稀有矿产资源战略储备立法的价值研究

张 平 黎永红 韩艳芳

（华东理工大学 法学院/人文科学研究院，上海 200237）

稀有矿产资源战略储备法律体系在西方发达国家已经非常完善，相关立法较为丰富；而我国稀有矿产资源战略储备立法及其研究几乎是一片空白，仅有的研究也基本上局限在经济学、管理学、部门经济学（如矿业经济学、地质经济学）等领域，多侧重于矿产资源储备的政策性研究。本文的研究是在已经立项的国家社会科学基金项目《稀有矿产资源战略储备立法研究》的框架内进行的，希望通过本项目的研究，能在一定程度上改变目前我国能源、环境与资源保护法学界对稀有矿产资源战略储备的法律制度问题鲜有专门、系统研究的现状，抛砖引玉，使对该问题的研究呈现出层次性和多维性。而稀有矿产资源战略储备立法的价值问题则是本课题不能回避的具有奠基性的首要问题。本文将对稀有矿产资源战略储备立法的价值概念、价值指向、价值目标和价值标准四个方面展开研究。

一、价值概念辨析

（一）哲学层面的价值含义

哲学的核心价值关怀是对人的生存眷顾，即是对在世界之中存在的人的生存方式和生存状况的关注。哲学层面上的价值与世界的存在和人的存在紧密相关。人如何在世界之中存在？世界的存在与人的存在之间有何关系? 人的生存方式何以满足人的需要、合乎人的本性？如果说科学是对世界的知识论研究，研究的是关于对象的事实知识，哲学则是研究关于世界的对象性的事实对人的生存意义，是超越于科学知识之上的智慧之学。这就产生出了哲学层面上的价值概念。价值作为一种关系概念，指向的是对象与人的需要之间的满足与否的关系，是物对于人的意义。“价值意味着客体的存在、作用及其变化对于一定主体需要及其发展的某种适合、接近和一致”。①李德顺：《价值论》，中国人民大学出版社1991版，第13页。人对物的需要是人的生存和发展对于物的物质性条件的依赖关系，是人的本质特性，“他们的需要即他们的本性”。②《马克思恩格斯全集》（25），人民出版社1960版，第514页。人的生存发展必须通过需要被满足的形式表现出来，物质性的需要得以满足是人的生存得以实现的必要前提条件，所以人的需要这种本质特性直接地就是人对于物的物质依赖性。“需要本身作为主体活动的内在条件，只是一种否定的，即贫困和匮乏的状态；只有与客体会合……并使自身‘对象化’，它才能获得自己肯定的特征”。③[保]尼科洛夫：《人的活动结构》，张凡琪译，北京国际文化出版公司1988版，第46页。在此，否定的状态就是人的物质依赖性需要，肯定的状态就是人的物质依赖性需要被满足。作为人的本质性特征的需要成为人的生存和发展的始源性动力。满足人生存发展的需要就是物对于人的意义的彰显，价值批判和价值重构的动机就在于为人的生存和发展提供合理的价值抉择、价值判断和价值追求。人类就是在不断的价值批判和重构的过程中通过哲学的理论形态来塑造正确合理的价值观，以此指导人类改变世界和改变自身的活动。可见，哲学上的“价值”概念可定义为外部客观世界对于满足人的生存和发展需要的意义关系的范畴，是指具有特定属性的客体对于主体需要的意义。

（二）法律层面的价值含义

哲学层面的价值概念是对各种特殊的价值现象的本质概括，具有最大的普遍性、最高程度的抽象性，反映了人的生存发展需要与物之间的意义关系。按此逻辑，从稀有矿产资源战略储备立法的视角研究法的价值概念亦反映人的生存发展与物之间的意义关系，即稀有矿产资源战略储备通过法律的形式予以规定，对于人的生存发展特别是对于国家的政治经济文化社会生态的协调发展的意义，具体说来就是满足人们对于国防安全、经济安全和生态安全的需要的意义。在农业文明时代，包括矿藏在内的自然资源为人们的生存发展提供了源源不断的物质来源，但由于科学技术条件所限，对矿产资源的开发利用水平非常低下。十八世纪世界进入工业文明时代以后，以蒸汽机为代表的机器大生产对矿产资源的利用能力和水平达到了以往任何时代不能比拟的高度。任何矿产资源，尤其是稀有矿产资源的开发和利用以惊人的速度进行，迅速推动经济发展、军事发展和社会的进步。为了规范矿产资源的开发和利用，二十世纪初欧洲各国纷纷通过立法出台了矿产资源战略储备的相关法律。中国工程院院士陈毓川认为：“资源安全是国家政治、经济、国防安全的重要物资基础，为了应对可能出现的某些矿产资源供应中断的非常情况，发达国家纷纷开始建立矿产资源储备制度。”④陈毓川：《建立我国战略性矿产资源储备制度和体系》，《国土资源》2002年第12期，第20页。通过资源储备立法推动资源储备制度的实施是各国的通例，也是实施资源储备战略的重要保障。二战结束后，美国正式建立了关键矿产的战略储备制度《战略物资储备法》。欧洲列强为争夺殖民地，实质上是为了争夺矿产资源的原材料供应地，在欧洲发动两次世界大战，迅速蔓延到全世界。时至今日，矿产资源尤其是稀有矿产资源的争夺战从来没有停止。以法律来规范稀有矿产资源战略储备是物对于满足人的需要的意义在稀有矿产资源对于满足一个国家生存发展意义上客观要求的反映。基于我国稀有矿产资源储备量较丰富但人均占有量少，低水平开采量大但深加工程度低、回收率低、综合利用率低，储量日益减少而需求量不断加大，矿产资源开发力度不断加大而生态环境破坏日趋严重的现实国情，基于国际稀有矿产资源及其产品的市场行情多变和WTO 规则对稀有矿产资源限制出口的保护政策的强制规定而世界各国通过法律来调整其稀有矿产资源战略储备的现实世情，进行稀有矿产资源战略储备立法，以保证国家的国防安全、经济安全和生态安全，是事关国家民族生存发展的头等大事。可见，稀有矿产资源战略储备立法的价值可定义为该立法活动和立法成果的存在对于国家民族及其公民的生存发展的意义。

二、稀有矿产资源战略储备立法的价值取向

基于稀有矿产资源战略储备立法对于事关国家民族生存发展的国防安全、经济安全和生态安全的重大意义，研究稀有矿产资源战略储备立法的价值取向是该立法活动的首要前提。价值取向表明立法主体对立法对象在整个价值体系中的价值排序，反映了立法主体对稀有矿产资源战略储备能否和如何满足国家的生存发展需要的意义的认识，是立法主体的价值观的理论表达。考虑到稀有矿产资源战略储备对国家国防安全、经济安全和社会发展的重大限制性作用，通过立法的形式确立稀有矿产资源战略储备的法律地位，为国家社会的可持续发展提供资源保证和法律保障。因此，稀有矿产资源战略储备立法的价值取向首先应定位于稀有矿产资源的可持续利用，同时兼顾到生态环境的保护，确保整个社会的可持续发展。

（一）确保稀有矿产资源的可持续利用

生存和发展是人类永恒的主题。在不同的时代和同一时代的不同阶段，不同国家求生存谋发展的不同方式体现了鲜明的时代特色和国情特征。20世纪至今的全球化时代以社会发展和社会建设来建立新的社会秩序，实现社会的可持续发展，这是人类社会发展理念及其实践发展方式的巨大转变，现在可持续发展已经成为全球性的发展理念。上世纪70年代，罗马俱乐部发布了《人类增长的极限》的系列报告，提出了包括粮食危机、生态危机、能源危机在内的一系列的全球性问题，打破了增长无限的神话。上世纪80 代，世界环境与发展委员会提出了“可持续发展”的理念，“可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。①世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，王之佳等译，吉林人民出版社1997年版，第52页。要实现经济、社会的可持续发展，必须首先解决矿产资源的可持续利用问题，矿产资源的可持续利用是实现经济、社会可持续发展的根本保证之一。作为矿产资源可持续利用的理论基础，资源的长久利用理论认为一个国家的经济、科技、国防、社会能否保持可持续发展，其关键就在于该国的资源是否经得住长期使用。依此逻辑，稀有矿产资源的可持续利用指的是稀有矿产资源能否长期使用一直到其替代产品的出现，然而在其替代产品出现之前，一旦稀有矿产资源供给中断则势必影响该国的可持续发展进程。因此，要不断地进行被替代矿产资源物理和化学性质的试验研究，力争为稀有矿产资源替代品的开发提供成果支持，实现稀有矿产资源替代品的研制成功，保证社会经济的有效运行。②阎军印等：《关于矿产资源可持续利用的系统研究》，《地质技术经济管理》2000年第5期，第44页。从这个角度来说，为了确保经济社会的可持续发展，国家必须建立自己的稀有矿产资源战略储备制度，这凸显出稀有矿产资源战略储备立法的必要性。国土资源部副部长汪民表示：“矿产资源储备问题是一个非常重要的问题，价格上涨是建立储备制度的一个原因，但绝不是唯一原因。加强资源储备，最主要是保证经济社会稳定发展，可持续供应，避免由于资源的供应出现问题导致经济大起大落。”①《新规划报批国务院小品种矿产储备提上日程》，《21世纪经济报道》2008年9月3日。作为人类生存发展的必要物质条件，稀有矿产资源的可持续利用指的是稀有矿产资源的使用既要满足当代人的发展需要，又要考虑到后代人的发展需要，既要确保本地区的发展需要，又要满足其他区域的发展需要，在尽可能大的空间区域和尽可能长的时间内使稀有矿产资源的使用效率最大化，充分发挥其经济效益、生态效益和社会效益。面对日益逼近的能源危机、生态危机，基于保证经济、军事、科技、国防等发展所需的矿产资源的可持续供应，稀有矿产资源战略储备要协调好国家对资源的需要与资源的限制之间的关系，以国家经济、科技、国防需要的满足为主要目的，重视长期的可持续性的资源消费，提升全面的发展潜力，反对掠夺资源和过度开发，合理开发利用稀有矿产资源，为可持续发展提供强劲动力，同时降低因稀有矿产资源的开发利用对生态环境造成的负面影响，保护环境，实行不可再生的稀有矿产资源的减量化生产，开发核能、太阳能、水能、生物质能、风能、地热能、海洋能等清洁能源以替代石油煤炭等化石能源，开发稀有矿产资源的替代产品，使稀有矿产资源能满足经济社会可持续发展的需要。

（二）确保稀有矿产资源的开发利用和生态环境的保护协调发展

稀有矿产资源战略储备立法的价值不仅在于实现稀有矿产资源的可持续利用，还在于通过制定稀有矿产资源战略储备法律规范达到一定的社会治理效果。依法治国，依法行政，实现法治国家、法治政府、法治社会一体化建设是建立法治中国的必然要求。通过《矿产资源法》等单行法来规范稀有矿产资源的勘查、采选、加工、利用和在国际国内市场的流通等法律上的权利义务关系，通过稀有矿产资源战略储备立法规范稀有矿产资源战略储备的储备主体、储备对象、储备模式、储备方式、储备目的和用途、储备资金、储备管理、储备动用等法律上的权利义务关系，建立起一整套的稀有矿产资源战略储备法律制度体系。面对日趋强化的资源环境约束，稀有矿产资源战略储备立法必须达到一定的社会治理效果，即加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力，提高生态文明水平。西方工业发达国家先开发后治理的老路在中国已经行不通。大自然已经以报复的形式把人类过度开发自然资源造成的恶果反馈给了人类自己。这些恶果警醒人类注意资源的开发利用与生态环境的保护要同时并举。国际上矿产资源战略储备的一个重要发展趋势是将储备、储备立法与生态建设和环境保护有机结合起来，建立完备的生态环境保护的矿产资源储备法律机制。美国出台了《战略物资储备法》，在阿拉斯加北坡划出了大片含油土地作为国家石油储备地，只探不采。这样，一方面，可为国家非常时期之用保留下来重要的蕴藏有或可能蕴藏有关键或战略矿产的含矿土地，另一方面，又保护和提高了相应土地的生态价值。②薛亚洲等：《建立中国矿产地战略储备探讨》，《资源与产业》2011年第2期，第49页。但不可回避的问题是，当今世界各国尖端武器和高精尖技术的发展都依赖于钨、钼、稀土、钒、铋、锑、铅、锡等稀有金属，而在开采、分离、冶炼和制造这些稀有金属产品的同时大多会对当地的生态环境造成严重损害，其最主要特点就是治理、修复、恢复相当困难，甚至是不可逆的。被重金属污染过的土地河流进行生态修复困难重重，企图恢复原有土地的肥力几乎不可能。我国“十二五”规划纲要提出加强重金属污染综合治理，以湘江流域为重点，开展重金属污染治理与修复试点示范。西方发达国家矿产地储备的目的是为了保障国家国防安全、经济安全和其他公益目的等长期的战略利益，把自己的资源储备起来，先去开发其他国家的资源，或者通过国际市场进口所需资源，从而转移环境污染的风险，拒环境污染的风险于国门之外。因此，我国稀有矿产资源储备战略和规划要真正贯彻矿产资源开发与生态环境保护全面、协调、可持续发展的理念，通过矿产资源战略储备立法实现生态环境保护的法治化。

（三）促进社会的可持续发展

稀有矿产资源战略储备立法本身的目的是为了保证国家民族社会的可持续发展具有稳定、长久、可靠的稀有矿产资源的供应，即使在出现资源供应中断的突发情况之下，也能保障储备资源的稳定供应，满足社会可持续发展的需要。由此可见，为了有效保护生态环境，满足经济发展、国防建设和科技发展的需要，我们在对稀有矿产资源战略储备进行立法时必须首先以法律形式贯彻国家意志来保障稀有矿资源的可持续利用，在此基础上协调对于稀有矿产资源的无限需求与稀有矿产资源的有限供应二者之间的矛盾，使社会的可持续发展奠定在资源的可持续利用的坚实基础之上。

三、稀有矿产资源战略储备立法的价值目标

在稀有矿产资源战略储备立法的价值取向中居于价值排序核心地位的是资源的可持续利用，然后是生态环境的保护，最后才归结到社会的可持续发展。资源的可持续利用本身就包括了生态环境保护的要求，如果生态环境遭致破坏，谈何资源的可持续利用？资源的可持续利用是在良好生态环境中得以实现的。如果说稀有矿产资源战略储备立法的价值取向研究的是需要客体在满足主体需要的价值序列中的位置，那么稀有矿产资源战略储备立法的价值目标所关注的则是作为资源配置对象的稀有矿产资源的储备对于整个社会的意义，即通过立法来实现国家储备的稀有矿产资源配置上的效率和公平的目标。自由、正义、秩序、公平和效率都是立法的价值目标。其中效率和公平是稀有矿产资源战略储备立法对于整个社会可持续发展的两大核心价值目标，使两者趋于和谐是人类的不懈追求。

（一）稀有矿产资源战略储备立法的核心价值目标之一：效率

“经济活动的最终结果实际上是通过提供商品和服务来满足人类的需要，而这些商品和服务是由生产和交换提供的，并且受到资源短缺和技术的限制。从上述意义上讲，效率意味着在资源和技术条件下尽可能满足人类需要的运行状况。”①《新帕尔格雷夫经济学大辞典》第二卷，经济出版社1992版，第114页。简言之，效率就是资源的有效配置程度，高效率就是经济运行状况能最好地满足人类的各种需求。稀有矿产资源战略储备立法的效率实质上是以储备的方式，通过市场和计划两种手段进行稀有矿产资源的有效配置，使资源储备效益最大化和成本最小化。稀有矿产资源战略储备立法的价值目标处于优先地位的是效率。稀有矿产资源战略储备的目的是为了在稀有矿产资源外部供应中断的情况下，保障依赖稀有矿产资源进行生产和科研的企事业单位的正常运行，确保我国的国防、经济和科技的正常需要，以解资源瓶颈之困，促进社会的可持续发展。从立法的角度进行战略资源储备必须关注效率问题。资源储备不是为储备而储备，不是藏而不用，而是随时备用，储备的最终目的是使用，在何种情况下储备和动用，以何种方式储备和动用，从开始储备到动用启动的过程必须经历一定的时间和空间。为保障企业的正常运转和国家、民族和社会的可持续发展，稀有矿产资源从开始储备、完成储备、开始动用到动用结束所需要的时间长短和空间距离决定了效率的高低，开始储备到动用结束所需要的时间和距离愈短，则储备的效率愈高，反之则愈低。稀有矿产资源战略储备立法的价值目标首先是要服从效率的需要。效率优先原则必须坚持。像稀土、锂、铍、铌、钽、锶、钯、鍗、镓、铟、锗等矿产资源在地壳中丰富程度很低、分布稀散、不容易经济地提取，故称为稀有矿产资源。然而，正是由于稀有矿产资源本身具有耐高温、耐高压、耐腐蚀、高强度等特性，因而被广泛应用于国防军工及高、精、尖技术领域，对于国家经济安全、科技安全和国防安全具有重要作用。稀有矿产资源一旦出现价格上涨或者供应中断的情况，势必会对国防建设与经济和社会的可持续发展造成重大影响，这就需要加快稀有矿产资源战略储备立法的进程，确保一定量的稀有矿产资源战略储备。从这个角度而言，一旦在紧急情况下稀有矿产资源外部供应中断，而国内的稀有矿产资源供应不能满足相关企业、事业单位的需求，那么国家就必须依据稀有矿产资源战略储备法律启动稀有矿产资源战略储备应急机制，迅速做出应对，动用战略储备提供给急需稀有矿产资源供给的相关企业、事业单位。在这种情况下，需要优先考虑的就是效率问题。只有在紧急情况下保证我国稀有矿产资源的战略储备能够满足国家需要，才能有效地保证我国的国防安全、经济安全和资源安全。所以，我国的稀有矿产资源战略储备立法的价值目标首先就应该定位在效率上。

（二）稀有矿产资源战略储备立法的核心价值目标之二：公平

1.效率本身蕴含了公平的要求

效率作为稀有矿产资源战略储备立法的首要价值目标，并不意味着排斥公平这一重要的价值目标。效率本身就包含公平的含义。效率意味着投入和产出的比率，投资和回报的比率，是主体凭借人的本质力量（知识情感意志等理性和非理性因素是决定人们行动的重要因素）进行最大化利益追求的产物和表现。从需要作为的人的本性出发，利益是需要的社会形式。利益“是需要主体以一定的社会关系为中介，以社会实践为手段，以社会实践成果为基本内容，以主观欲求为形式，以自然生理需要为前提，使需要主体和需要客体之间的矛盾得到克服，使需要主体之间对需要客体获得某种程度的分配，从而使需要主体得到满意，主体的需要得到满足。换句话说，是需要在经济关系上的体现，它反映了人与人之间对需求对象的一种经济分配关系。利益在本质上是一种社会关系。”①王伟光：《利益论》，人民出版社2001年版，第74页。利益以需要为基础，是需要的经济表现，反映了需要对象在人与人之间的经济分配关系。基于人的需要本性基础上的利益最大化追求是人的本质力量的要求，是人身处其中的社会经济关系的客观反映，具有行为的合理性和正当性，也即是公平的。所以，效率观念本身蕴含了公平的要求。

2.在效率优先的前提下，需要兼顾公平

经济公平是一种调节现代市场运行中经济主体的利益关系，使这种作用有效地调动经济主体的积极性，促进效率的提高，实现社会经济整体的持续发展。通过立法来规范稀有矿产资源战略储备所关系到的权利和义务关系，本质上是调整稀有矿产资源配置中的经济利益关系，以法律的手段来规范经济利益关系，即法律上的权利和义务关系。稀有矿产资源的战略储备不仅要注重效率，同时要兼顾公平。任何一个国家对自然资源都不拥有完整意义上的所有权。自然资源是全人类的共同财产，不仅属于当代人，也属于后代人，为当代人和后代人共同所有的对象，当代人对它的使用以不损害作为共有者的后代人的权利为前提。一个国家如果不能可持续发展，其根本原因在于当代人透支资源，侵犯了后代人对资源的共同所有权，对满足后代人生存发展所需资源的能力构成了危害，或者本地区过多耗费了本可以供给其他地区发展所需的资源。稀有矿产资源是否能够在代际之间和区域之间进行公平合理分配关系到社会能否保持可持续发展。稀有矿产资源储备不仅要考虑到成本投入与效益产出的效率问题，亦应要考虑如何在代际之间和区域之间公平分配资源的问题，只有这样才能保证资源的可持续使用。我国稀有矿产资源战略储备立法的价值定位是稀有矿产资源的可持续使用、生态环境的保护和社会的可持续发展，那么就必须保证我国的稀有矿产资源不仅能够满足当代人的生存发展需求，还应该满足后代人的生存发展需求；不仅满足当代人对资源本身经济利益的追求，也要注重生态环境的保护；不仅为当代人提供良好的生态环境，也要为后代人留足发展的资源、生态空间；不仅应该满足一个地区的发展需求，更应该保证其他地区甚至整个国家的经济建设和国防建设需求；不仅应该满足负有储备义务的稀有矿产资源生产企业本身生产所需，亦要满足稀有矿产资源上下游产业链上其他企业及科研单位的生产和科研所需；不仅享有开发、储备和保护本土稀有矿产资源满足本国生产发展需要的主权权利，也要履行不损害别国生存发展所需稀有矿产资源及其环境的义务；不仅必须满足当前对稀有矿产资源的需要，还应该考虑对稀有矿产资源长期需要的满足。所以，通过立法保障稀有矿产资源生产、储备、使用和供给的公平亦是我国稀有矿产资源战略储备立法的价值目标之一，在效率优先的前提下，需要兼顾公平。

（三）稀有矿产资源战略储备立法的效率与公平的关系

公平与效率思想及其制度是在一定的历史时期，受不同生产方式的影响而形成的，“人们按照自己的物质生产的发展建立相应的社会关系，正是这些人又按照自己的社会关系创造了相应的原理、观念和范畴”。①《马克思恩格斯全集》（第四卷），人民出版社1985年版，第144页。稀有矿产资源战略储备立法的公平和效率价值目标共同直接指向的是稀有矿产资源的储备、配置，即如何实现资源的可持续利用与社会的可持续发展协调一致。首先，资源的可持续利用是第一位的，通过储备的方式保障其可持续利用，在紧急状况之下，以最快速度和最低成本方式提供稀有矿产资源的供应，满足企业生产和科研单位所需。其次，资源可持续利用的效率价值目标的实现受多方面限制性条件的制约，而公平则是为效率价值目标的实现提供最优化的成就性条件，只要成就性条件的优势胜过限制性条件，就意味着效率价值目标有实现的可能。从这个角度来看，效率的追求是在公平的制度体制机制当中得以实现的，公平保证效率的可持续性，缺乏公平的效率注定是不可持续的。最后，要重视和解决效率提高过程中出现的不公平的社会问题，但这些问题的解决绝不能以牺牲效率为代价。总而言之，效率优先，兼顾公平是处理稀有矿产资源战略储备立法公平与效率关系的原则。

四、稀有矿产资源战略储备立法的价值评价标准

实践是检验真理的唯一标准。“人的思维具有客观的真理性，这不是一个理论的问题，而是一个实践的问题。人应该在实践中证明自己思维的真理性，即自己思维的现实性和力量，自己思维的此岸性。关于思维——离开实践的思维——的现实性或非现实性的争论，是一个纯粹经院哲学的问题”。②《马克思恩格斯选集》（第一卷），人民出版社1995年版，第55页。这说明人们只有在实践中才能检验自己认识的真理性。我国稀有矿产资源战略储备立法的价值检验应该将其放在实践中进行。稀有矿产资源的战略储备是资源安全的重要内容。通过稀有矿产资源战略储备立法来为资源安全提供重要保障，资源安全已经被提升为国家战略。美国《新世纪的国家安全战略》中关于资源安全的表述是：在提供能源保障方面，采取保护措施以及为提高能源效用和寻找替代能源而进行的研究工作，是美国能源保障战略的一个至关重要的因素；美国还将一如既往地在确保外国石油的来源不能中断这个问题上予以特别的关注；美国必须一如既往地记住保持重要产油区地区稳定和安全的必要性，从而确保美国拥有得到这些资源的机会和这些资源的自由流动。③The White House.A National Security Strategy for a New Century，http：//www.dtic.mil/doctrine/jel/USA，1999.谷树忠认为，国家资源安全所考察的对象是“国家”，其核心是“国家资源”，其安全涵义是指一个国家因其经济社会发展所需要的自然资源不能获得持续、稳定、及时、足量的供给而受到的威胁状态，它通常用国家自然资源保障程度、稳定性和均衡性来表示。④谷树忠：《试论中国资源安全问题》，《中国科学报》1998年12月2日。看通过立法是否为资源安全提供保障，从法律实施的结果衡量立法的价值，即从国家安全、经济安全、生态安全三方面来衡量资源安全。只要有利于保障国防安全、经济安全、生态安全，就说明我国的资源安全是有保障的，稀有矿产资源战略储备立法是合理的、成功的和有价值的。

（一）稀有矿产资源战略储备立法必须有利于保障国防安全

稀有矿产资源战略储备与国家国防安全紧密相关。据统计，国防军事中的现代化武器所需的原材料及能量几乎全部来源于矿产资源，尤其是稀有矿产资源及其矿产品，它们对高科技武器的制造至关重要。稀有矿产资源基于其本身所具有的耐高温、耐高压、耐腐蚀、高强度等特性被广泛应用于航空航天、机械制造、电子通讯等主要尖端科技领域，可以说稀有矿产资源能否保持稳定供应关乎一国的科学技术能否保持可持续发展，同时科技的进步又与国家的国防工业发展息息相关。日本首次将铟列为战略物资，因为铟在高科技武器制造中有极重要的位置。①《各国储备战略资源确保国家安全》，《人民日报》2009年7月3日。例如日本与美国联合进行的导弹防御项目，就需要大量铟来制造高灵敏度的导引头；而日本积极寻求引进生产的美制F-22 隐形战斗机的远程探测雷达和隐形座舱盖都需要铟作为原料。日本国际未来科学研究所的研究人员浜田和幸表示：“中国拥有大量稀土资源，钡、锑和铟的储量也非常丰富，日本和美国没有这些稀有金属，就无法制造精密的制导武器。”因而为了保障国防安全，必须确保稀有矿产资源的稳定供应，战时不断（供应可靠），平时不乱（价格稳定）。这就需要我们尽快通过立法建立本国的稀有矿产资源战略储备法律制度。从全球视野来看，当今世界无论发达国家或者发展中国家其稀有矿产资源储量各不相同，这就决定了一个国家单独依靠其自身的稀有矿产资源是无法满足其国防和经济发展需要的，一旦稀有矿产资源的供应中断，在储备不足的情况下势必会危及国家的整个国防体系和经济体系的安全。为了争夺资源，控制资源储备不足给国家带来的风险所采用的最极端的手段就是发动战争。二战时期，为了摆脱战争所需资源的困境，日本偷袭美国珍珠港；20世纪70年代缘于石油争端爆发两伊战争；20世纪90年代，以美国为首的西方国家以强大的军事干预能力发动海湾战争，避免石油供应受制于伊拉克，有效地保障了美国及其盟国石油的安全供应。日本在经历了第一次石油危机的沉重打击后，通过建立庞大的战略石油储备和其他矿产资源储备系统和其他一系列风险防范机制，其资源供应的风险得到了有效的控制，为该国的国防经济安全提供有效的保证。所以，一国的国防安全是稀有矿产资源战略储备安全的重要标志，亦是稀有矿产资源战略储备安全的保障。

（二）稀有矿产资源战略储备立法必须有利于保障经济安全

稀有矿产资源不仅是国防安全的重要基础，而且是经济安全的重要基础。稀有矿产资源战略储备与经济安全紧密相关。日本的稀有金属储备主要用于特种钢、功能材料、电子信息、新能源以及军事技术等高新领域，通过添加镍、铬、钼、钒可以制造结构合金钢，添加铬、钨、钴、钼、钒可以生产高速工具钢和模具钢，添加镍、铬、钼生产不锈钢和耐热钢。汽车制造领域的差速齿轮等齿轮及轴主要使用含铬、钼的合金钢。日本的稀有金属储备同样是IT 产业和环境产业的重要物资基础。例如钨、钼是生产半导体集成电路的重要材料；铂、稀土金属在燃料电池、太阳能电池以及汽车尾气净化触媒等环保节能领域应用广泛；铟金属用于IT 产业生产液晶导电膜；镓金属是制造发光二极管的重要材料。②徐衍坤编译：《日本全球矿产资源战略及储备制度简介（上）》，《金属世界》2008年第3期，第2页。我国GDP 增长对矿产资源的依赖度很大，矿产资源对GDP 的贡献巨大，95%以上的能源和80%以上的工业原材料均取自矿业，矿业支撑了国民经济GDP70%的运转，2011年矿业总产值占到全国GDP 的6.4%。③王小琴、余敬、张龙：《矿产资源安全问题的综述及其研究框架》，《国土资源科技管理》2014年第3期，第25页。基于保障和控制稀有矿产资源的供应安全及其风险的需要，加快建立稀有矿资源战略储备法律制度为经济安全保驾护航。从经济学角度来看，稀有矿产资源战略储备机制一方面旨在战争爆发供应突遭中断时，主要通过国家储备调整稀有矿产资源供需平衡，另一方面旨在和平时期价格剧烈波动影响供需平衡时，主要通过市场储备（企业储备）来调整剩余和短缺以保证供应。两者都是为了稳定稀有矿产资源及其矿产品的价格以保证及时有效的市场供应。经济或价格上的安全是资源安全的重要内涵之一，即一个国家或地区可以从市场（特别是国际市场）上以较小经济代价（如较低价格）获取所需资源的能力或状态。这一点在常态（非战争状态）下非常重要，因为一般而言，任何国家都可以从市场上获取其所需的资源，只是其所付出的经济代价不同而已。资源安全所要追求的是以最低的经济代价获取所需资源。①谷树忠等：《资源安全及其基本属性与研究框架》，《自然资源学报》2002年第5期，第281页。稀有矿产资源及其矿产品的价格稳定带来的是总体的矿产业稳定，因为价格水平的波动对整个价格结构具有决定性影响，价格的任何突发、剧烈波动都会对下游各相关资源产业产生多米诺骨牌效应。一个完善的资源储备调控机制应该长期致力于稳定原材料供应价格的总体水平。日本政府对此有长期准备，从20世纪60年代开始通过财政、政策支持，以及一系列鼓励性立法等措施，建立海外矿产资源勘查补助金制度，成立了独立行政法人石油天然气和金属矿物资源机构（JOGMEC）负责稀有金属国家储备的运行，通过向资源国输出技术、资本以及人力资源，积极参与海外矿产资源的开发，积极实施国家储备和民间储备，基本保证了国家经济发展所必需的矿产资源的稳定供应。②徐衍坤编译：《日本全球矿产资源战略及储备制度简介（上）》，《金属世界》2008年第3期，第2页。日本收储的稀有金属资源大部分来源于我国，其稀土资源对我国依赖度达83%，钨高达86.7%，钼18.2%，锰23.6%，钒14%。日本加紧从中国进口各种稀有矿产资源及其矿产品进行国家储备和民间储备，以备在稀有矿产资源价格高涨时动用储备稳定物价，保护依赖稀有矿产资源供给企业的利益。美国也非常重视战略资源的储备，为了减少矿产资源及其矿产品供应对经济发展造成的影响，成立了市场影响委员会，专门评估国家储备动用的出售行为对国内外矿业市场造成的影响。美国的稀土储量居全球第二位，但从1999年就已逐步停止开采本国的稀土资源，动用国家储备资金在全球范围内收储稀土等战略资源。然而，我国目前尚未建立有效的稀有矿产资源储备法律体系，对于稀有矿产资源企业和矿产品市场缺乏有效的监控，企业乱采滥挖、加工粗糙、恶性竞价，使得供应国际市场的我国稀有矿产资源产品价格狂跌，以低廉的价格出口稀有矿产资源产品却以高昂的价格进口别国深加工的矿产品。中国稀土储量占世界30%，产量却占世界约95%，导致“稀土卖了白菜价”。近年来，国内稀土市场价格低迷，所谓的“黑稀土”严重扰乱了国内稀土市场的正常生产秩序，也对国际市场的稀土价格造成了冲击。中国已经开始采取稀土配额出口政策，国际市场稀土价格在逐步回归理性。可见，在我国稀有矿产资源部分产业尚未成熟的条件下，只有通过立法保障稀有矿产资源战略储备，制定保护我国战略资源免遭流失的战略规划，同时也保证稀有矿产资源产品价格合理且稳定供应，确保我国的经济安全。反过来，国家的经济安全得到保障在很大程度上也证明稀有矿产资源战略储备立法有巨大价值。

（三）稀有矿产资源战略储备立法必须有利于维护生态安全

在生态问题日趋严重的全球背景下，生态安全继国防安全、经济安全、资源安全之后成为全球关注的又一焦点，资源安全与生态安全愈发紧密联系起来。在进行稀有矿产资源战略储备立法时要把生态安全也一并加以考虑，使资源的储备安全与生态安全两者相得益彰。立足于资源利用之生态环境效果的资源安全，是指资源开发利用的生态环境效果是否安全，如矿产资源开发的生态环境效果，水资源利用的生态环境效果等。这实际上将资源安全问题与生态安全问题联系起来考虑，资源安全又有了生态安全的涵义。党的十八大报告提出了生态红线的概念，实际上就是考虑生态安全的问题。生态红线是指最基本的生态环境保护要求，是为保证一定生态环境质量所必须坚持的最低或最后的防护界限，即生态底线。生态红线本质上是对资源消耗确定一定的可以接受的最低数量规定，即是生态规模的确定。仿照国际上的惯例，确定我国的资源安全警戒线，大致界定为资源缺口到达或超过资源总需求的7%-10%时，可以认为资源供给面临非安全风险。生态红线的划定和生态安全的保障是由资源的稀缺性特征决定的。相对于人类无限增长的需求而言，在一定时间、空间范围内，资源是有限的，相对不足的资源与绝对增长的人类需求相比，造成了资源的稀缺性。国防建设、经济建设、科技发展都要依靠稀有矿产资源的源源不断的供给，但是稀有矿产资源本身又是不可再生的，在地壳中的储存量也有限，有限的资源与无限的需求产生巨大的矛盾，而且稀有矿产资源从勘探、开采、选矿、加工、分离、冶炼等一系列过程中对生态环境的破坏是巨大的，造成的损害是不可逆的。如稀土矿产资源的开发会产生带有辐射性的废料，损害环境，而且开采成本相当昂贵。2011年通过的《稀土工业污染物排放标准》对稀土开发的污染物控制和治理提出了严格的要求。矿产资源稀缺性的限制和矿产资源的开发对环境造成的损害迫使人们必须思考如何利用有限的相对稀缺的资源来满足无限多样化的需求，同时避免或减少对生态环境造成损害。所以，稀有矿资源的战略储备必须考虑这一问题。俄罗斯《国家安全构想》指出：国家自然资源枯竭和生态状况恶化源于经济发展水平和社会对这些问题具有全球性和重要性的意识程度。这种威胁对俄罗斯的危害特别大，因为俄罗斯优先发展燃料动力工业部门，自然保护工作的法律基础不健全，没有使用节约资源的技术或者这种技术的使用受到限制，以及生态技术水平低，存在着把俄罗斯作为对生态有危险的材料和物质埋藏地的趋势。①Russian Federation Security Council.Russian National Security Concept，http：//www.rusiaeurope.mid.ru/RussiaEurope，2000.我国在矿产资源储备安全方面也存在同样的问题，即稀有矿产资源的战略储备与生态环境保护之间的矛盾。我国矿产资源开发利用所带来的生态环境风险在逐步扩大，是世界上污染程度最严重的国家之一。资源可持续利用的核心是保持人与自然资源环境的和谐发展，这是人类社会文明与进步的重要标志。自从2001年加入WTO 以来，我国利用各缔约国在资源领域内对我国开放市场的大好时机，根据比较优势的原则，充分利用两种资源、两个市场的资源优化配置给我国带来了巨大的经济收益，同时面对资源短缺的应急措施是采取资源储备或压缩资源特别是能源资源的消费需求。从全人类的生存发展的角度考虑，人类必须对其子孙后代的资源物质基础承担起历史责任，对全人类自然资源共享及人地关系和谐发展担负起社会责任。作为全球最大发展中国家，我国的资源能源消耗量特别惊人，对全球生态安全应该担当更大的责任。所以，生态安全又成为稀有矿产资源战略储备立法成功的重要标志。

综上所述，稀有矿产资源战略储备立法对于国家、民族和社会的生存发展具有巨大的价值，其价值取向是资源的可持续利用、生态环境的保护和社会的可持续发展，以追求资源战略储备的效率和公平为核心价值目标，以保障国防安全、经济安全和生态安全为价值标准。