农业家庭经营模式：从承包农户到家庭农场

王江一 郑 征

（中国政法大学民商经济法学院，北京100088；国家发展改革委员会投资研究所，北京100038）

农业家庭经营模式：从承包农户到家庭农场

王江一 郑 征

（中国政法大学民商经济法学院，北京100088；国家发展改革委员会投资研究所，北京100038）

中国农村改革从家庭联产承包责任制到土地承包经营权，实质是从责任制度到产权制度的演进过程，产生的一项重要成果是赋予了农民财产权利。在此基础上之上，中国农村改革下一步制度演进的逻辑走向应是从财产权走向企业制度，从形式上体现为从承包农户到家庭农场的制度演进过程，而以个人独资企业为基本企业组织形式的家庭农场则是中国农村主要新型农业经营主体的最适选择。

承包农户；财产权利；家庭农场

中国的经济改革始于农村，发端于农民的包产到户。1978年以后，中国农村开始推行家庭联产承包为主的农业生产责任制，时至今日，仍然实行以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。这种“双层经营体制”在当时所带来的改革红利是显而易见的，旧的土地经营管理体制被取代，农村生产力获得了极大的解放，广大农民的生产经营积极性被广泛调动起来。然而，随着农村经济的发展，“双层经营体制”渐渐难以满足进一步深化改革的需求，制度的弊端和局限性逐步显现。“双层经营体制”虽然解决了农民最基础的温饱问题，但高度分散的小农经济成为了农业现代化建设的最大体制障碍，封闭的“双层经营体制”难以满足农业市场化、集约化的发展需求，不利于生产效益的提高，农业剩余劳动力长期大规模转移更是极大地冲击了生产责任制的基础。一方面，农民难以利用自己的土地权利换取移居城镇的资本，另一方面，青壮年劳动力外出打工，许多地区都出现了老幼病残留守耕种的现象。有学者调查显示：“目前农村人均承包土地在1亩以下的农户占到总农户的51%，2亩以下的占88.2%。单个农户无法通过规模经营来实现生产效益的大幅提升。”［1］“双层经营体制”面临着多重挑战，本文拟通过梳理中国农村经济改革的主线，从责任制度到产权制度的制度演进的角度出发，探讨进一步深化改革的方向及与其相配套的土地经营形式，即新型农业经营主体的构建问题。

一、从“生产责任制”到“承包经营权”的演进

中国农村改革从“生产责任制”到“土地承包经营权”是具有革命性的制度演进过程。承包期限从“当年或几年不变”①1980年9月27日中共中央印发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的通知规定：“专业承包联产计酬责任制……以合同形式确定下来当年或几年不变。”到“15年”②1984年1月1日中共中央印发《关于一九八四年农村工作的通知》（中发［1984］1号）决定：“延长土地承包期，鼓励农民增加投资，培养地力，实行集约经营。土地承包期一般应在十五年以上。”1998年8月29日，第九届全国人大第十次会议通过了修订的《土地管理法》，该法第一次将“土地承包经营期限为30年”这个土地政策上升为法律。、“30年”③1993年11月5日中共中央、国务院发布的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》决定：“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。”，再到“长久不变”④2008年10月19日中共十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确“保持现有承包关系稳定并长久不变”，此后中央一号文件多次提出，抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度，但迟迟没有落实。；承包土地从根据村民身份关系做必要调整到“增人不增地、减人不减地”⑤1995年5月6日国务院发布的《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》（国发［1995］7号）规定：“提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’。”，再到“不得收回、调整承包地”⑥2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条规定“承包期内，发包方不得收回承包地”。；土地流转从禁止到允许，再到中央2014年1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》首次赋予农民“土地承包经营权抵押、担保权能”⑦2014年1月19日中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（中发［2014］1号）决定：“完善农村土地承包政策。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。”。农村土地承包经营制度已经从最初的一种责任制度逐步演进为一种产权制度，成为构建新型农业经营主体以及实现农业的产业化、规模化经营的一项最基础最重要的制度创新。

（一）第一阶段：以“生产责任制”为基础的家庭联产承包经营制度

1978年以后，中国农村迈开了构建家庭联产承包为主的生产责任制的改革步伐⑧1978年12月中共十一届三中全会原则通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》肯定了“包工到作业组，联系产量计算劳动报酬”的责任制。。1982年1月1日，中国共产党历史上第一个关于农村工作的一号文件正式出台，明确指出包产到户、包干到户这是社会主义集体经济的生产责任制，并指出“目前实行的各种责任制，包括小段包工、定额计酬、联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制”，“社员承包的土地，不准买卖，不准出租，不准转让，不准荒废”⑨1982年1月1日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》（中发［1982］1号）。。为适应这一变化，1982年《宪法》针对人民公社、生产大队两级组织作出了相应规定，将人民公社原来“政经合一”的体制改为“政经分设”，设立乡人民政府及村民自治组织——村民委员会○10。1983年中央1号文件要求农村按照“政社分离”的原则进行改革○11，乡政府等基层政权的人员、机构基本没有变化，仅是原有人民公社等组织的简单转变，人民公社被改组为乡人民政府。1984年1月1日，中共中央印发《关于一九八四年农村工作的通知》（中发［1984］1号）规定：“政社分设以后，农村经济组织应根据生产发展的需要，在群众自愿的基础上设置，形式与规模可以多种多样，不要自上而下强制推行某一种模式。为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织。这种组织，可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称；可以以村（大队或联队）为范围设置，也可以以生产队为单位设置；可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子。”○12到1985年，相关的政权机构如乡政府、村委会、村民小组均已建立，但相应的集体经济组织或企业机构却未建立。［2］1986年制定并颁布的《土地管理法》第十条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。由上可知，乡政府、村委会、村民小组依旧是“三级所有”“政企合一”的性质，同人民公社时期相比其唯一的变化是：土地由生产大队或生产队所有变为由行政村或自然村集体所有。然而，村集体经济组织缺乏明确的法律组织形式，行使集体经济权利的是农村基层行政组织，即村民委员会。因此，村集体经济组织实质上是人民公社体制的延续。

1986年6月25日，第六届全国人大常委会第十六次会议通过《中华人民共和国土地管理法》，以法律的形式确认了“土地的承包经营权受法律保护”①1986年6月25日，第六届全国人大常委会第十六次会议通过《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定：“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。承包经营土地的集体或者个人，有保护和按照承包合同规定的用途合理利用土地的义务。土地的承包经营权受法律保护。”，承包经营的生产方式在法律上得到认可。1993年4月第八届全国人大对1988年修正后的《中华人民共和国宪法》进行了又一次修正，第一次将“家庭联产承包责任制”写入《宪法》，使其成为一项国家基本经济制度②1993年3月29日第八届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案（1993年）》“第六条宪法第八条第一款：‘农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。’修改为：‘农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。’”。1993年11月5日中共中央、国务院发布的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》决定：“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。”③1993年11月5日中共中央、国务院发布的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》决定：“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。”1995年5月6日国务院发布的《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》（国发［1995］7号）规定：“提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’。”④1995年5月6日国务院发布的《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》（国发［1995］7号）规定：“提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’。”1997年8月27日，中共中央、国务院两办联合下发了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，对土地使用权的流转制度作出了具体规定⑤1997年8月27日，中共中央、国务院两办联合下发了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》对“认真做好延长土地承包期的工作”做了具体规定，包括“土地使用权的流转制度”。。1998年8月29日，第九届全国人大第十次会议通过了修订的《土地管理法》，将“土地承包经营期限为30年”这个土地政策上升为法律⑥1998年8月29日，第九届全国人大第十次会议通过了修订的《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。”。1999年3月15日，第九届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，明确提出了“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”⑦1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国宪法修正案（1999年）》“第十五条宪法第八条第一款：‘农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者’修改为：‘农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。’”。这一系列的改革措施，包括中央文件的发布和相关的立法工作，均进一步稳定和完善了以生产责任制为内核的家庭联产承包经营制度。这一时期，农民发展生产及各种经营的积极性、创造性得以充分释放，广大农村地区迅速摘掉贫困落后的帽子，逐步走上富裕的道路。这一成就的取得充分诠释了制度创新的巨大作用，然而家庭联产承包制还仅停留在责任制度的层面。

（二）第二阶段：以“土地承包经营权”为基石的家庭联产承包经营制度

2002年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国农村土地承包法》，这是我国农村经济改革的一个标志性大事件，首次以法律形式赋予了农民“长期而有保障的土地使用权”，中国农村土地承包经营制度真正步入了法制化进程⑧2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国农村土地承包法》：“第一条为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，根据宪法，制定本法。”。《农村土地承包法》明确规定，“耕地的承包期为30年。草地的承包期为30年至50年。林地的承包期为30年至70年”。“承包期内，发包方不得收回、调整承包地。”“土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对土地承包经营权的各项财产权利又作了进一步的扩充完善，“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”①2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中提出了土地确权的具体意见：“坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权；实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转；用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。”②2014年11月20日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发［2014］61号）。至此，在法律和政策层面已经赋予了农民更加充分而有保障的土地财产权利。

（三）从“生产责任制”到“承包经营权”的制度演进

从1978年中国农村迈开了土地承包经营的改革步伐，已经过去了37年，家庭联产承包经营制度也从“生产责任制”逐步演进为“承包经营权”，是一个从责任制度到产权制度的制度演变过程。这一演变由实践逐步推进，政策跟进明确，最后上升为法律规范。制度演变是一个过程，并不是一蹴而就的，很难划出明确的界限。《中华人民共和国农村土地承包法》的颁布是其中的标志性事件，农民在法律上被赋予了充分而有保障的土地财产权利，家庭承包经营制度演变为一个产权制度。

作为“生产责任制”的家庭联产承包经营制度的本质特征是“联产计酬”，农民作为集体组织内部成员，承包土地进行生产活动，土地只是“生产工具”，农民没有土地财产权利，这和其他经济组织中的工作人员没有本质区别。改革初期，农村集体经济组织对土地拥有决定性的行政分配权，决定着承包地的分配、调整、收回等事项。承包农户对农村集体经济组织的依赖性非常强，农户的土地承包经营活动受到诸多限制。随着改革进程推进，农户对土地承包期限不断延长，承包农户逐步获取了各项土地财产权利。

作为产权制度的家庭联产承包经营制度的本质特征则是农户拥有了法定的土地财产权利，承包农户成为市场经营主体。随着改革的力度不断加大，《中华人民共和国农村土地承包法》等法律、文件的颁布，承包期限不断被延长，农民与承包土地之间的对应关系渐渐固化，农户与村集体经济组织之间的关联度呈不断弱化的趋势，农民在法律上被赋予了充分而有保障的土地财产权利，家庭联产承包经营制度最终演变为产权制度。

党的十八届三中全会强调“坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、合作经营等共同发展的农业经营方式创新”，“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”③2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（2013）》。。由此，随着以“生产责任制”为基础的家庭联产承包经营制度逐步演变为以“土地承包经营权”为基石的土地产权制度，农户进行家庭承包经营的独立市场主体地位在不断增强，家庭农场、专业合作社、公司制企业等多种组织形式的新型农业经营主体正在构建与发展。

二、构建以家庭农场为主的新型农业经营主体

（一）“双层经营体制”已名存实亡

“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的“双层经营体制”赋予了农户充分的承包经营自主权，极大地调动了亿万农民的生产积极性，实现了我国农业的巨大发展和农村经济的全面繁荣，使广大农民的生活从温饱迈向小康。然而，“统分结合的双层经营体制”是建立在“生产责任制”的“家庭承包经营”的基础之上的，随着农村土地承包经营制度从“生产责任制”逐步演进为“土地承包经营权”，“双层经营体制”的“生产责任制”基础已不复存在。

作为人民公社体制的延续的村集体经济组织，其非企业属性与“市场在资源配置中起决定性作用”①2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（2013）》决定：“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度。”的市场化方向在根本上是相悖的，集体统一经营功能的弱化以及农业社会化和产业化服务功能的缺失是必然的。作为具有行政职能的村集体经济组织又是一个准权力组织，既无企业的治理结构，又无正式权力组织的制度监督约束机制，处于一个真空地带，权力易被滥用。因此，任何关于发展壮大农村集体经济和强化村集体经济组织功能的政策与措施都应当被反对。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和中央2013、2014年两个1号文件中均未提及“双层经营体制”，尤其是重点关注农业经营体制机制创新的中央2013年1号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》中不但未提及“双层经营体制”，却首提“家庭农场”。中央2014年1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中指出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”，“发展多种形式规模经营”，“扶持发展新型农业经营主体”。构建以家庭农场为主的新型农业经营主体已成为农业经营体制创新的主要方向与内容，而被许多学者支持的合作经济组织并不适宜作为最主要的微观市场主体。

（二）合作经济组织不适宜作为主要的市场主体

党的十八届三中全会提出了支持农村发展合作经济的总体方向和重大政策举措，2014年中央1号文件进一步作出部署。截至2013年底，农民合作社已超过98万家，成员7412万户，占农户总数的比例已达28.5%，产业覆盖广泛，经济实力提升，作用日益突出［3］。然而，“在蜂拥而起的农民合作社中，不乏办得好的典型，但名不副实、形式主义等问题非常普遍”［4］。我国农业合作社存在诸多问题的根源在于，合作经济被当成公有制的实现形式，背负了太重的政治包袱，背离了合作经济的本意。

1.作为“公有制实现形式”的合作经济。

1956年《高级农业生产合作社示范章程》第一条规定“农业生产合作社是劳动农民在共产党和人民政府的领导和帮助下，在自愿和互利的基础上组织起来的社会主义的集体经济组织”②1956年6月30日第一届全国人民代表大会第三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》。。由于农业生产合作社的公有化程度不够高，于1958年被人民公社取而代之，但合作经济从此被我国主流意识形态贴上了集体经济的标签。“在我们党和国家的政策语词中，合作经济和集体经济始终同属一个概念，二者一直是互相替换使用的。1954年《宪法》明确指出：‘合作社经济是劳动群众集体所有制的社会主义经济，或者是劳动群众部分集体所有制的半社会主义经济’。在这以后修改的《宪法》，即1975年、1978年、1982年的《宪法》中，也都把合作经济称为集体所有制经济。”［5］1978年以后，虽然中国农村开始推行家庭联产承包为主的农业生产责任制，人民公社解体，但农民与农业经济还必须走上新的集体经济之路的意识形态仍占据主流地位，合作经济又被作为集体经济由党和政府大力提倡和推进。1990年农业部发布《农民股份合作企业暂行规定》中明确：“农民股份合作企业（以下简称企业）是劳动农民的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”③1990年2月12日农业部发布了《农民股份合作企业暂行规定》。2013年中央一号文件强调：“大力支持发展多种形式的新型农民合作组织。农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体。按照积极发展、逐步规范、强化扶持、提升素质的要求，加大力度、加快步伐发展农民合作社。”由上可见，发展合作经济首先是坚持社会主义公有制，坚持集体经济的政治需要。

2.作为“企业组织形式”的合作经济。

企业有不同的组织形式，如合伙制、公司制等，合作经济（合作制）是企业组织形式之一。我国把合作经济作为公有制的实现形式，将合作经济套在需要体现集体经济的各类经济组织上，但它作为一种企业组织形式极其不规范，如农业生产合作社、供销合作社、信用合作社、股份合作制企业等。供销合作社和信用合作社在改革开放前，实际成为了政企不分的官办机构；改革开放后，党和政府试图努力恢复供销合作社和信用合作社的合作经济属性，真正办成农民群众的合作经济组织，但效果甚微。关键问题在于，供销合作社和信用合作社在企业组织形式上与合作制的本质相去甚远，已实际演进为公司制企业。20世纪90年代政府大力推进乡镇企业、城镇的集体所有制企业以及小国有企业改制为代表集体经济的股份合作制企业，然而热闹过去，尘埃落定，股份合作制企业大多失去“人合”的性质，公司制企业取而代之［6］。

3.作为“互助性经济组织”的合作经济。

2006年《中华人民共和国专业合作社法》明确：“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。”这是在法律上对合作经济作的基本符合其本质特征的一个规范，为合作经济的正常发展奠定了制度基础。合作经济是一个全球性的概念和实践。1844年，世界上第一个合作社——英国罗虚代尔公平先锋社成立，提出了著名的“罗虚代尔合作原则”，成为后来公认的合作原则蓝本。在过去一个半世纪，虽然各国合作运动的背景不同，并形成了一些不同的合作学派，但世界各国在合作运动中所遵循一些基本原则是相同的。国际合作社联盟1966年曾提出六条原则作为国际合作社运动的指南，得到了各国的普遍认可①这六项原则分别是：“入社自由，即任何人只要能从合作社的服务中获益并履行社员的义务、承担社员的责任，都可入社，不得有任何人为的限制及社会、政治和宗教上的歧视；民主管理，即合作社在决策上实行一人一票制，合作社成员有平等的投票权；资本报酬适度，即股金只能获得利息，不能分红，股金的利率必须受到严格的限制，不能超过市面上通行的普通利率；盈余返还，即合作社的盈余除了一部分用于合作社的发展和公共服务事业外，一部分要按社员与合作社的交易额的比例返还给社员；合作社的教育，即合作社应对其成员、雇员及一般公众提供教育，使他们了解合作社在经济及民主方面的原则和活动方式，合作社之间应加强合作。”韩俊.关于农村集体经济与合作经济的若干理论与政策问题［J］.农村经济，1998，（12）。

为适应外部经济环境的变化，合作社内部制度安排的灵活性越来越大。总的来看，传统的以自我服务为主的合作社为适应市场竞争不断加剧的压力，正在转变为以开放型的经营服务为主，甚至逐步走向公司化。尽管世界各国合作社发展的实践正在突破传统合作社的一些公认原则，但合作社作为一种经济组织形式，其内在的制度结构与公司企业相比仍有着本质的区别。合作社因社员交易而设立，其主要功能是为社员提供交易相关的必要服务。公司企业的本质特征是以营利为目的的资本联合，而合作社制度则是建立在合作意识基础上的交易联合。

从合作经济的“互助性经济组织”和“交易的联合”的本质特征不难看出，作为企业组织形式的合作经济所具有的优势范围是很有限的，仅限于“成员之间的互助性的内部的交易”。面向市场竞争，具有实体内容的生产经营型企业更适宜的企业组织形式是合伙制、公司制，而不是合作制。所以，在“市场在资源配置中起决定性作用”的市场经济制度下，农业合作社一类的合作经济组织在新型农业经营体系中只可能起服务性的辅助作用，与各类专业服务公司一起，向以家庭农场为主的农业经营主体提供互助性和商业化的服务，但其自身不可能成为市场的基本主体。

（三）家庭农场是家庭承包经营制度的自然演进

如前所述，在理论层面上，农村经济改革的关键就是“双层经营体制”中的承包农户，受法律保障的土地承包经营权已经成为了目前土地承包经营制度的基石，进一步夯实农民手中的土地财产权利则需要适合的企业组织形式对其加以引导，以促进农业健康、持续、稳定的发展，以保障农民从改革中能够获得切实利益。农业部于2014年2月26日印发的《关于促进家庭农场发展的指导意见》（下文简称《意见》）中对家庭农场制度演进的意义作了很到位的表述：“当前，我国农业农村发展进入新阶段，要应对农业兼业化、农村空心化、农民老龄化，解决谁来种地、怎样种好地的问题，亟须加快构建新型农业经营体系。家庭农场作为新型农业经营主体，以农民家庭成员为主要劳动力，以农业经营收入为主要收入来源，利用家庭承包土地或流转土地，从事规模化、集约化、商品化农业生产，保留了农户家庭经营的内核，坚持了家庭经营的基础性地位，适合我国基本国情，符合农业生产特点，契合经济社会发展阶段，是农户家庭承包经营的升级版，已成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。”

根据土地资源网公布的相关信息，2013年3月，农业部首次对全国家庭农场发展情况开展了统计调查。调查结果显示，目前我国家庭农场开始起步，表现出了较高的专业化和规模化水平①一是家庭农场已初具规模。截至2012年底（下同），全国30个省、区、市（不含西藏的农用地、商住地、工业地，下同）共有符合本次统计调查条件的家庭农场87.7万个，经营耕地面积达到1.76亿亩，占全国承包耕地面积的13.4%。平均每个家庭农场有劳动力6.01人，其中家庭成员4.33人，长期雇工1.68人。二是家庭农场以种养业为主。在全部家庭农场中，从事种植业的有40.95万个，占46.7%；从事养殖业的有39.93万个，占45.5%；从事种养结合的有5.26万个，占6%；从事其他行业的有1.56万个，占1.8%。三是家庭农场生产经营规模较大。家庭农场平均经营规模达到200.2亩，是全国承包农户平均经营耕地面积7.5亩的近27倍。其中，经营规模50亩以下的有48.42万个，占家庭农场总数55.2%；50～100亩的有18.98万个，占21.6%；100～500亩的有17.07万个，占19.5%；500～1000亩的有1.58万个，占1.8%；1000亩以上的有1.65万个，占1.9%。2012年全国家庭农场经营总收入为1620亿元，平均每个家庭农场为18.47万元。四是一些地方注重扶持家庭农场发展，提高管理服务水平。在全部家庭农场中，已被有关部门认定或注册的共有3.32万个，其中农业部门认定1.79万个，工商部门注册1.53万个。2012年，全国各类扶持家庭农场发展资金总额达到6.35亿元，其中江苏（农用地、商住地、工业地）和贵州（农用地、商住地、工业地）超过1亿元。（2013年6月28日农业部新闻办公室发布《农业部首次对全国家庭农场发展情况统计调查结果》h t t p：//w w w.t d z y w.c o m/2013/0608/29215.h t m l.2013－06－28）。农户在承包经营过程中不断增强的市场主体地位表明改革的基础已经具备，改革的时机也已到来，《意见》更是直接指出“家庭农场是农户家庭承包经营的升级版”，也就是说，从承包农户演进为家庭农场是农村经济改革中自然而然且合乎情理的最佳选择。

（四）美国家庭农场的特征与启示

我国家庭农场的发展还在起步阶段，国际上的成功经验值得关注和借鉴。美国是一个“农业巨人”，具有发达的现代农业，美国家庭农场的发展状况能够带给我们有益的启示。美国农业之所以成功，除了得天独厚的农业资源和自然条件的因素外，与其农业经营模式也有着极大关系。美国农业以家庭农场为主，在长期的历史演进过程中，较为完善的市场经济环境造就了极具竞争优势的家庭农场经营机制与生产方式，这是美国农业经久不衰的一个重要基础，也是最值得借鉴的地方。

美国家庭农场的基本特征如下：其一，美国的家庭农场仍然是美国农业经济的主体和基本支撑力量，推动着美国农业经济不断向更高层次发展。美国政府对农场的划分基本上是着重于“家庭农场”的，也涉及独资或合营农场以及家族公司，但不涉及非家庭公司或雇佣经理农场［7］。家庭农场约占各类农场总数的87%，合伙农场占10%，公司农场占3%。由于许多合伙农场和公司农场也以家庭农场为依托，因此美国的农场几乎都是家庭农场，可以说美国的农业是在农户家庭经营基础上进行的［8］。其二，美国的农场组织形式可以分为业主制、合伙制和公司制。业主制现今仍是美国农场最普遍的组织形式。目前，美国的200多万个家庭农场中，大约有87%的农场由个人性质的农场主拥有［9］。其三，美国家庭农场经营的土地有多种来源：有的全部拥有所有权，有的仅拥有部分所有权，有的则是租用别人的土地。土地完全属于自己的，到1999年该类权属土地只有25.6%；主要依靠租用别人土地经营的家庭农场越来越多，进入90年代时增加到60%以上。农场经营通过租用土地得以扩大规模，并能更快地对市场形势变化作出快速反应，避免市场风险［10］。其四，美国家庭农场在数量上以小型农场为主。美国家庭农场的规模划分以农产品销售为依据，一般25万美元（不含）以下的为小型家庭农场，1998年小型农场占全部家庭农场总数的91%，2004年占到90%，2007年占88%［11］。虽然小型农场的数量总体呈下降趋势，但依旧占据主要地位。中国农业与美国农业相比，差异很多，主要体现在以下方面：一是自然条件的差异，美国地多人少，中国地少人多；二是机械装备的差异，美国已经实现机械化，中国是半机械半人工；三是制度的差异，美国市场制度较为完善，中国市场制度还在建设中。即便存在诸多差异，但美国的家庭农场模式仍然值得我国借鉴。

美国农业以业主制的小型家庭农场为主要经营模式，农业尤其是种植业的经济规模更多的是由其自身的产业特性决定的。事实证明，市场的力量并没有导致土地的大集中。我国部分学者认为，允许土地自由流转会导致土地兼并，造成大量农民失地，影响社会安定。然而，完成集体所有土地的确权工作之后，大多数农民并不会轻易使自己失地，中国农民自古以来便视土地为命根子，他们具备保护自己财产的意识和能力。此外，也一定会有农民选择流转掉土地，或移居城市或另谋生计，然而这恰恰有助于实现土地规模化、集约化经营，提高土地生产效益。再者，我国农村已经出现了大量宅基地浪费和土地抛荒现象，同时，全国各地一些因土地强征的过激行为常常见诸报端，这说明农民对土地的需求已经呈现差异化，要想更好地保障农民的土地财产权利就必须尽快完成土地确权，实现土地自由流转［12］。当然，结合中国具体国情来看，地少人多，且机械装备水平低下，需要一个较长的历史阶段去发展过渡到规模化经营，土地资源更是难以大量地集中于大农场、大公司，而通过政府的加强引导、政策的支持以及法律的配套完善使得承包农户演进为以小型家庭农场为主要组织形式的新型农业经营主体成为最大可能。

（五）构建以家庭农场为主的新型农业经营主体

中国家庭农场选择什么样的企业制度，对于家庭农场的健康发展至关重要。“一个主要以自愿交换为特征的经济体，内在地具有促进经济繁荣和人类自由的潜质。”［13］建立在个人自由主义基础之上的自由市场制度比建立在全能全德假设之上的政府管制能够更有效、更可靠地提升公众福利。家庭农场应继续沿着家庭承包经营制度自然演进的路径，选择“市场在资源配置中起决定性作用”的自由企业制度。除了建立严格的“土地承包经营权及其流转交易”的法律保护制度外，其他方面应给予农场主充分的自由选择空间，相信市场经济的力量和农场主智慧的结合一定会演进出最适合中国的家庭农场企业制度。

1.家庭农场的企业属性。

家庭农场是企业，是市场经营的主体。农业部在《关于促进家庭农场发展的指导意见》中对家庭农场作了定义①农业部于2014年2月26日印发的《关于促进家庭农场发展的指导意见》（下文简称《意见》）提到“家庭农场作为新型农业经营主体，以农民家庭成员为主要劳动力，以农业经营收入为主要收入来源，利用家庭承包土地或流转土地，从事规模化、集约化、商品化农业生产，保留了农户家庭经营的内核，坚持了家庭经营的基础性地位，适合我国基本国情，符合农业生产特点，契合经济社会发展阶段，是农户家庭承包经营的升级版，已成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。”，在2013年3月8日下发的《关于开展家庭农场调查工作的通知》中提出了纳入调查的家庭农场应符合的条件②2013年3月8日农业部下发的《关于开展家庭农场调查工作的通知》中规定纳入本次调查的家庭农场应符合以下条件：（一）家庭农场经营者应具有农村户籍（即非城镇居民）。（二）以家庭成员为主要劳动力。即：无常年雇工或常年雇工数量不超过家庭务农人员数量。（三）以农业收入为主。即：农业净收入占家庭农场总收益的80%以上。（四）经营规模达到一定标准并相对稳定。即：从事粮食作物的，租期或承包期在5年以上的土地经营面积达到50亩（一年两熟制地区）或100亩（一年一熟制地区）以上；从事经济作物、养殖业或种养结合的，应达到当地县级以上农业部门确定的规模标准。（五）家庭农场经营者应接受过农业技能培训。（六）家庭农场经营活动有比较完整的财务收支记录。（七）对其他农户开展农业生产有示范带动作用。，各地地方政府相继发出文件对家庭农场的认定标准作了不同规定，试图明确家庭农场在企业法中的主体地位③例如《山东省家庭农场登记试行办法》第一条第二款规定依法申请登记的家庭农场应符合1.家庭农场经营者应具有农村户籍；2.以家庭成员为主要劳动力；3.以农业收入为家庭收入主要来源；4.经营规模相对稳定，土地相对集中连片。土地租期或承包期应在5年以上，土地经营规模达到当地农业部门规定的种植、养殖要求。云南省、安徽省、连云港市、南宁市等地区分别通过《云南省家庭农场工商登记注册试行办法》《安徽省示范家庭农场认定办法（试行）》《连云港市市级家庭农场认定管理暂行办法》《南宁市家庭农场申报认定暂行规定》对家庭农场的登记条件进行了相关规定，主要涉及主体条件、经营规模等方面的内容。。政府为了扶持家庭农场的发展可以明确达到一定标准的家庭农场给予相关政策的支持，但这是扶持政策的标准，不应是家庭农场设立的依据。比如，我们不能在法律上规定50亩是家庭农场，49亩就不是；也不能规定农场主必须拥有村民身份，否则就没有资格。家庭农场与承包农户的区别就在于家庭农场拥有完整的土地财产权利，是独立的市场经营主体，能够承担风险和责任，属于现代企业的一种。一旦完成了土地确权工作，承包农户选择继续从事农业经营，不管土地规模多大，就应认定为家庭农场。土地自由流转开始之后，土地会出现适度规模的集中，家庭农场实际上也暗含了土地经营规模会变大，土地经营效率会更高的发展方向。所以，在法律上对家庭农场进行界定是完全没有必要的，政府要做的就是对农民土地财产权利的确认与保护。农业经营主体从承包农户到家庭农场的这种转变，很鲜明地体现了农村进一步深化改革的特征与方向。

2.家庭农场的企业组织形式。

中国农村改革的基本逻辑就是从责任制度到产权制度，再到企业制度。承包农户依靠责任制的激励创造了农业经济发展的奇迹，但缺乏产权长期激励的弊端在责任制度框架内无法解决。因此，责任制逐步演进为土地承包经营权，农民充分的土地财产权利已经基本确立，而建立在产权基础上各类农业企业的自然生长则是一个市场自由选择的过程。承包农户在承包期内是完全的自负盈亏，对经营结果承担全部责任，实际上具有企业经营的功能，在其获得充分的财产权利后，不管其是否进行工商企业注册登记，承包农户作为一个完全功能的企业已经事实上存在。除非我们人为地采用行政强制的手段去推行“合作制”“公司制”或其他的企业组织形式，家庭农场应当是制度演进的自然结果。

如前所述，业主制是美国农场最普遍的组织形式，我国法律中并没有“业主制”这种企业组织形式，与之最为接近的是“个人独资企业”①“个体工商户”是否能够作为其它组织或其它经济组织的一种形式，一直是国内民法学家的争论对象，有很多学者认为个体工商户不是法律意义上的企业，现实中个体工商户更多是以公民个人名义进行法律活动，因此本文不将“个体工商户”作为家庭农场的主要组织形式进行讨论。。“公司的创立者和经营者可以决定公司采取什么形式，是公司制、信托制、合伙制、互助制还是合作制。”［14］不同的企业组织形式就是不同的合同组合，不同的合同组合组织成本不同，影响因素包括：设立企业的目的、选择的商业模式、企业规模大小、产业特性、成本结构等等。一般而言，个人独资企业的合同组合的组织成本最低，公众公司的合同组合的组织成本最高。虽然个人独资企业的投资人承担无限责任，但其合同组合较为简单，自由度较高，受外部管制约束少，经营更加灵活；公司制企业虽然其投资人承担有限责任，但其合同组合较为复杂，受外部管制约束多，企业的组织运作成本很高。所以，不能将不同的企业组织形式简单地定性为先进或落后，市场会选择适合的企业组织形式。

中国农村改革过程中确立的土地财产权利归属于农民个人而不是村集体经济组织，其背后的逻辑可能就在于私有财产的有效激励。以农民土地产权为基础的企业制度的选择应充分顺应私有财产有效激励的内在逻辑。“私人企业制度下的组织，则以财产所有者的利己心为基础——这种利己心只是受限于竞争和供求状况。长期以来，这种利己心一直被视为经济效率的最佳保证。人们一直假定，如果能够保障个人以他认为适当的方式使用它自己的财产，并获得由此而生产出的全部成果的权利，他那种追求私人利益和利润的欲望，就可被看作是他们高效利用其所拥有的产业财产的有效激励。”［15］在各类企业组织形式中，仅就产权的有效激励而言，个人独资企业是最理想的企业制度。

家庭农场以小型为主，是由农业产业的特性决定的。小型家庭农场人少精干，农场主们为切身利益，从早到晚、成年累月地对谷物从播种、田间管理，直到收割、烘干、进仓、保管都十分精心照料，经营效率很高。大农场经营的重点一般在畜牧饲养、水果和蔬菜的栽培上。相比工业投资来讲，农业投资风险更大，利润不稳定，大规模的经营往往造成亏损。美国即为其例证，虽然农业非常现代化，但小型家庭农场仍旧是美国农业生产的支柱。

小型家庭农场一般主要靠家庭成员来经营劳作。从美国家庭农场的情况看，农场主、经营者、劳动者三位一体是一个普遍情况，但这是家庭农场自身经营的需要，不是政府管制的结果。农业生产的经营劳作与工业流水线的操作有很大不同，需要更高的用心程度，操作的弹性空间也更大，对雇佣劳动的监督更难、成本更高。因此，小型家庭农场的农场主如果主要依靠雇佣劳动来经营，难以生存下去。既然家庭农场的经营、劳作主要靠农场主自己及其家人，个人独资企业自然是其最合适的选择，而美国家庭农场的经验也证明了业主制是最适合小型家庭农场的企业组织形式。

需要指出的是，政府对于家庭农场经营规模和农场主身份的管制偏好是不必要的，甚至是有害的。农业部《关于促进家庭农场发展的指导意见》（以下简称《意见》）中对家庭农场的经营规模提出了原则性要求：“家庭农场经营规模适度，种养规模与家庭成员的劳动生产能力和经营管理能力相适应，符合当地确定的规模经营标准。”2013年农业部首次对全国家庭农场发展状况进行统计调查，其调查的家庭农场经营规模的条件是：“经营规模达到一定标准并相对稳定从事粮食作物的，租期或承包期在5年以上的土地经营面积达到50亩（一年两熟制地区）或100亩（一年一熟制地区）以上；从事经济作物、养殖业或种养结合的，应达到县级以上农业部门确定的规模标准。”①2013年3月8日农业部下发《关于开展家庭农场调查工作的通知》。显然农业部对家庭农场的经营规模有着强烈的规范要求的偏好。《意见》中还明确指出：“现阶段，家庭农场经营者主要是农民或其他长期从事农业生产的人员，主要依靠家庭成员而不是依靠雇工从事生产经营活动。”2013年农业部首次统计调查中对调查的家庭农场列出的条件还包括：“农场经营者应具有农村户籍（即非城镇居民）；以家庭成员为主要劳动力。”由此可看出，农业部倾向于对家庭农场经营主体进行管制性的认定，且以身份作为认定依据。这种规模和身份管制是计划经济思维的延续，不利于按照市场原则来培育与构建新型农业经营主体。

因此，我国政府应出台相关政策，鼓励农户和其他农业经营者注册“个体工商户”或“个人独资企业”性质的家庭农场，最终演进形成以个人独资的家庭农场为主体，其他企业组织形式的农业企业为补充的新型农业经营主体。

3.作为补充的其他企业组织形式。

虽然家庭农场多数适宜选择个人独资，但由于经营规模和经营项目的不同，有的家庭农场更适宜选择合伙制、有限合伙制或公司制等。例如，与工厂化生产比较接近的现代化大棚种植业的企业，个人独资企业可能并不是最适宜的企业组织形式；如果农场主想把农场发展壮大，也要适时改变企业组织形式。家庭农场选择什么样的企业组织形式，最重要的是要坚持两个原则。一是农场主自由选择的原则。只要是法律明确的企业组织形式，且没有禁止性规定的，农场主都可以选择，政府不要干预。二是防止有限责任的滥用。农业生产经营（特别是种植业）的特点决定了其经营规模以小型为宜。虽然小型家庭农场适宜注册为个人独资企业或个体工商户，但也会有农场主希望承担有限责任；而农业以外资本的进入，也会倾向选择有限责任企业制度。从市场经济发达国家的情况看，合伙和个人独资企业占小企业组织形式的大多数，小型企业，尤其是小型农业企业并不适合采用有限责任企业制度。从我国目前小企业的组织形式来看，公司制数量占绝大多数，而个人独资和合伙企业数量较少。绝大多数小企业在选择公司的组织形式时会倾向于选择承担有限责任的公司形式［16］。《公司法》规定的有限责任公司和股份公司针对的是大中型企业，对企业经营管理的规范性要求较高，组织管理成本也高，并不适合小企业。然而我国绝大多数的小企业仍然选择了公司制的组织形式，如此一来，有限责任在经济活动中容易被滥用，小企业的虚假出资、转移资产、随意注销等现象非常普遍，严重侵害了债权人的权益，导致市场交易风险和信用风险极高。这是小企业组织形式上的致命缺陷，也是造成融资难的内在制度诱因。因此，在承包农户向家庭农场转制的过程中防止有限责任的滥用是非常必要的。

三、结论

建立在作为“生产责任制”的“家庭承包经营”基础之上“统分结合的双层经营体制”实现了我国农业的巨大发展和农村经济的全面繁荣，使广大农民的生活从温饱迈向小康。然而，随着农村土地承包经营制度从以“生产责任制”为基础逐步演进为以“土地承包经营权”为基石的土地经营制度，“双层经营体制”的“生产责任制”基础已不复存在，当务之急是夯实农民的各项土地财产权利，尽快完成土地确权工作，构建以个人独资家庭农场为基本主体的新型农业经营体系，而这将是中国农村更为深刻的一场制度变革。这一伟大的制度变革和社会变迁过程遵循了自然演进的历史逻辑，在这一过程中，政府要做的就是充分保护农民的财产权利和交易自由，真正做到让市场在资源配置中起决定性作用。

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责任编辑：刘斌

The M odel of Agricultural Fam ily M anagement：From Household-Responsibility to Fam ily Farm

Wang Jiangyi Zheng zheng
（（China University of Political science and Law，Beijing 100088；Investment Research Institute，National Development and Reform Commission，Beijing 100038）

The China reform in rural areas starts from Household-responsibility system to contractual right of land，which is a progress from liability system to property right system，also leads to farmers’acquisition of land property right.Based on farmers’land property right，the next step of China reform in rural areas should be building enterprise system，namely family farms，to replace the former property right system.The proprietorship system of family farm will be the primary organization form of new agriculturalmanagement in Chinese rural areas.

farmers with household-responsibility；land property right；proprietorship-system family farm

D 922.3

A

2095－3275（2015）06－0039－11

2015－07－03

王江一（1991— ），女，河南郑州人，中国政法大学民商经济法学院硕士研究生，研究方向为企业与公司法；郑征（1964— ），男，北京人，国家发展改革委员会投资研究所副研究员，经济学博士，研究方向为宏观经济政策等。