概念”、“方向型概念”、“技术型概念”，对“分布式能源”进行了多层次描述。而汪庆恒提出“解决问题要从实际出发不要从定义出发”的观点，认为应摈弃固定形式的定义，针对分布式能源发展中的实际问题去理解分布式能源的定义。

(二)分布式能源发展的优势

能源是现代工业文明发展的第一推动力。第三次技术革命后，世界经济高速发展、人口规模急剧膨胀、发展中国家迅速崛起，以“煤”和“石油”为主的一次能源已经支撑世界一个多世纪的发展，“能源危机”成为各国面临的共同问题。

经济社会发展离不开持续有效的能源供给。预计2035年，中国能源需求将占世界能源需求总量的24%，并继续保持高速增长，能源紧缺和经济发展间的矛盾日益尖锐，能源问题成为中国可持续发展的首要问题。王信茂(2007)认为在中国，全力提升能源利用效率是实现可持续发展的唯一选择，而分布式能源已成功实现商业化利用，并且是综合效率最高的一种利用方式，因此大力发展分布式能源对提高我国能源利用效率意义重大。而且分布式供电中的独立运行模式，特别适合大电网不能覆盖地区的单独供电，不仅能够降低供电成本，也有利于缓解当地的能源贫困问题。

刘翠玲和张小东(2009)对分布式能源的特点进行了分析，提出分布式能源具有“能效高”、“损耗小”和“系统经济性好”的特点。如实现了能源的阶梯利用，分布式能源系统能效可达 80%以上。在实际生产中，输配电损耗显著降低，具有明显的经济优势。冯江华(2011)重点分析了发展天然气分布式能源的优势。他认为如果采用天然气分布式能源，可以使能源利用率增加一倍以上，不仅能满足经济发展对能源需求的增加，对于改善我国传统的能源结构也大有帮助。华贲(2005)从宏观经济发展角度出发，认为发展分布式能源将会带动相关设备制造技术和推动机械工业的创新，形成产业链，促进资本流动，成为未来我国经济的新增长点。

能源结构优化和清洁发展需要分布式能源的发展。我国经济迅速发展，相伴而来的是环境污染日益严峻。目前，以煤炭和石油为主的一次能源结构导致严重的空气污染和大面积的水污染，严重的雾霾问题已经影响到公民的健康和国家形象。霍广钊(2010)认为发展分布式能源具有明显的环境保护效益，其二氧化硫和固体废弃物的排量几乎为零。从目前看来，发展分布式能源主要以天然气、煤层气和沼气为燃料，这种能源构成更加有利于推广清洁能源和可再生能源，从而满足我国节能减排和环境保护的需要。

确保能源安全需要发展分布式能源。2003年美加大停电事故发生后，能源安全问题被提升到了全新的战略高度。2012年7月印度两天之内两次刷新了世界记录，再次给我国的电网安全敲响了警钟。日本总结北美大停电事故得出一个结论：“发展分布式能源，比通过改造电网加强安全更加简便快捷。”尹余生(2008)指出分布式能源站是一个相对独立的能源供应系统，它可以通过与大电网的互补而帮助电网解决供电的安全性问题。郭世伟(2005)对分布式能源与电网配合提高供电可靠性进行了论证，强调分布式发电装置可在发生电网崩溃和意外灾害的情况下维持重要用户的供电，提高了供电的可靠性。如果与电网配合供电，其供电可靠性将会进一步提高，一些灾难性后果可以直接避免。

(三)分布式能源发展的必要性和可行性分析

在社会实践中，人类经历了无数次发明创造和技术革新，但只有迎合市场需要，能够真正创造价值的创新才能长期坚持，并得到推广使用。因此分布式能源能否打开中国市场，关键是以经济效应为主的市场技术是否具有竞争优势。分布式能源从技术上已经具备了可推广性。分布式能源技术自100多年前在西方发达国家产生，如今已进入大规模推广应用期。杨鸿滨、何琬(2010)分析了分布式能源在我国的发展阶段，通过测量分布式能源综合利用率，分析得出分布式能源电站发电的成本价格为0.4-0.5元，其经济效益远优于传统的供电方式。并且，分布式能源的清洁化程度极高，可极大缓解我国低碳减排压力，是我国发展清洁能源和绿色能源的最优选择。

此外，发展分布式能源也是我国新能源产业发展的必然要求。牛刚(2014年)指出国际金融危机和欧美针对中国的“双反”运动给中国刚刚兴起的新能源产业带来了严重的影响，使得我国光伏和风电产业遭受巨大打击，一度陷入低谷，难以为继。改变思路，尽快形成分布式光伏发电全面建设的格局是扶持我国新能源发展的重要举措。

何润民(2013)指出，国内发展较为成熟的天然气分布式能源已经具备了大规模发展的条件，市场前景广阔。“根据我国天然气“十二五”规划，到2015年，我国天然气产量将达到1500×108m3，加上四大进口气通道作为补充，基本可以满足快速增长的市场需求。”此外，目前国内的能源企业已经相继成立了针对分布式能源的专业化服务公司，如华电集团新能源公司、广东核电集团节能产业发展有限公司、南方电网节能服务公司，这都为大范围发展分布式能源提供了支持和保证。

二、分布式能源发展政策的影响因素

发展分布式能源，政策支持是关键。当前，我国分布式能源发展正处在由局部示范到大规模推广的转变时期，合理的政策引导和支持是确保分布式能源走向繁荣的重要依据。

(一)健全的政策体系是分布式能源持续发展的保障

我国自2011年起，由国务院、能源局牵头，陆续出台相关政策，支持分布式能源发展。但至今没有形成完整的政策体系，部分政策缺失、政策相互冲突以及政策激励不足是我国分布式能源政策体系建设中的突出问题。

韩晓平(2011)指出，《可再生能源法》出台之前，我国仅有《节能法》中提到“国家鼓励”发展“热电冷联产”。《可再生能源法》也仅是明确了可再生能源方式的分布式项目的合法并网等问题。但是这两部法律间缺失了“资源综合利用”这个关键环节。因此，政府必须采取措施，将一切可以利用的资源，特别是能源的综合利用问题用法律形式确定下来，以取代国务院1996年发布的《关于进一步开展资源综合利用的意见》，并确定沿用《可再生能源法》的“强制收购”原则。黄东风强调，支持性政策的空缺和错位是导致分布式能源发展裹足不前的重要原因，也增加了分布式能源发展过程中的风险和不确定性。

许勤华和彭博(2012)认为，我国分布式能源政策方面还面临严峻的挑战，虽然已经针对天然气分布式能源出台了一些政策法规，政策条款大多只做了原则性的规定，缺乏配套政策和实施细则，可操作性不强。他指出，政府应承担起这一重要角色，在法律规范、技术标准、财税金融政策、价格等方面建立统一和细化的政策体系，促进分布式能源产业的规范和科学发展。

(二)多元的金融政策是分布式能源市场繁荣的催化剂

金融政策是影响我国分布式能源发展的重要因素。因为金融政策不同于一般的行政命令，可以充分利用市场这支看不见的手进行调节，短时间市场培育效果显著。如较低的利率、优惠的贷款和宽松的投资政策都可以帮助分布式能源项目降低成本，提升市场竞争力，促进其快速发展，尤其对消费侧的金融政策支持，可以增加消费者对分布式能源的认可程度，拉动市场需求等。

初敏(2014)认为在我国分布式能源发展的现阶段，还存在经济效益外部化的特点，投资风险高，不确定性强，而企业投资资金有限，融资能源较低，不可能对分布式能源进行大规模的投入。因此，需要政府加强融资渠道建设，提高能源企业融资能力，增强投资者发展分布式能源的信心。

黄碧斌(2013)分析了国外分布式能源发展中的金融政策因素，包括日本政府在1994年对住宅安装太阳能系统给予低息贷款，美国能源局为地热利用项目提供5亿美元贷款担保，韩国向可再生能源制造商和消费者提供长期低息贷款等，可成为我国分布式能源政策制定的借鉴。

(三)全面消纳的并网政策是提升分布式能源产量的关键

分布式能源系统需要与公共电网并网运行，才能提高其运行的经济性和供电可靠性。因此并网发电是分布式能源发展过程中不可逾越的阶段，也是我国当前分布式能源发展过程中的难点和重点。王振铭(2010)认为，分布式能源并网关键在于政策。他强调，并网的技术问题都是可以解决的，但是其背后更深层次的体制问题才是需要克服的难题。

现阶段我国分布式能源的并网政策主要可分为可再生能源并网和非可再生能源并网两种。对于非可再生分布式能源，一般采取的是“并网不上网”的方式，业内专家认为，即使是北京南站分布式能源站，做为国家863计划示范项目，在开通运营两年后仍处于离网运行状态，这就是我国现有政策导致的。对可再生能源，2006年《可再生能源法修正案》颁布后，采用全额保障性收购制度，这意味着仅能保障国家重点工程或示范项目的分布式能源发电可以并网，对整个分布式能源的发电量而言，只是杯水车薪，严重挫伤了发展分布式能源产业的积极性。

李云峰和王峰峰(2010)指出，国家应出台政策，充分发挥电网企业的积极作用，最大程度地吸纳分布式能源系统的剩余电量。同时，建议国家尽快出台并网技术标准和回购价格标准，保障分布式能源快速、安全的发展。

(四)保障性的价格政策是完善分布式能源体系的助推器

众所周知，我国的市场经济发展并不充分，包括能源价格在内的许多商品价格都在政策管制的范围内，价格政策在很大程度上对分布式能源的发展有着决定性的作用。一方面，分布式能源在我国尚处于发展的初期，仅在北京、上海、广州都城市进行了项目试点，还没有大规模投入商业运行，不能形成规模效应，生产成本高。而传统的能源规模大成本低，市场竞争力是新能源无法比拟的。另一方面，我国能源价格体制有待进一步完善，清洁能源补贴不到位，其正外部性效益得不到发挥。而对于传统能源也没有还存在着政府补贴、价格管制的现象，负外部性效应在价格中也没有体现。因此，仅仅依靠现有的市场定价机制，必然会造成市场对传统能源的偏好维持或加剧，阻碍分布式能源的发展。

中国工程院院士黄其励(2013)在接受《国家电网》采访中表示，价格仍是分布式能源发展的重要制约因素。他认为相对于煤电价格，分布式能源的成本还是较高，其环保优势不能得以显现，国家应继续出台政策支持分布式电源发展。以当前发展较为成熟的天然气分布式能源为例，俞利锋、王伟(2014)指出，目前电网企业收购余量电力的价格政策存在问题，无法保证峰谷差价的落实。这就导致与常规能源的上网价格相比，天然气分布式能源严重缺乏市场竞争力。

目前，我国政府正在逐步强化价格手段，以支持分布式能源的发展。2011年发布的文件中对光伏发电电价进行了统一规定，制定了全国统一的太阳能光伏发电标杆上网电价标准，极大的促进了光伏发电行业的发展。但这是远远不足的，分布式能源的原料、上网价格都一系列的的问题依然没有相关政策进行明确规定。

三、促进分布式能源发展的政策建议

我国能源发展的核心在于分布式能源，而分布式能源发展的关键在于政策。面对日益紧张的国际能源形势和发展缓慢的国内分布式能源现状，加快制定和完善相关政策方针，开辟一条适合我国国情的分布式能源发展政策之路势在必行。对此，国内理论界的众多专家、学者都提出了不同的见解和观点。

(一)完善政策类型，形成统一协调的政策体系

目前我国的政策出台机制还不完善，尤其是在具体操作措施和方法方面，有相当一部分领域的政策空白或不足。如在价格制定方面，目前仅对光伏发电领域的价格做出了明确规定，对其他分布式能源的燃料价格、并网电价等尚未出台详细政策。业内专家表示，如果价格政策一直空白，会给企业带来较大的压力和困难，尤其是电网对余电的收购，高峰和低谷期的价格也需要明确的政策指导。

政策的支持力度不足也是目前我国分布式能源发展过程中的突出问题，尤其缺乏具有可操作性的鼓励和补贴政策。徐博(2012)借鉴欧盟发展分布式能源过程中出台的补贴企业、消费者的做法，认为我国目前应补充配套的鼓励和补贴政策，如补贴的额度、期限等，增强政策的可操作性。

王蓉和麻秀范(2014)认为我国现有的电力监管体制尚未充分认识到分布式能源的价值，因此缺乏完整和有效的法律政策体系。他们主张尽快制定相应的技术标准和投资回报等法律法规，以及各种政策支持如分时电价和燃料发电效率等措施，形成统一完整的政策体系，支持分布式能源联网发电。

(二)拓宽融资渠道，构建风险共担的金融机制

投资大、回收周期长是分布式能源的显著特点，也是制约分布式能源推广的重要原因，需要配套政策的支持保障。目前，我国金融市场对新能源的支持不足、融资渠道不畅、投资风险较高。

梁志鹏(2004)在接受记者采访时指出，融资难是分布式能源发展面临的突出问题。他建议可以通过提高分布式发电政策中的刚性成分，明确政策保障，降低项目投资风险，此外，适当的公共融资担保机制也可以提高投资者的融资能力。

韩国珍(2013)结合甘肃本地情况，提出要用金融扶植政策支持分布式能源的发展。他强调金融机构应对给予分布式能源项目贷款和利息上面的优惠政策，政府则应有针对性地给予部分分布式能源企业贷款和利息的补贴。此外，在扩大融资渠道方面，鼓励有实力的分布式能源企业发行企业债券，支持其在中小板、创业板市场上融资上市。

此外，良好的资本运作方式也是促进分布式能源发展的重要保障。王艳(2011)认为，发展分布式能源应重视资金来源和资本运作。资金和市场并不是一步到位的，而是一个长期的过程，要通过建立体系和市场运行来实现，并通过逐步回收资金进行扩大再生产和建设，形成良性的滚动机制。她主张要用我国建设三峡电站的运营体制来发展分布式能源。

(三)明确并网标准，大幅提升电网企业的吸纳水平

并网问题是分布式能源发展的关键问题，这也是目前学术界对分布式能源发展中最为关注的问题。郭磊(2010)在接受记者采访时指出：“目前我国还没有制定统一的分布式能源并网或者接入低压配电网电源的并网技术标准。”近年来，风电和太阳能技术迅速发展，可再生能源并网的相关技术标准得到落实，但针对分布式能源并网的技术标准还未出台，这使得分布式能源的发展步履维艰。

从荣刚(2013)认为当前我国分布式能源并网准入存在一定的障碍。分布式能源的电力并网一直是行业内讨论的热点问题，这个问题在欧美等西方国家无论从技术研发还是到工程应用都已妥善解决，小电源并网得到了政府的鼓励和支持。而中国，由于相关配套体制的缺乏，分布式能源的并网遇到了很大阻力，亟需政府针对这一问题制定相应的技术标准和政策规划。

赵政(2013)从确保电网运行可靠性角度出发，提出了分布能源并网的两个基本原则：“一是确保运行和维护人员安全，保障电力设备正常运行，分布式电源的接入不会对其他用户造成不良影响；二是保证机组设备的安全可靠和电网电能质量。”李年君(2012)则认为国家应出台相关政策，尽快制定统一的并网发电技术标准，以及分布式能源并网、售电的具体政策。

(四)加快电价改革，建设合理的价格补贴和分摊机制

价格问题是制约我国分布式能源发展的核心问题。对此，刘满平(2013)提出，针对价格问题应坚持将本增效的原则，同时给予一定的财税补贴，出台相关的价格分摊和补贴政策。他建议对分布式能源项目进行投资补贴，同时根据该项目的能耗情况和能源综合利用率进行分级别补贴或税收优惠政策。

王书平、余頔和闫晓峰(2009)认为我国政府应采取多种激励措施扶持新能源企业。包括直接拨款、发放补贴、减少税收、低息贷款等激励措施扶持新能源企业，同时通过政府监督、考核等方式保证激励政策的有效实施，为新能源产业发展提供有力保障。

但是，从长远来看，发展分布式能源不能总依靠国家补贴和财政支持，李和平(2014)强调，要构建分布式能源配套的价格机制，如天然气的能效定价机制，实行气电、气热联动机制，发挥市场的决定作用。

四、总结

分布式能源是未来社会发展的必然选择，是解决能源短缺和环境问题的最佳途径，也是人类能源可持续发展的必经之路。在世界范围内，能源利用效率越高、环境保护越好的国家，对于发展分布式能源技术的推广和应用越热衷，鼓励支持性政策越明显，分布式能源发展的大趋势已不可逆转。因相比之下，我国的分布式能源发展虽然取得了一定的成绩，但依然严重滞后社会发展的需要。因此，我国加大对分布式能源的政策支持力度，完善政策类型，明确并网标准，落实激励政策，从国家层面为加速分布式能源发展速度提供有力支撑和坚实保障。

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(责任编辑：王 荻)

The Literature Review for the Study on Development Policy of Distributed Energy

LI Xiao-yu1, HUANG Ke2

(1.Periodical Publishing Department of North China Electric Power University,Beijing 102206,China; 2.School of Humanities & Social Sciences, North China Electric Power University, Beijing 102206,China)

The development of distributed energy is a revolution in the energy field, it brings not only the technology innovation but also the change of way of energy supply. The key to promote the development of distributed energy is policy support, which is caused by its positive environmental externalities. All of the successful experience in Europe and America shows that, appropriate policy incentives are the main means in promoting prosperity market of distributed energy.

distributed energy; energy policy; energy development; green development

2014-12-09

李潇雨,女,华北电力大学期刊出版部责任编辑。

F206

A

1008-2603(2015)01-0020-06