市场决定性作用下经济法治的进阶

杨武松

（贵州师范大学法学院，贵州贵阳550001）

市场决定性作用下经济法治的进阶

杨武松

（贵州师范大学法学院，贵州贵阳550001）

党的十八届三中全会提出“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”新理论，是理论创新与社会经济发展的逻辑统一，是对现实问题的应然回应。它反映了执政党与政府的创新能力、应变力与执行力。但是，也必然对政府地位、现行市场利益分配格局、现行经济法规范等内容形成冲击。要适应市场“基础性作用”转向“决定性作用”，必须从经济法治的格局上理顺政府与市场的地位与立场，以“经济平等权”为核心，重构经济法治价值谱系，通过经济法典化确立现代化的统一市场体系，促进经济法治的进阶。

市场决定性作用；经济法治；经济平等权；法典化

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”后，“市场决定性作用”将成为指导中国市场经济建设的新理论。2014年4月23日国务院常务会议决定将80个基础设施项目向社会开放，2015年4月20日中国上海、天津、广州、福建四地自贸区总体方案公布都完美地诠释了“市场决定性作用”的重要价值，并将其应用到中国市场经济建设实践之中。从中国自贸区建设实践看，现行经济法治规则的适应力、保障力、推动力已经无法适应新经济发展的需求，这意味着在“市场决定性作用下”中国经济制度如何创新，如何促进经济法治的进阶是现在乃至未来很长一段时间内的重点攻关课题。

一、市场“基础性作用”转向“决定性作用”的背景

从党的十四大（1992年）提出“要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”以来，中国20多年的市场经济建设均围绕“基础性作用”的立场推进，取得的成就也极其明显。当下，缘何用市场“决定性作用”取代“基础性作用”？试以为，这是中央在总结20多年改革开放经验、成就以及现实问题的基础上提出的新理论，是科学合理的逻辑认知与现实回应的精确体现，对未来中国市场经济建设方向与经济法治秩序的建构具有重大价值。

（一）理论创新与社会经济发展的逻辑统一

“市场决定资源配置的本质要求，是在经济活动中遵循和贯彻价值规律”［1］。市场在资源配置中起“基础性作用”转为“决定性作用”是中国市场经济初级阶段进入高级阶段的承接，是逻辑上的统一，是市场经济的本质要求。“由市场配置资源本来就是市场经济的一般规律，我国从不完善的市场经济体制向完善的市场经济体制发展，更应遵循这样的规律。使市场在资源配置中起决定性作用的新提法对市场调节作用的表达更清楚、更有针对性。”［2］该转向使市场真正具有主导地位，使市场处于资源配置的第一要素，标志着中国市场经济走向成熟。

由初级走向高级，由不完善走向完善是理论认识与社会经济发展契合的过程。中国市场经济发展过程中“基础性作用”改变了早期计划经济模式，推动中国经济建设迈入市场经济体系之内，它是中国市场经济开始的标识。目前，新理论的提出意味着它的任务已经结束，说明中国市场经济进入了新的发展阶段，需要新的理论指导。为此，习近平总书记明确指出：“党的十四大提出了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，提出要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。这一重大理论突破，对我国改革开放和经济社会发展发挥了极为重要的作用。这也说明，理论创新对实践创新具有重大先导作用，全面深化改革必须以理论创新为先导。”［3］可见，中共中央深化中国市场经济体制改革的理论不是单一独立的，具有一体性的特点，即社会主义市场经济初级阶段由“基础性作用”作为新理论指导经济建设，在社会主义市场经济高级阶段必须革新理论，为此适时提出了“市场决定性作用”的新理论，指导和引领未来中国市场经济建设。

（二）对现实问题的实然回应

改革开放以来，在市场“基础性作用”的指导下，社会主义市场经济发展使国家财富与国民生活都有改善，中国也一跃成为全球第二大经济体。但是，“基础性作用”固有弊端①“基础性作用”作为新理论主要是基于解决计划经济的各种弊端，探寻构建社会主义市场经济的背景下而提出的，受当时中国客观经济环境与改革紧迫性影响，不能有效理顺政府与市场的关系，一步到位主张市场第一性，从而导致政府主导市场、分割市场、政府直接参与市场经济行为、政府过度呵护市场主体、政府因资源配置而分割市场、政府主导市场经济利益分配，从立法到执法、司法都无法实现经济法律责任有效性、市场体系单一化等弊端。也导致当前我国市场经济建设存在大量现实问题，并影响未来中国市场经济走向成熟。当前，中国资源配置存在诸多问题，“主要是市场秩序不规范，以不正当手段谋取经济利益的现象广泛存在；生产要素市场发展滞后，要素闲置和大量有效需求得不到满足并存；市场规则不统一，部门保护主义和地方保护主义大量存在；市场竞争不充分，阻碍优胜劣汰和结构调整等”［4］。如果说上述问题属微观经济行为领域存在的问题的话，“基础性作用”固有弊端则既在微观经济行为领域内存在问题，宏观调控也存在不可忽视的缺陷。这些问题在历届政府的改革议程中都比较关注，但由于理论立场的固定，其改革的绩效实现并不理想。

然而，不解决这些问题，社会主义市场经济体制难言完善，其推动社会经济发展的绩效也无法实现。负责任的执政党与有担当的政府也绝不许可这些问题一直延续，必须作出回应。为此，《决定》指出：“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。”它不仅阐述了“市场决定性作用”新理论的关键内容，同时也表明了未来中国市场经济建设的立场。更关键的是，它阐述了“市场决定性作用”背景下中国市场经济体系及经济法治架构的重点所在。从《决定》的表述看，未来中国完善的市场经济体系主要表现为五大体系：现代化的市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系、创新型知识产权体系、市场经济利益分配体系，未来中国经济法治架构亦将围绕这五大体系进行建构。

理论创新与现实问题的考虑并作出实然回应是社会经济建设的本质要求。前者反映了执政党与政府的创新能力，后者则反映了执政党与政府的应变力与执行力。中共中央对未来中国市场经济发展的顶层设计基于理论背景与现实背景的梳理而形成，对中国经济发展与制度建设具有不可估量的影响力。然而，市场经济即法治经济。这要求市场经济顶层设计必须从政治决策转化为具体的经济法律规范运用于实践之中，使其规范化、制度化、程序化，这也是法治中国建设的必由之路。当下，中央顶层设计从立场上阐明了中国经济法治建设的方向，但从“基础性作用”向“决定性作用”转变，我国现行经济法律规范是否跟得上，如经济法律规范的指导思想与原则、价值维度与内容、市场主体的意识与行为、统一市场体系规则与市场经济利益分配、国家宏观调控制度等都值得探究，并将成为经济法理论界与实务界重点思考的课题。

二、市场从“基础性作用”向“决定性作用”转化对经济法治的影响

从1992年党的十四届三中全会到十八届三中全会之间，我国市场经济一直强调市场在资源配置中的基础性作用，国家经济法制建设也都围绕这一立场构建，政府主导市场资源配置与利益分配一直是该时期经济法制建设的特点。在该过程中，众多企业依靠政府呵护而生存，中国经济法也多实行宽松化的经济责任追究机制，维护有中国特色的社会主义市场经济发展。然而，“市场决定性作用”要求包含政府在内的各方主体都遵循市场规律，遵守法律规则从事经济行为。在市场经济发展过程中，市场是第一要素，但在经济行为与利益分配等方面法律则是第一标准。如此，必将对当前的经济法治模式形成冲击。

（一）对政府主导市场的地位形成冲击

市场对资源配置具有基础性作用，它关注国家经济法制建设，重视市场的基础性影响力，但更强调政府的决定性地位。具体表现为政府依据市场需要进行资源配置，引导和规范市场主体的行为。由于政府具有决定性作用，市场与各主体基本处于被动地位，因此，各级政府主导市场与市场经济主体的行为。最典型的例证表现为：（1）现行中国经济立法指导思想肯定政府的主导地位；（2）现行经济法缺乏统一的一级流转市场机制，许多资源开发与运作都掌握在政府手里，需要通过政府流转方能进入市场，如土地资源等；（3）国有企业法、破产法、金融法对于国有企业在资源控制、融资渠道、破产适用等方面给予保障；（4）对政府投资行为缺乏必要的法律规范；（5）经济法对于政府在房地产、矿产资源、石油煤气等领域直接定价干预市场没有必要的限制；（6）对政府经济违法行为缺乏必要的责任规制等。

市场决定更加强调市场对资源的配置作用，讲究市场主体经济权利保障与经济义务的履行。市场处于第一位，政府的功能仅限于调控监管职能的履行，不再处于主导地位。此时，政府将退出市场，不再成为市场经济一方主体，更不直接分配市场利益，在经济治理中更不能进行父爱式的呵护，政府决策（或政策）在市场中的作用都将由法律规则取代。政府能够做的就是通过立法、执法与司法等途径履行事前、事中与事后的监管与救济职能。基于此，政府退出市场已是必然。此时，政府及其工作人员要适应这种变化，各市场主体也要适应这种变化，不能一味怀念政府的呵护与包容。

（二）对市场经济利益分配格局形成冲击

在基础性作用下，政府通过一系列手段发挥市场在资源配置中的基础性作用，从而直接占有市场利益，并率先进行利益分配，而其他市场主体只能进行利益再分配。以房地产为例，现行土地管理与土地出让使用金管理规则都肯定政府把握土地流转市场，在土地市场流转的过程中，政府率先获得收益。房地产市场开发后企业在扣除各种成本之后才能获取收益。无疑，政府处于超越市场经济主体之外的地位。因此，在政府主导的房地产市场与矿产资源市场中，政府是最大受益人，其次是企业法人，再次为企业法人下的各群体，如工人、承包商等。至于消费者基本处于利益支付的地位，无法享受市场经济的利益分红。就该利益分配链而言，弱势群体很难参与到市场经济的利益分红之中。

在市场决定性作用下，市场经济要求从资源配置到产出与利益分配全部遵循统一的市场规律，不存在事先的利益掌握或谁处于第一位的问题。无论何种企业一旦发生经济关系，都是平等的市场主体，有权力主张自己的权利，也有责任履行自己的义务。维持利益均衡的标杆就是市场经济客观规律。此时，政府既要退出市场产出过程，也要退出利益分配体系。在市场经济体系下，经济利益分配只存在于各市场主体之间，而不会掺杂公权力主体。否则，利益分配必定失衡。

因此，中国现行经济法关于利益分配机制，尤其是政府参与的市场经济建设活动中的利益分配机制需要调整，否则中央提出的混合制企业改革将因为市场利益分配机制的固化而延误，现行经济法的利益调控制度将变成一种制度性障碍，影响中国经济体制的深化改革。

（三）现行单一市场与单一经济法将受到冲击

市场基础性作用下，政府主导市场的同时，也存在政府分割市场的现实问题，即政府为了更好地发挥市场对资源配置的基础性作用，多采用资源分类与市场分类的途径，对市场进行分门别类的资源配置。在该模式下，资源被分割，市场也被分割，而推动与保障其运作的经济法律政策也被分割，并且这种分割是单一而非层次性的分割，无法形成体系。它使市场如同古老窗户般被分割成许多格子，每个格子看似构成一个整体，但各个格子的花纹与形状并不一致。“格子市场”意味着市场在不同区域与不同资源事域内都具有自己的花纹与形状，主导这些花纹与形状的不是市场规律，而是政府给予市场在资源配置中基础性的需求而产生。因此，同样的市场问题，在不同的区域不同资源事域内都可能有若干种答案［5］。

没有统一的市场体系，没有体系性的经济法律规范成为这个时期最大的特点。改革开放以来，为充分发挥市场的基础性作用，推动我国市场经济建设的运行，国家制定了许多经济法规范。但是，从内容到体例结构看，多为单行经济规则，而体系性的经济法律规范尚未建成。如企业规范就分门别类地确立了三资企业法、国有企业法等，矿产资源法也以单行为例。中国市场经济20多年在遵循基础性作用的情态下获得了飞速发展。不可否认，分类规范最大的好处是最直接最充分地规范单一市场，并将其功效最大化，使其基础性作用充分展现。但是，它也阻碍了中国统一的市场经济体系及经济法律规范的建构。对内，它导致地方政府保护主义盛行，使不同区域内的市场冲突不断，导致资源要素虚置问题严重等现实弊端大量浮现；对外，因为缺乏统一市场经济体系与体系性的经济法规范而无力适应国际经济全球化的竞争格局，其适应力极为弱小，导致我国企业在对外经济贸易交往中因为跟不上国际市场经济体系与竞争体系而处于市场交易链末端，无力与其他国家的经济实体进行竞争，更不要说分享国际市场经济红利了。

市场决定性作用下，市场与资源的关系是市场决定资源配置，而不是市场对资源配置提供基础服务。因此，打破“格子市场”，建构统一市场经济体系与经济法治体系成为必然，即同一种经济之间就应该具有共同的市场，并遵循共同的市场规律。与之对应的是，具有规范、救济与监管效能的国家经济法治体系结构也必然打破分门别类的单一规范模式，体系性的经济法规范构建也是必然。从我国现行经济法规范看，部门法林立但却没有一部经济法典。可以预见，一旦市场决定性作用发挥作用，我国各经济部门法之间将冲突不断，适应力不够等弊端必然出现。从基础性作用向决定性作用的改变，现行经济法规范从立法之初的价值考量到形式规范确立、行政执法与司法的法律适用都必将受到影响。

三、市场决定性作用下经济法治的进阶路径

由基础性作用转向为决定性作用是初级市场经济向高级市场经济的必然要求，是我国市场经济走向成熟的客观表现。市场经济即法治经济。市场决定性作用既关乎中国市场经济建设的好坏，也关系到经济法治中国的建构。当下，关键问题是准确理解市场决定性作用下市场主体与监管主体的地位与立场，从规范微观经济行为与宏观调控的角度探寻经济法治的进阶路径，使经济法治中国变成现实。

（一）完善负面清单管理模式，从宏观经济法的视角明确政府与市场边界

完善负面清单管理模式是加快政府职能转变的关键。进入2015年以来，中国政府负面清单管理模式的完善成绩显著：一是上海、广州、天津、福建四地自贸区建设负面清单管理模式已经基本完成，正沿着制度创新的步伐推进；二是国务院印发《关于取消非行政许可审批事项的决定》，宣布全面彻底取消非行政许可审批程序，消除政府对市场控制的“灰色地带”。负面清单管理模式的完善，政府简政放权的同时，将不当管理的事务回归市场，从而确定政府与市场的边界。例如，国家工商管理总局2015年5月25日印发的《关于调整有关审批事项的公告》所示：商标注册由非行政审批许可事项调整为具有行政确认的事项。将商标注册明确为行政确认性质，让商标权的权利产生明确在市场之中，不再由政府授权。意味着此前由国家宏观经济法管理的对象，转化为民法的调整对象，政府将退出该事域之内，不轻易涉足微观经济行为，但涉及国家重大投资等项目除外。因此，在宏观经济法内需要设计相应豁免条款。

政府退出微观经济事域，将其归还市场，这意味着政府今后的工作重心是行使宏观调控职能，不得干预市场经济的具体事务，做自己应该做的事情。进一步处理好政府和市场的关系，实际上就是要处理好在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用这个问题。经济发展就是要提高资源尤其是稀缺资源的配置效率，以尽可能少的资源投入，使生产最大化，效益最大化。经济理论和实践证明，市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。今后，国家宏观经济法必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题，尤其是公共资源配置“市场化”与“法治化”严重不足的问题。对市场经济发展而言，国家宏观经济法可以确保中国社会主义市场经济价值与目标归属，指引市场经济发展方向但不固定市场主体行为，更不直接参与市场经济行为。

（二）以“经济平等权”为核心，重构中国经济法治的价值谱系

长期以来，我国经济法规范注重经济效率而忽略法律公平价值，导致市场经济飞速发展进程中出现了比较严重的利益失衡。不公正的市场经济利益分配导致民众对政府行为质疑不说，也因此而抵触政府，甚至于直接表现为暴力活动。效率与公正的理论博弈，演变成了实践性的直接对抗。最大现实性原因是政府直接参与市场经济利益分配，而不是第二次分配，它完全忽略了在“自然资源的有限性”与“客观环境的中等匮乏”［6］的社会经济发展过程中，政府所扮演的角色。行使国家公权力的政府直接参与市场利益分配，并长期处于第一优位之中，政府实施的国家行为很可能会影响或消除私经济主体的基本权利：参与市场竞争的权利。在德国经济法学家乌茨·施利斯基看来，这是一种“对竞争具有重大影响的国家行为”［7］。这导致由政府主导的市场经济价值谱系基本由效率填充，缺乏公平、竞争等多元价值的共筑。从经济法治的角度看，经济法忽略经济平等权的规范构成，具有不可推卸的责任。

作为一个微观概念，经济平等权入宪或成为经济法的主要原则，不能解决经济法治的所有问题，但它能够给经济法治增加公平（平等）、竞争的价值元素，使经济法治的价值追求从一元的“效率”论走向多元的“效率＋公平（平等）＋竞争”的价值谱系。这一点，德国经济法治体系架构具有借鉴意义。为保证公民经济生活中的平等，罗尔夫·施托贝尔认为，德国从国内法（《联邦德国基本法》）与欧共体法（《欧共体条约》和《欧盟基本权利宪章》）全面阐述了国民享有的经济生活中的平等权利以及行使国家权力的人员平等对待的义务，并明确指出这些权利也同样适用于法人［8］。在德国，经济平等权入宪被证明极其重要，也为解决中国经济法治问题提供了一种宪法经验。从中国的宪法结构及其实施的现实情境看，其技术路径有：（1）经济平等权入宪有两种嵌入方法：一是在宪法平等条款之下设置经济平等权条款；二是在宪法关于公民经济权利的规范构成之上设置经济平等权。无论何种嵌入方法，经济平等权入宪既能消除现实中的经济非平等对象现象，更能保障宪法经济权利的完整性。（2）经济法体系确立经济平等对待原则。中国宪法直接适用力不强，需借助部门法实施。这决定了经济平等权入宪只完成了设置宪法依据的任务，其规范效力还需在经济法中细化。为更好地直接引领经济法治建设，中国经济法需明确经济平等对待原则，并在该原则之下组建自己的经济平等内容构成。（3）围绕经济自由、起点平等与经济权责平等等内容设置经济法规范，确保经济平等权的实效性。

（三）以法典化的形式完善经济法律体系

改革开放以来，中国经济法一直以单行部门法作为表现形式，至今没有一部较为完整的经济法典，缺乏体系性。此外，许多领域存在政策性操作而非法律化运作的现象，如投资法的缺失、市场经济利益分配非市场化（法治化没有实现）等。纵观世界各国，经济法典化早已成为事实。一般而言，为市场经济提供法典化服务的主要表现为：民法典、知识产权法典、经济服务程序法典等。经济法兼具公私法两性，制定统一的经济法典不现实，但是，从世界各国经济法典的演进历程看，有两种路径可供选择：（1）根据市场体系分类，分别制定市场主体法体系、市场运行法体系、市场宏观调控法体系、市场经济监督法体系、市场经济社会保障法体系、市场经济程序法体系等专门法典。从《决定》关于“坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系”的表述看，依市场体系分类制定经济法典是中国实务界和理论界比较看重的一种模式。（2）依经济法本身的构成属性为依据，分别制定经济公法、经济私法、经济制裁法法典。以德国经济法体系构成为代表，它充分考究了经济法本身的属性及其在现实中的细微区别，既讲究经济私法的促进力，也讲究经济公法的监管力，同时还关注经济行为法律后果的落实。

比较两种路径，第二种路径的法律色彩更为浓厚，第一种路径更符合中国的现实情境，但忽略了经济制裁法的体系构成，很容易造成经济权利追逐的滥觞，逃避经济法律责任的承担等后果。因此，如能在第一种路径之上，将经济制裁法体系纳入其中，将是最完美的事情，这取决于立法者的态度。

［1］林兆木.使市场在资源配置中起决定性作用［N］.人民日报，2013－12－04.

［2］庄宇辉，等.使市场在资源配置中起决定性作用是重大理论创新和亮点［N］.深圳特区报，2013－11－13.

［3］［4］习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明［E B/O L］.新华社，2013－11－15.

［5］杨武松.公共资源市场化配置法律保障的结构性问题与对策［J］.学习与实践，2015，（1）.

［6］John Rawls.A Theory of Justice.Cambridge：Harvard University Press，1971：126－127.

［7］［德］乌茨·施利斯基.经济公法［M］.喻文光译.北京：法律出版社，2003.162.

［8］［德］罗尔夫·施托贝尔.经济宪法与经济行政法［M］.谢立斌译.北京：商务印书馆，2008.210.

责任编辑：李富民

The Advanced of Econom ic Legal under Decisive Role in the M arket

Yang Wusong
（Law School，Guizhou Normal University，Guiyang Guizhou 550001）

Third Plenum of the party’s eighteen that“focus of themarket in allocating resources play a decisive role in deepening economic reform，”the new theory，the unified theory logical innovation and social and economic development，is a real issue ought to respond.It reflects the ruling party and the government’s ability to innovate，resilience and execution.However，it is inevitable for the government position，the prevailing market interest distribution pattern of the current economic law codes，etc.To adapt to the market“basic role”to“decisive action”and must straighten out the pattern from the governmentand the rule of law，marketeconomy status and position in order to“economic equality rights”as the core value of the reconstruction of economic law lineage，through economic Codemodernization of establishing a unifiedmarket system，promote advanced economic rule of law.

market decisive role；economic legal institutions；economic equality rights；codification

D 922.22

A

2095－3275（2015）06－0016－06

2015－07－12

本文系2013年度国家软科学研究计划重大公开招标项目“国有资产管理对科技成果转化的影响研究”的阶段性成果之一（项目编号：2013GXS4D 122）。

杨武松（1978— ），男，侗族，贵州天柱人，贵州师范大学法学院副教授，硕士生导师，厦门大学法学院博士研究生，研究方向：经济法学、宪法学。