以政府改革推进社会治理体制创新

文/孙涛

以政府改革推进社会治理体制创新

文/孙涛

政府在社会治理体系中居于主导地位，在从传统社会管理体制向现代社会治理体制转型中，存在社会治理主体行政化、治理工具单一化、治理力量碎片化等突出问题。创新社会治理体制，要通过转变政府职能、改革组织结构、优化运行机制等五个方面的系统改革更好地发挥政府的主导作用，逐步实现社会治理体系和治理能力现代化。

政府改革；社会治理；服务型政府

党的十八届三中全会提出要创新社会治理体制、改进社会治理方式，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。中国目前处于经济社会迅速转型时期，传统的政府包揽一切的社会管理体制已不能适应时代发展要求，需要政府在社会整合、社会控制、社会协调、社会服务、社会保障等方面进行一系列改革，更好地发挥政府在社会治理体制中的主导作用。

一、政府在社会治理体制中的定位及职能分析

恩格斯在《反杜林论》中指出“一切政治权力起先总是以某种经济的、社会的职能为基础的。”[1]（P198-199）我国正处于现代化过程中的现实国情、历史形成的政府强势地位以及居民对政府的依赖性决定了我国社会治理中政府的主导地位。现实当中，政府的主导

作用体现在政府依据执政党所制定的路线、方针、政策，维护社会公平公正，协调社会各方利益关系，完善社会治理体系，保持良好的社会秩序，维护社会和谐稳定等各个方面。具体表现为，第一，制定社会治理体制改革和创新规划；第二，保证社会治理的财力投入；第三，制定和完善社会治理的法律、法规和政策；第四，培育发展各类社会组织，发挥社会力量的协同治理作用。

二、社会治理体制创新中制约政府主导作用发挥的因素分析

（一）社会治理主体行政化，国家挤占社会发展空间

在传统社会管理体制下，政府是社会管理的唯一主体，既是社会管理的首要责任人，也是社会风险的最后承担者，出现社会矛盾后没有缓冲地带。时至今日，具有强烈全能主义色彩的政府不仅主导社会治理，甚至替代了社会自身的管理，政府机关“独挡一面”却能力不够，职能转变不到位并且“包揽过多”，政府对社会治理事务的包揽压缩了社会力量和市场力量参与社会治理的空间，导致市场和社会对政府的依赖性过强，生长和发展空间无法拓展，难以有效参与社会治理和提供公共服务。具体表现在，社会组织作用发挥不够，公民参与社会治理不足，民主党派、高校及科研院所、企事业单位的能动性尚未充分发挥，社会自治和自组织能力不强。城乡基层居民自治组织大部分日常工作是完成上级政府部门交办的任务，自治功能严重萎缩而行政职能不断膨胀。

（二）政府行政理念转变不到位，职能定位不够准确

社会治理理念属于社会意识层面，具有一定延续性和滞后性。传统社会管理理念经过长期积累和沉淀逐步深入人心，“官本位”、“政府本位”、“权力本位”思想依然不同程度存在，束缚和制约着社会治理体制创新进程。具体来看，一是片面认为加强社会治理就是扩张政府权限。部分地方以创新社会治理为名随意增加人员编制，延伸组织体系，扩大事业单位，招聘财政开支的“协管”人员，造成政府机构和财政供养人员规模扩张。二是经济发展导向和利益为先的取向。部分地方错误地认为经济发展能解决所有问题，把社会治理当成经济发展的附属物，认为如果经济建设搞好了社会治理自然就会好，否定了社会治理相对独立的地位和存在价值。三是僵化的稳定观和对社会秩序的片面理解。一些领导干部还存在严重的管控和防范思想，认为社会治理就是通过控制、强压和硬卡等方式来“管住社会”，服务意识淡薄，没有把工作重点放在保障人民群众基本权益上来。

（三）政府治理方式不够科学，治理工具单一化

从社会治理方式来看，目前社会治理手段还在一定程度上延续了过去的“人治”传统，习惯于运用自上而下的行政体制控制社会，难以适应纷繁复杂的利益格局，具体来看，一是政府重管制、轻服务，管理手段单一落后。传统社会管理刚性手段运用较多，柔性手段运用较少，呈现出运动性、简单化和突击性倾向，在“维稳”理念的指导下，社会管理方式常异化为“暴力手段”和“经济方式”，造成政府与公众关系紧张和政府公信力下降，经常陷入“经济方法不好用、行政方法不能用、思想教育不顶用、法律方法不会用”的尴尬境地。二是现代管理方法和信息技术的作用尚未充分发挥。政府对包括社会化手段（如志愿服务、社区服务、家庭作用）、市场工具（如凭单制、特许经营、财政补助、用户付费）及现代管理学（如绩效管理、质量管理、流程再造）等在内的现代管理技术和方法的运用还不够。三是注重事后弥补而疏于事前预防。一直以来的社会管理注重出现问题时被动进行治理的环节，危机预警系统及社会监测体系建设滞后，难以及时、全面、准确地掌握社会发展动向、发现社会问题。

（四）行政体制改革滞后，社会治理力量碎片化

政府自身职能转变不到位、上层建筑滞后于经济基础发展已成为制约我国社会治理创新的体制性障碍。一是区域分割问题。不同区域之间缺少有效的信息沟通以及灵活的跨区域合作的协同治理机制，尤其在公共安全、环境治理、食品药品监管、社会保障等急需区域协同合作治理的重点领域，多元共治格局往往难以形成。二是部门分割和多头管理问题。在“条块结合”的地方政府管理体制下，同一领域的社会事业既分属于相应层级的政府，又分属于上级主管部门，这种双重从属关系带来了低水平重复和条块之间的矛盾和冲突。三是城乡分割导致的差异性待遇和区别对待。我国二元社会结构通过一定的制度安排赋予不同区域及不同社会群体以不同待遇，人为制造的社会不平等影响了社会稳定，导致了城乡之间发展的巨大鸿沟和农村社会治理滞后，加大了社会治理的运行成本。

（五）社会治理配套措施不足，支持体系建设不到位

在配套措施建设方面存在三方面突出问题，一是法制建设落后，现有法规零散而不成体系，在社会治理方面存在的空白点较多，许多法律只做出原则性规定而缺乏严密的可操作程序。二是执法队伍素质有待提升，现有社会治理中有法不依、执法不严、执法不力等执法不规范现象大量存在，执法人员“不作为”甚至纵容包庇等问题也时有发生。三是财政体制不合理，上下级政府之间事权财权不对称，以投资性财政支出体系为主的财政体制制约了公共财政目标的实现，财政支出的公开性和透明度较低，政府预算约束软化问题突出，中央财政对落后地区和农村地区的财政支持还需要进一步强化。

三、社会治理体制创新中政府改革的路径探析

（一）转变政府职能，实现从管制政府到服务政府的转变

建设服务型政府是行政体制改革的突破口和切入点，也是创新社会治理体制的题中应有之意。建设服务型政府要加强社会治理发展战略、规划、政策、标准的制定和实施，合理缩小和分解政府管理权限和范围，把不该由政府承担或政府管不了的职能转移出去，政府职能“越位”的应当“退位”，政府职能“缺位”的应当“到位”，政府职能“错位”的应当“正位”，将主要精力转移到社会治理和公共服务上来。深入推进“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”，充分发挥市场机制的作用，为社会力量成长和发挥作用提供发展空间。创新社会治理体制，建设服务型政府，要在科学发展观的指导下，实现政府治理理念的转变，重点强化政府在社会治安综合治理、社会保障、收入分配、劳动就业、人口与环境治理、公共卫生服务、食品药品监管和公共救助机制等七个方面的关键职能。

（二）改革组织结构，实现从全能政府到有限政府转变

合理的政府组织结构是行政权力高效运行的基础，要按照政府组织机构和人员编制科学化、规范化和制度化的要求，优化政府社会治理领域组织机构设置、职能配置和工作流程。具体来看，一要合理划分中央与地方事权关系，实行合理分权。十八届三中全会提出要加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。二要积极稳妥地推进职能有机统一的大部门体制改革。按照行政体制改革和创新社会治理体制的总体要求，稳步推进大部门制改革，对职能相近、管理分散的机构进行合并；对职责交叉重复、相互扯皮、长期难以协调解决的机构进行调整；对职能范围过宽、权力过分集中的机构进行适当分设，逐步建成科学合理、顺畅高效的大部门制行政机构体系。[2]三要推进地方政府改革。十八届三中全会提出，直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。要鼓励和支持地方政府结合本地实际情况完善便民服务中心、行政服务中心等综合服务平台，继续深化社会治理“窗口机构”改革。继续推进乡镇机构改革，重点推进经济发达乡镇行政管理体制改革试点工作，提升其社会治理和公共服务能力。

（三）优化运行机制，实现从权力政府到责任政府转变

创新社会治理体制，要逐步实现政府运行向规范有序、公开透明、便民高效的方向转变，健全和完善政府运行的协调机制、决策机制和监督问责机制。在协调机制方面，要以建设“整体性政府”的思维为指导改善政府联动、协同机制，根据社会治理事务的性质和行政权力的类型，明确划分社会治理事务的权责归属，形成统分结合的联动模式，提高政府快速有效地解决社会问题的能力。在决策机制方面，进一步健全科学民主的决策制度，不断提高政府决策水平。合理界定政府各部门的决策权限，完善决策咨询机制、决策参与机制和决策信息机制。社会治理中的重大问题决策要充分听取社会各界的意见，坚持调查研究与集体决策制度。建立健全决策反馈纠偏机制和决策责任追究制度，保证行政决策的科学性和严肃性。[3]在监督问责机制方面，健全行政权力制约和监督体系，做到有权必有责、违法要追究、用权受监督，确保权力在阳光下运行。完善行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。

（四）改进治理方式，实现从传统政府到现代政府转变

在改进政府社会治理方式方面要着力做好四项工作。一是引入现代治理技术，实现治理工具多元化。改变以往主要依靠行政手段进行管、控、压、罚的社会管理方式，更多地通过民主的方式、服务的方式，采用平等的沟通、对话、协商等办法解决社会治理难题。引进市场化、社会化等手段提高社会治理和公共服务绩效，实现社会治理工具多元化。二是采用现代信息技术，实现社会治理精细化。推动社会治理信息化进程，充分发挥互联网和现代信息技术在社会治理中的作用，继续推广社会治理综合信息平台建设，尽快形成全面覆盖、动态跟踪、功能齐全的社会治理综合信息系统。三是完善预警机制，发展政府战略管理能力，建设有预见性政府。通过整合政府体制内的咨询机构、调研机构和统计机构，组建正式的社会发展和社会问题监测机构，编制社会发展检测指标体系，实时诊断社会运行的总体态势，预测社会发展的变化趋势，预警社会稳定的临界点，对可能出现的问题或危机及时做出预测，将问题或危机消灭在萌芽状态。四是推进依法行政进程，提高社会治理法治化水平。[4]依法行政是政府履行各项职责的基本理念和根本准则，其关键是政府要按照法律规定的权限和程序来行使权力、履行职责。通过对行政权力的规范和制约防止行政权力的滥用或异化，保证政府社会治理权力的正当有效实施。

（五）完善治理格局，实现从政府本位到社会本位转变

完善社会治理格局，要顺应“多中心治理”的发展趋势，大力培育和发展社会组织，推进社区建设，拓展公民参与社会治理的渠道。一要着力培育和发展社会组织，把社会组织发展纳入经济社会发展规划，为社会组织发展和开展活动创造条件，建立与我国经济社会发展水平相适应、结构优化、布局合理、功能到位、作用显著的社会组织发展体系。二要推进社区建设，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制、服务体系和运行机制，合理配置和利用社区资源，加强社区自治组织能力建设，使城乡基层自治组织成为协调利益关系、化解社会矛盾、保障居民安居乐业的有效载体。三要拓展公民参与社会治理的渠道，促进政府与公众合作。探索公民参与社会治理的机制和途径，为公民参与社会治理创造条件，引导公民依法理性有序参与社会治理，逐步形成人人参与、人人共享的良好局面。

[1] （马克思恩格斯全集）第20卷[M] .北京：人民出版社，1971.

[2] 李建华.深化改革 加快建立中国特色社会主义行政体制[J].求是，2013，（1）.

[3] 王澜明.改革开放以来我国六次集中的行政管理体制改革的回顾与思考[J] .中国行政管理，2009，（10）.

[4] 孙涛.社会治理研究的五个视角——兼论其存在问题与发展趋势[J] .北京行政学院学报，2015，（1）.

D63

10.13784/j.cnki.22-1299/d.2015.05.017

山东省哲学社会科学规划2014年青年项目（14DGLJ10）；山东省法学会2014年度法学研究课题（SLS（2014）G20）；青岛市2014年度哲学社会科学项目（qdskl1401093）研究成果

孙涛，中共青岛市委党校讲师，山东大学政治学与公共管理学院博士研究生，研究方向：政治社会学。

责任编辑 解梅娟