我国大陆粮食应急征用补偿标准的发展及域外境镜鉴

杨莉萍

(河南工业大学 粮食政策与法律研究所，河南 郑州 450001)



我国大陆粮食应急征用补偿标准的发展及域外境镜鉴

杨莉萍

(河南工业大学 粮食政策与法律研究所，河南 郑州 450001)

摘要：作为一种公益行政征用，粮食应急征用的补偿标准经历了很长的历史演变过程。我国《粮食法(送审稿)》确立了对执行粮食应急征用造成损失进行补偿的合理标准，对保护相对人合法权益具有重要的意义。但是由于我国应急征用补偿标准存在模糊不清、缺乏详尽规定、补偿标准低的问题，依据我国实际情况，应借鉴其他国家经验，采取完全补偿原则、扩大补偿范围，根据受补偿粮食财产形态的规定日期确定具体的补偿金额。

关键词：粮食安全；政策与法律；补偿标准

粮食应急征用是指在粮食应急状态下，政府部门为避免区域内粮食供求关系突变，出现群众大量集中采购、粮食脱销断档、价格大幅度上涨等情形，针对粮食所有人所实施的行政征用行为，包含粮食应急安排和调度两种行为。为了社会公共利益，在因非常规事件出现粮食应急状态时，依法征用行政相对人的粮食财产，由此对行政相对人的合法权益造成损害，国家应给予一定的补偿。目前，虽然有些地区已经明确了相应的补偿原则，但是对补偿的具体标准等关键问题并无详细规定，极易造成补偿金额不合理现象，从而侵害被征用人的合法权益，降低政府公信力和公众对政府的信任度。为此，在比较与镜鉴国外做法的基础之上，建立与完善粮食应急征用补偿标准，有利于维护被征用人的合法权益，减少行政诉讼纠纷，保障粮食应急征用行为顺利实施，维护社会稳定。

1我国粮食应急征用补偿标准的历史与现状

作为一种公益行政征用，国家对于因执行应急征用而造成损失的补偿标准也经历了很长的历史演变过程。我国在长期的封建统治历史中，君权本位思想一直处于统治地位，诚如《诗经·小雅·北山》所言：“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”[1]缺乏对公民私权的承认和定位，自然不可能产生真正意义上针对粮食应急征用行为的行政补偿制度。随着“对公民权利既限制又尊重”的理念于20世纪初在我国开始萌芽，对于因粮食应急征用的补偿制度也逐步开始建立起来。

1.1　我国粮食应急征用补偿标准的历史沿革

最早隐含行政补偿精神的文件产生于1908年《钦定宪法大纲》，在其中第二部分“臣民权利与义务“中规定了臣民财产以及居住自由不受无故侵扰的权利。[2]但此法律文件并未规定关于行政补偿的标准。真正体现行政补偿及其标准内容的是中国共产党在新民主主义革命时期下发的一些文件。如《陕甘宁边区土地条例》第18条、19条就规定了政府征收土地予以补偿的情形，政府在征收土地之后可以为被征收人更换其他土地或以地价予以补偿。新中国成立之后，1954年的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)奠定了国家补偿制度的宪法基础。[3]该宪法规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征收或收归国家所有。①过去，“征收”和“征用”经常混用，自2004年《宪法》之后，“征收”与“征用”的概念得以分离，征收是指永久取得所有权，征用则指暂时使用。改革开放以后，1982年《宪法》恢复了关于公民索赔权的规定，为新时期的国家赔偿和行政补偿制度提供了宪法依据。

在我国，一直存在征收农业税的历史传统。所谓农业税是指国家对一切从事农业生产、有农业收入的单位和个人征收的一种税，俗称“公粮”。在征收农业税的背景之下，国家对粮食的使用无论是在应急安排时还是常规征收农业税时都有强行征收的性质，自然谈不上对粮食应急征用所造成损失的补偿。2005年取消《农业税》之后，进一步凸显了粮食是种植单位和个人的私有财产的性质，因此对粮食财产的应急征用也开始考虑给予补偿。

1.2　我国粮食应急征用补偿标准的现状

目前，我国法律对粮食应急征用的直接法律规定较少，主要存在于有关政府征用补偿的其他法律规定中，总体来说我国关于粮食应急征用标准的法律依据主要有以下几个方面。

第一，私有财产神圣下的宪法依据。我国《宪法》第13条第3款明确规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯……国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”从公民的角度来说，个人行使粮食财产权应当照顾公共利益和其他社会权利；从国家的角度说，为了公共利益，国家可以对个人或单位的粮食财产进行征收，并对其征收提供补偿。宪法从国家根本大法的层面为粮食应急征用及其补偿提供法律依据。

第二，权利归属原则下的物权法依据。《物权法》第44条规定了关于行政征用的原因和因征用产生损失的补偿。*《物权法》第44条规定：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的， 应当给予补偿。”私有财产的权利归属认定是物权法存在的本旨，因此国家在抢险、救灾等紧急粮食状态下亦有权对个人或企业的粮食财产予以征用，由于粮食是消耗性产品，被使用之后具有不可恢复性，所以应当对个人或企业因粮食征用产生的损失给予补偿。

第三，预防救济原则下的防灾救助法规定。《中华人民共和国防震减灾法》第38条规定了在突发事件下对个人财产征用后的处理方法。*《防震减灾法》第38条：“因救灾需要，临时征用的房屋、运输工具、通信设备等，事后应当及时归还；造成损坏或者无法归还的，按照国务院有关规定给予适当补偿或者作其他处理。”根据该法，因救灾需要对被征用的财产应当事后及时归还，无法归还的，依照国务院规定给予适当补偿或做其他处理。《中华人民共和国防洪法》第45条同样规定了行政征收后对物资的归还原则，无法归还的给予适当补偿或者做其他处理。*《防洪法》第45条：“在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施；必要时，公安、交通等有关部门按照防汛指挥机构的决定，依法实施陆地和水面交通管制。依照前款规定调用的物资、设备、交通运输工具等，在汛期结束后应当及时归还；造成损坏或者无法归还的，按照国务院有关规定给予适当补偿或者作其他处理。取土占地、砍伐林木的，在汛期结束后依法向有关部门补办手续；有关地方人民政府对取土后的土地组织复垦，对砍伐的林木组织补种。”《中华人民共和国国防法》第48条规定县级政府对被征收财产应给予适当补偿，补偿的范围是直接经济损失。*《国防法》第48条：“国家根据动员需要，可以依法征用组织和个人的设备设施、交通工具和其他物资。县级以上人民政府对被征用者因征用所造成的直接经济损失，按照国家有关规定给予适当补偿。”《中华人民共和国戒严法》同时规定了对临时征用财产的及时返还，以及县级政府对受害人的相应补偿。

第四，专项治理原则下的粮食法律规定。我国《粮食法(送审稿)》于2014年公布，其中规定了国家粮食应急征用补偿的标准；*《粮食法》(征求意见稿)第55条：“国家建立统一领导、分级负责、属地管理为主的粮食应急管理体制。县级以上人民政府应当制定粮食应急预案，并负责组织实施。”第56条：“粮食应急预案启动后，有关单位和个人应当服从粮食应急安排和调度。有关单位和个人因粮食应急安排和调度造成损失的，县级以上人民政府应当予以合理补偿。”《粮食流通管理条例》第40条则以用强制性语言规定所有经营者有无偿执行粮食应急预案的义务。*《粮食流通管理条例》第40条：“粮食应急预案启动后，所有粮食经营者必须按国家要求承担应急任务，服从国家的统一安排和调度，保证应急工作的需要。”另外各地粮食应急预案中亦有相关对粮食应急征用补偿的规定。湖南省粮食应急援助方案既规定了单位和个人的配合义务，也规定了对被征用对象的依法补偿原则。*《湖南省粮食应急预案》4.4.2.：“……(4)经省人民政府批准，省粮食应急指挥部依法统一征用粮食经营者的粮食、交通工具以及相关设施，并依法给予补偿。有关单位及个人应予以配合，不得以任何理由予以拒绝。必要时在重点地区(如省会及市州所在地城市)对粮食实行统一发放、分配和定量销售，保障人民群众基本生活需要。”黑龙江省粮食应急预案则在肯定单位和个人的配合义务后，规定了对被征用对象的合理补偿原则。河北省粮食应急预案中规定了对被征用单位和个人的财产返还以及依法补偿义务。*《河北省粮食应急预案》6.2：“粮食应急工作结束后，事发地政府要对应急工作中紧急征用的粮食经营者的粮食、交通工具、仓储等设施给予补偿，并及时返回征用的交通工具和仓储等设施。被征用的交通工具和仓储等设施在应急处置过程中丢失或损坏的，事发地政府应当责成有关部门、单位负责修复或依法予以补偿。”浙江省于2006年颁布粮食安全应急预案，由于颁布时间较早，该预案中并无关于粮食征用补偿的任何规定。江苏省2014年颁布的粮食应急预案，规定了单位和个人在粮食应急征用时的配合义务，并规定对被征用对象给予合理补偿。*《江苏省粮食应急预案》：“……(4)进入特急状态时，由省人民政府下达临时性粮食特别管制令，省粮食应急工作指挥部依法统一征用粮食经营者粮源、全社会可用于粮食运输的运力以及相关设施，并给予合理补偿。有关单位及个人应当予以配合，不得以任何理由予以拒绝。”值得一提的是河南省虽然为粮食主产区，在全国粮食供应中具有重要地位，但是并无关于省级粮食应急预案的相关规定，仅漯河、郑州、南阳等少数地市制定了粮食应急预案，而且无关于粮食应急征用补偿的相关规定。

1.3　我国粮食应急征用补偿标准存在的问题

1.3.1补偿原则模糊不清

我国多采用“适当补偿”、“相应补偿”、“合理补偿”、“依法补偿”等作为粮食应急征用的补偿原则，但是这些标准用语具有很强的模糊性、抽象性，实际上是将具体补偿标准的确定义务交给了执行粮食应急预案的行政部门，而现实中作为承担行政补偿义务主体的粮食应急预案执行部门极易滥用裁量权，采用较低的行政补偿标准，不利于对被征用人进行充分的补偿救济。

1.3.2缺乏补偿标准的详尽规定

虽然根据我国目前法律法规可以对粮食应急征用给予补偿，但是对其补偿的标准并未作出规定。《粮食法(送审稿)》明确了县级以上政府对因执行粮食应急预案遭受损失的单位和个人的合理补偿原则，此规定不仅体现了对个人私人财产的尊重，也兼顾了对国家利益的考虑。此外，多数产粮省市也制定了粮食安全应急预案，预案之中亦有关于粮食应急征用的补偿规定，然而上述这些法律法规并未对补偿的具体标准作出规定。补偿标准的缺失，造成了实践中执行粮食应急预案的行政主体对应予补偿的事项拖延补偿或不予补偿，或者只是给予抚慰性的补偿。

1.3.3补偿标准过低

我国关于粮食应急征用补偿标准最为突出的问题就是补偿标准过低。长期以来，由于受集体利益、公共利益大于个人利益观念影响，加上我国长时间存在的“交公粮”传统，导致对粮食应急征用的补偿标准未进行细致科学的规定，法律法规中关于“适当补偿”、“合理补偿”等补偿标准本身就说明了补偿有一定的限度，不是充分的补偿。此外，其他类型化的补偿标准中还存在最高限额补偿标准的情形。*《土地管理法》第47条第六款规定：“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”

2国外和我国台湾地区粮食应急征用补偿标准

诚如前言，对执行粮食应急征用进行的补偿是一种行政补偿。在西方国家资本主义制度确立之前，法律建立在维护君权以及等级秩序的基础之上，法律对个人的保护都带有一定的倾向性。不平等、不公正、不合理的制度豁免了君主和政府的一切责任，因此，在奴隶社会、封建社会中，由于权利义务的非一致性、权利与权力的非平等性，根本不可能存在国家行政补偿的观念和制度，更不用说对粮食财产的征用给予补偿。资本主义民主制度建立之后，“主权在民”，“天赋人权”、“社会契约”等资产阶级民主思想深入人心，人民的民主意识逐渐增强。1785年法国《人权宣言》确定了私人财产神圣不可侵犯的原则，除非有合法认定的公共需要，并且在得到公平补偿的条件下，任何的财产不能被剥夺。*法国《人权宣言》第17条：“私人财产神圣不可侵犯，除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。”1804年《法国民法典》重申了《人权宣言》精神内涵：任何人不得被强迫强制出让所有权，但因公用且受公平、事先补偿时除外。由此产生了最初关于行政征收的公平补偿标准，对粮食征收的补偿标准亦包含在内。

2.1　公平补偿原则

公平补偿原则是以公正和平等为意旨对国家剥夺或限制私人财产权的行为进行补偿，亦有“正当补偿、公正补偿之说。”法国《人权宣言》规定了行政补偿的公平原则。公平补偿要求被征用财产的所有者及其他权利人的全部损失都能得到补偿，同时也不能超过他们的损失得到更多的补偿。法国的行政补偿标准有以下特点：①充分补偿原则。对因被征用所造成的直接的、物质的和确定的损失给予全部补偿。间接的、非物质的和不确定性、可能发生的损失不能获得补偿。而判别直接损失与间接损失的标准则是看财产损失是否和公用征用之间存在直接的因果关系。②根据财产结构确定补偿金额。补偿金额因受补偿财产的构成要素的多少而不同。受补偿财产的结构包括应收补偿的物质要素(例如不动产的地上和地下的附着物以及商品的储存量等)和应受补偿的法律因素(例如租赁物等在内)。[4]法国《公用征收法》规定：“一审公用征收裁决之日，是计算财产价格的日期。在一审公用裁决之日，财产必须进行评估，以计算被征用财产的价值。[5]③故意实施经营行为为提高补偿金额者，不予补偿。此种规定是为了防止当事人故意投机取巧，改变原有财产的财产结构，以提高补偿数额，一经发现不得计入补偿数额。

1949年《德国基本法》第14条第3款确定了对行政征用进行正当补偿的原则。首先，考虑完全补偿，在无例外的情况下，补偿应当与财产损失相结合。其次，按照市价进行价值补偿，补偿的范围包括实体损失和负担补偿。实体损失是指被征用财产的实际价值，按当时市价予以决定；负担补偿则指实体补偿之后，权利人所遭受的其他损失，(如因整体城市规划征收给权利人生活和经济所带来的损失)，对于此种损失的补偿应当在平衡公众利益和个人利益之后进行决定。*杨小军,马怀德.行政补偿调研报告[J].中欧行政程序法会议和考察调研报告.115。

日本宪法第29条第3款亦规定了正当补偿的原则。*日本《宪法》第29条第3款：“因公用征收及公用限制对私人造成财产上的特别损失时，必须予以正当补偿，不允许国家或公用团体不予补偿而收取私人的财产或对私人的财产实行限制。关于日本正当补偿的含义，日本学界主要有两种学说：一是完全补偿说，二是相当补偿说。完全补偿说认为补偿必须将不平等还原为平等，即对于所产生的损失的全部进行补偿。*桥本公亘.宪法上的补偿和政策上的补偿.载成田赖明《行政法的争点》，有斐阁1980:177.转引自杨建顺《日本行政法通论》[M].北京：中国法制出版社.1998:605。补偿包含全部损失，即补偿被征用财产的一般市场交易价格。相当补偿说认为，宪法关于正当补偿的规定并不一定要求全额补偿，只要参照补偿时社会的一般观念，按照公正、客观、妥当的补偿计算标准计算出合理的金额予以补偿就足够了。[6]无论完全补偿说还是相当补偿说都是基于对公正原则的理解而对相对人做出的一种行政补偿。事实上，即使是相当补偿数说也是以完全补偿为原则，只是限于社会改革立法等例外情况存在合理理由时，才认为有较低的相当补偿标准。

2.2　适当补偿标准

适当补偿是指对国家剥夺或限制私人财产的行为给予与被征用财产使用价值适度相当的补偿，类似的概念还包含合理补偿和相应补偿，它是一个比较模糊的概念。实践中各国对于适当补偿标准有不同的延伸，如美国的适当补偿原则建立在对公平市场价格的补偿基础之上，我国台湾地区的适当补偿标准则非完全充分的补偿。美国联邦宪法第5条规定了行政征用的适当补偿原则，第14条则规定了关于行政征用的正当法律程序原则。根据美国财产法，适当补偿是指补偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产未来盈利的折扣价格，除了联邦政府对行政补偿作出规定之外，州一级政府也对财产征收做出了详尽的规定。如《加州征收权法》规定，企业所有者将为他们的财产征收或者部分征收所导致的损失得到赔偿。也就是说，企业因征收获得补偿的范围既包括有形资产的损失，也包括无形资产的损失。在美国，至少加州和其他少数州，商誉损失会得到政府补偿。[7]

台湾地区公用征收多以合理补偿为原则。例如：“行政院”曾以函令指出：“国家”为行政为之损失补偿，如无成文法和习惯法之依据，应依据公平合理原则办理。*1971年台字第4389号令。台湾地区“司法院”也多以“适当补偿”和“合理补偿”为原则审理国家征收案件。因此，台湾地区的公用行政补偿基本不是全额补偿，而是合理适当的补偿。

纵观其他法域，都确立了明确的补偿标准，并且根据实际情况建立了补偿标准的计算方法，如法国实行全面、直接、物质的补偿，根据财产结构计算补偿金额；德国实行以全面补偿为基础的正当补偿原则，并以市价计算财产价值；美国的公正补偿原则也包含对财产的市价和未来盈利价值的补偿；日本虽然仍有关于补偿原则的学说之争，但是无论何种原则都是建立在对财产进行完全补偿的基础之上。相比之下，我国台湾地区仍然比较保守，补偿采用合理补偿和适当补偿原则，基本上不是全额补偿。

3完善我国粮食应急征用补偿标准的措施

3.1　确立完全补偿标准

损害与救济相辅相成，有损害必有救济，对损害予以补偿是现代法治公平正义的直接体现。对我国粮食应急征用进行补偿的救济主要表现为法定条件下的公平补偿和事先补偿，这也体现了实体公正的基本要求。相较于正当补偿、适当补偿等提法，公平补偿的更能体现私权利与私权利之间市场交易的正常机制，也体现了私权利对公权力的监督与抗衡。为切实保障粮食财产所有权人的合法利益，应以完全补偿为价值衡量的标准。即在发生粮食应急状态下，如果单位和个人因执行粮食应急安排和调度造成一定的损失，必须对粮食所有权人补偿征用前后粮食市场价格相等的金额。可以在《粮食法(送审稿)》中拓宽合理补偿包含的范围，以完全补偿为基础建立补偿标准，具体规定见下述的建议立法条款。

3.2　扩大补偿范围

对粮食应急征用的补偿应当以直接的、物质的和确定的损失为范围。间接的、精神的和非确定性的损失不予纳入补偿的范围。直接的损失是指直接与征用具备因果关系的损失，与公用征用没有直接联系的间接损失，不计算在公用征用补偿范围内。物质损失是指丧失的财产利益而言，不包括精神上和感情上的损失。确定的损失是指已经发生或将来一定发生的损失。不包括将来可能发生的不确定的损失。

3.3　确定受补偿粮食财产的形态

《粮食法(送审稿)》中规定粮食的形态包括谷物及其成品粮、豆类和薯类农作物；不同的粮食形态必然产生不同的价值。由于粮食形态存在变化的可能性(如谷物向成品粮的转换过程中必然存在两个不同的商品价格)，因此必须选定某一固定日期作为计算粮食财产形态的标准。法国法律以公用征收裁判当天的财产结构，作为计算补偿财产的范围。根据我国实际，粮食财产形态应当以政府粮食应急征用行政通告(令)当天为确定日期，选择这一天的理由是因为自行政征用通告(令)发布之日起，粮食的财产所有权即转移至征用单位，这天以后的粮食形态改良行为不应影响补偿金额的增加。

3.4　计算受补偿粮食财产价格的日期

由于粮食市场价格经常浮动，在受粮食征用补偿财产范围确定之后，还必须确定计算粮食价格的日期标准。各国法律关于计算日期的选择多曾有所变动，目前法国的做法是以一审法院对补偿金额判决之日计算补偿金的具体数额。考虑实际情况，我国的粮食应急征用应当分两个计算日期，在不发生行政诉讼的情况下，粮食的补偿价格计算应以县级以上政府确定具体补偿金的日期为计算标准；在发生行政诉讼的情况下，则以一审法院关于补偿金额判决之日起计算补偿金的具体数额，上诉中亦适用一审确立的标准。

3.5　实证方案的建立

根据以上论证内容，建议在我国《粮食法(送审稿)》之粮食应急预案专章增补以下立法条款：

①粮食应急预案启动后，有关单位和个人应当服从粮食应急征用安排。有关单位和个人因执行粮食应急征用行为造成损失的，县级以上人民政府应当予以合理补偿，包括受害人的直接、物质、确定的损失。其中，粮食财产损失应当参照市场价值确定。

②对因执行粮食应急征用行为造成损失的有关个人和单位，其补偿范围应包括粮食成本价格、交通费、运输费、行政管理费、包装费等。

③粮食财产形态以政府粮食应急征用行政通告(令)当天为确定日期，该日期的粮食财产形态即为计算补偿财产的范围。

④受补偿粮食的价格由县级以上政府确定具体补偿金的日期为计算标准；在发生行政诉讼的情况下，以一审法院关于补偿金额判决之日的价格起计算补偿金的具体数额，上诉中亦适用一审确立的标准。

参考文献：

[1]诗经·小雅·北山[M].转引自叶孝信,中国法制史[M].北京：北京大学出版社,1989.

[2]薛刚凌.行政补偿理论与实践研究[M].北京：中国法制出版社,2011.

[3]高景芳,赵宗更.行政补偿制度研究[M].天津：天津大学出版社,2005.

[4]夏军.论行政补偿制度[M].北京：中国地质大学出版社.2007:102.

[5]薛刚凌.行政补偿理论与实践研究.[M].北京：中国法制出版社.2011.

[6]杨建顺.日本行政法通论[M].北京：中国法制出版社，1998:606.

[7]王青华,王少豪.美国企业财产征用过程中的商誉损失及其评估[J].中国资产评估.2001(6):28.

COMPARISON AND REFERENCE FOR THE COMPENSATION STANDARDS OF EMERGENCY GRAIN REQUISITION

YANG Li-ping

(ResearchInstituteofFoodPolicy&Law,HenanUniversityofTechnology,Zhengzhou450001,China)

Abstract:As a public administrative requisition, the compensation standards of emergency food requisition have undergone a long history of evolution. China’s “FoodLaw(draft)” has established reasonable compensation standards for losses caused by implementing emergency grain requisition, which has important implications for the protection of the legitimate rights and interests of people involved. However, due to the problems that the compensation standards for emergency grain requisition are vague, detailed provisions do not exist and the compensation standards are low, the experience of other countries should be used for reference according to China’s actual situation, fully compensated principles should be adopted, the scope of compensation should be expanded, and the specific amount of compensation should be determined by the stipulated date of the accepted compensation property form of grain.

Key Words：food security; policy and law; compensation standard

中图分类号：D912.4

文献标识码：A

文章编号：1673-1751(2015)02-0214-06

作者简介：杨莉萍(1986-)，女，河南项城人，博士，讲师，美国艾奥瓦大学访问学者，主要研究方向： 经济法学、知识产权法学。

基金项目：2014国家软科学研究计划重大合作项目(2014GXS2B008)

收稿日期：2015-05-20