“十三五”水电新农村电气化县建设管理体制与运行机制探讨

陈晓健

(浙江省水电管理中心，浙江 杭州 310009)



“十三五”水电新农村电气化县建设管理体制与运行机制探讨

陈晓健

(浙江省水电管理中心，浙江 杭州 310009)

水电新农村电气化县建设意义重大，影响深远。分析了“十三五”水电新农村电气化县建设项目面临的形势，提出继续开展项目应重点关注“公平”和“竞争”等问题，建议进一步完善原项目管理体制机制，实行“政府组织、业主负责、社会参与”的管理体制以及“政府公平扶持、企业竞争参与、电站良性发展、三农持续收益”的运行机制。图1幅。

农村水电；电气化；管理体制；管理机制

0 引 言

我国农村水能资源十分丰富，技术可开发量达1.28亿kW。20世纪80年代初，国务院决定在农村水能资源丰富的地区，以开发小水电为主，推进中国特色农村电气化。“七五”到“九五”期间全国建成了653个农村水电初级电气化县，“十五”到“十一五”期间建成了841个水电农村电气化县，“十二五”正在开展300个水电新农村电气化县建设。通过农村电气化县建设的示范引领，加快了农村水电发展。截至2014年底，全国1 500多个县开发了农村水电，建成农村水电站4.5万多座，装机容量7 300万kW，年发电量达2 200亿kW·h。通过农村电气化县建设，提高了贫困山区农民用电水平，增加了农民收入，改善了农村基础设施条件，促进了地方经济社会全面发展。“十三五”期间，国家将继续开展水电新农村电气化县建设，在项目规划阶段，分析面对的环境，探讨存在的问题，进而推动进一步完善项目管理体制机制，对于保障项目的顺利实施很有意义。

1 面临的形势和挑战

随着我国农村电气化县建设项目的持续推进和农村水电资源的不断开发，3亿多农村人口的用电问题得以解决，农村无电人口持续减少，全国户通电率已从1980年的不足40%提高到了2014年的99.9%。“十二五”开始，农村电气化建设工作重点和任务有所变化，从之前的主要解决山区农村无电缺电问题转向了引导和带动农村水能资源科学有序合理开发，提高农村电气化水平，推动山区农村经济社会发展，加快贫困地区脱贫致富步伐，促进节能减排和生态保护等方面。农村电气化县建设工作重点和任务的变化，决定了项目“政府组织，部门协作，社会参与”的体制，以及“政策引导，市场参与，资金支持”的机制应随之进行完善。

当前，全国大范围屡屡被雾霾笼罩，全社会强烈呼吁发展可再生能源，治理日益严重的空气环境污染。同时，农村电气化建设面临农村水电站开发导致“河道脱水，破坏环境”的指责声不断；政府对企业安全生产更加重视，要求加强农村水电企业安全生产；电气化补助实质上仅给予国有或集体电站，民荧股份制水电企业强烈要求政府财政资金“普惠”；水电企业要求政府简化建设审批程序，减少干预；国家水利改革发展不断深入，要求促进行业协会和中介发展；国家提出全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国。2015年3月，李克强总理在谈及能源发展时要求“积极发展水电”，水电新农村电气化县建设项目在面临良好发展形势的同时，在建设上和管理上面临“绿色”、“安全”、“公平”“效率”、“改革”、“法治”等挑战，“十三五”水电新农村电气化建设项目建管体制、运行机制应与之相适应。

2 几个重点关注的问题

(1)项目领导小组。鉴于目前的社会发展历史阶段、农村电气化项目重点和任务的变化，以及全面深化改革的要求，之前省及以下各级政府建立政府项目领导小组，协调政府各部门的“政府组织、部门协作”的项目管理体制需要完善。应取消成立项目领导小组、项目办的管理体制硬性要求，由各部门按照“三定方案”，做好职责范围内水电新农村电气化建设的监督和管理工作，提高项目的监管效率。

(2)中央补助比例。“十二五”水电新农村电气化县建设按照不同区域，根据项目总投资的10%～15%核定中央资金补助额度，与同期的小水电代燃料项目、农村水电增效扩容改造项目补助比例存在较大的差距，需要按照新建、改造、扩建进一步区分补助对象，避免项目业主挑补助项目现象。

(3)中央补助性质。“十二五”水电新农村电气化县建设管理办法要求国家补助“保值增值”。应按照《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》(2013年第3号令)，将“十三五”水电新农村电气化建设投资补助定性为国家无偿投入。

(4)中央补助对象。原项目机制提出市场参与，但限于补助资金“保值增值”的要求，项目实施主体基本限于国有和集体电站。应在竞争的基础上，允许各种所有制农村水电站“普惠”的获取政府补助。

(5)中央补助下达方式。原中央补助资金在完成项目报批资料审核后即下达，用于激励项目业主尽快启动项目；但是部分项目由于项目法人变更、政策处理、招投标等原因影响，不能按计划顺利开工，而中央补助资金已经下达，项目管理陷入被动。建议在项目完成机组启动验收后下达中央补助，并在此环节引入竞争机制——根据完成验收的情况安排补助。

(6)验收方式。鉴于项目重点和任务的变化，以县为单位的验收不再合适，应以单个补助项目为单位进行验收，并加强项目的绩效考核。

(7)企业负责。应改变政府包揽项目建管方式，突出水电企业是项目建设和管理责任主体，政府保留项目监管职能。

(8)社会参与。农村水电行业协会应更多地参与水电新农村电气化建设。

(9)项目的可持续性。应更加注重电气化项目的可持续发展，促使项目绿色化、标准化，引导电站良性发展，三农持续受益。

3 完善管理体制和运行机制构想

综合以上分析，笔者认为在“十三五”水电新农村电气化县建设项目规划阶段，应围绕“公平”和“竞争”，进一步厘清项目相关方关系，进一步完善项目运行机制，实行“政府组织、业主负责、社会参与”的管理体制以及“政府公平扶持、企业竞争参与、电站良性发展、三农持续收益”的运行机制(见图1)。

3.1 管理体制

3.1.1 政府组织

水电新农村电气化建设是农村重要的基础设施建设，意义重大，影响深远，各级政府应将水电新农村电气化建设纳入当地经济社会发展规划，统筹考虑，牵头组织。由各省根据电气化建设任务、各地实际情况，确定是否设置领导小组。

国家层面制定水电新农村电气化县建设管理办法和技术标准，完成水电新农村电气化建设县建设全国规划，确定规划县，引导和监督项目建设。通过政府网站以及其他媒体，向全社会发布项目详细信息和建设目标，明确补助标准和申报条件。省级负责本省水电新农村电气化建设的组织、实施和管理工作。按照国家水电新农村电气化建设标准和条件，组织和筛选地方申报的项目，编制省级水电新农村电气化县建设规划。提出政策和保障措施，落实省级配套资金；提出年度实施计划，申报并分解中央预算内投资补助；规范基本建设程序，加强项目建设监管，开展项目绩效评价。县(市、区)编制水电新农村电气化建设5年实施方案，储备项目，完成项目申报，分解中央、省补助资金，负责项目建设监管，组织完成机组启动验收，完成项目绩效评价。

图1 水电新农村电气化县建设体制机制示意

3.1.2 业主负责

项目业主是水电新农村电气化建设项目责任主体，负责电站的建设与运行，应加强管理，确保安全，并接受政府的监管。水电新农村电气化建设电站应落实项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制。在建设过程中应建立健全工程质量管理和监督机制，加强安全生产管理，确保工程质量、进度和安全，同时采取有效措施，保护生态环境。工程建设应严格按照国家有关技术标准、规程、规范执行。应严格执行国家关于预算内资金管理的有关规定及相关财务制度要求，严格项目补助资金的专账管理，专款专用，不得擅自改变主要建设内容和建设标准。项目主要建设内容完成后，应履行验收程序。

3.1.3 社会参与

水电新农村电气化建设涉及面广，不仅是政府的职责，还需要全社会的广泛参与。在发挥政府投资引导作用的同时，应积极争取金融部门信贷支持，鼓励社会资金参与水电新农村电气化建设，鼓励农民积极投工投劳，鼓励农民入股开发农村水电，促进农民增收。大力扶持农村水电行业协会发展，发挥它们在政策宣贯、行业自律、行业维权、信息传递等方面的优势，使之成为政府和企业之间沟通的桥梁和纽带。引导行业协会积极参与水电新农村电气化建设标准制定、安全生产标准化评级、技术咨询等业务。进一步完善社会监督体系，维护广大群众的参与权、知情权和监督权，促进水电新农村电气化建设持续、健康发展。

3.2 运行机制

3.2.1 政府公平扶持

政府公平扶持的核心是确保多种所有制农电新农村水电项目公平申请补助，即补助的“普惠”，途径是政策制定的公平和项目实施的公开。各级政府公平扶持措施可包括：制定电气化建设项目定额补助政策，明确电气化建设补助为国家无偿投入；公开企业申请补助资金条件和财政支付要求；公布项目管理办法；制定和发布水电新农村电气化建设绿色小水电技术标准；公示获得补助企业和项目信息；明确项目质量监督；完善农村水电上网电价制度；简化农村水电站建设审批手续；给予政策性优惠贷款；依法降低或减免税收等各项优惠政策等。上述措施都应在农村水电行业广泛宣传，以引导全行业积极参与项目建设。

3.2.2 企业竞争参与

企业竞争参与体现在获取农村水能资源开发使用权、中央投资补助，以及承接合同等环节。对于有多个投资者参与的农村水能资源开发项目，按照公开、公平、公正的原则，实行招标、拍卖、挂牌等方式确定开发者。满足项目条件的各种所有制的电站都可申请中央投资补助支持，各级政府按照规划项目完成机组启动验收时间，先后安排中央补助。水电勘测、设计、监理、建设、设备生产等参建企业按照招投标法律法规竞争性获取项目建设合同，按照水电新农村电气化各项技术标准和验收规程的要求，以质量和安全为核心，共同参与水电新农村电气化项目建设。此外，培育水电设备设施安全检测检查、分析评价、维护养护等专业服务机构(企业)，竞争性承接水电新农村电气化项目维护养护、检修任务，以专业、就近、高效为原则，进行专业化、集约化电站管理，逐步提高农村水电安全生产水平。

3.2.3 电站良性发展

电站良性发展主要包括环境、移民和经济等几个方面。应妥善处理好水电新农村电气化项目库区移民安置和土地补偿问题，确保移民利益得到保护。协调好防洪、灌溉、航运、供水、生态等各种用水需求，切实落实生态基流技术标准，有效缓解因拦水筑坝引起下游河道水量减少引起的生态问题，做到在保护生态的基础上有序开发绿色小水电。督促水电企业建立良性运行的管理体制，规范企业财务管理，严格计提和使用修理费、折旧费，保证水电新农村电气化项目可持续发展。政府相关职能部门应根据国家有关法律法规，对水电资源获取、政府资金补助、招投标等政府和市场行为进行监督。

3.2.4 三农持续受益

通过水电新农村电气化建设形成新的水库、水面、水量，解决农民生活饮用水，保障农业生产灌溉用水，改善农村景观生态用水，满足山区旅游环境用水。当地农村集体或个人通过资源入股、集资入股、土地补偿金入股等多种方式参与水电新农村电气化建设，投资开发农村水能资源，分享水电新农村电气化建设成果，获取电站存续期间持续性回报。电站建设期间，解决部分群众就业难题，增加当地农民收入，拉动投资和扩大内需。电站运行期间，资助当地乡村建设交通、通讯、自来水等公用设施，改善了当地农村生产生活条件。

4 结 语

“十三五”水电新农村电气化县建设，机遇和挑战并存，应围绕“公平”和“竞争”，进一步厘清项目相关方关系，进一步完善项目运行机制。管理体制和机制的完善是“十三五”水电新农村水电化县建设顺利实施的保障。

■

责任编辑 吴 昊

中国农村水电站建成4.7万座 发电量占全国1/4

目前我国共建成农村水电站4.7万多座，装机容量7 300多万千瓦，年发电量2 200多亿千瓦时，装机容量和发电量约占全国水电的24%，农村水能资源开发率达57%。其中，装机容量超过100万千瓦的有四川、湖南、广西、云南、贵州等15个省(区、市)，装机容量在50万～100万千瓦之间的有吉林、青海2个省。广东、浙江、福建等农村水能资源开发程度达80%以上。

农村水电站带动了水电新农村电气化县的建设。截至2014年底，“十二五”水电新农村电气化县建设累计发电8 500亿千瓦时，相当于节约2.9亿吨标准煤，减排7.4亿吨二氧化碳。

来源：人民网

2015-05-25

陈晓健(1976-)，男，高级工程师，主要从事农村水电行业管理与研究等工作。 E_mail：ccxxjj6@163.com