殊途同归：英国电信业改革镜鉴

蓝戈智库 | 云晴

殊途同归：英国电信业改革镜鉴

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国有企业改革是国家经济体制改革中的一个重要环节，也与国家的政治体制改革密切相关。电信行业改革作为国有企业改革的一个组成部分，涉及到分配、垄断、效率和体制等一系列复杂的问题，如何合理地选择改革路径成为当前电信行业的关注点。英国电信业从30年前开始的电信业改革，让英国电信行业从完全的国有化转变成为高度市场化，产权归属由国家所有变为企业和个人私有，整个行业结构和发展模式发生了翻天覆地的变化。观察英国电信业改革的历程，有助于我们探究今天中国电信改革的可能方向。

从凯恩斯主义到新自由主义

英国电信行业改革，或者说英国国有企业改革中的电信行业分支是从政府干预的意识形态变化开始的。20世纪70年代之前，主导西方世界的公共管理意识形态是凯恩斯主义。凯恩斯认为，传统自由主义“看不见的手”是无法实现资源有效配置的，原因在于：自由主义提出的个人出于自身利益独立行动将会带来最大社会财富总量的结论，是建立在种种不现实的假设之上的，在实际运作中无法成为现实。政府应该通过干预实现资源的有效配置，例如通过政府投资、税收政策、利息政策、反垄断政策、国外投资等手段实现充分就业和刺激私人消费或者投资。20世纪30年代的大萧条使得凯恩斯主义成为西方公共管理政策的主流，政府在社会经济活动中扮演着非常重要的角色。政府追求满足公民“从摇篮到坟墓”的一切需求的社会结构建设，随之而来的是用国家包办形式为公众提供公共服务，国家通过强制性合并的方式形成了一系列国有企业。

从经济学角度看，政府干预的经济合理性是建立在效率标准上的。政府干预的必要性在于它是否能够补偿市场失败所产生的效率损失。如果在效率与平等之间存在一种替代关系，也就是说，如果公共部门的增长要以牺牲经济增长为代价，从而公共部门的增长最终导致生活水平增长缓慢，那么政府干预就失去了合理性。这一意识形态的变化导致了70年代末撒切尔夫人上台后实施国有企业私有化改革，以国有化形式构建公共事业，期望能够产生更高的社会效率、政府更好地承担公共服务。但是在实践中，一方面社会服务水平不断受到民众的诟病，国有企业普遍呈现出效率低下、效益差、缺乏竞争力的局面，另一方面英国政府用于社会保障和社会福利的支出又在逐年上升，政府压力巨大。

20世纪70年代末出现的石油危机让新自由主义（应该取消以需求管理政策为基础的国家全面干预经济的政策）取代凯恩斯主义成为公共管理理论的主流。新自由主义反对任何形式的宏观经济干预措施，理由是在完全竞争的经济中，市场能够自发调节经济均衡。政府的作用是制订规则，并向公众发布政策规则以及政府所掌握的各种信息。政府干预经济的政策措施，无论是扩张型还是紧缩型都只会把经济弄得更糟。公共管理意识形态的变化、国有企业服务提供走入困境、政府对社会效率的追求，让电信业发展历程在这里出现了一个大拐弯。

其时，英国电话系统作为邮政的一部分，拥有许多国企最恶劣的特性：官僚压制技术创新，用户被藐视，买部新电话要等好几个月，而且用户不能自由选择服务种类。撒切尔夫人用其一贯的铁腕语气称：“我带着一个目的来到这个办公室：让英国社会从依赖走向自立，从“人人为我”到“我为人人”；建立一个奋起直追的英国，而不是消极怠工的英国。”

一阶段改革：实现国企私有化

在新自由主义经济思想的指导下，英国政府对电信行业实施了如下改革。

第一，通过股份制改革出售国有资产。通过股票交易改变国有企业的所有权，实现行业整体私有化。通过这种方式，一方面实现国有企业产权的清晰化（具体落实到自然人），解决了传统国有企业“产属虚化”的问题，从而为效率的提升奠定了重要基石；另一方面让政府获得了相当的资金。值得一提的是，在民营化的过程中，英国政府很好地把握了竞争性领域和公益性领域的尺度，同时通过“黄金股”的概念保留了对企业的特定权利，以防企业在完全失去政府控制下可能出现的一些不利影响。此外，在所有制转变过程中英国政府鼓励原有国有企业职工购买和持有企业股份，这也部分解决了企业所有者和经营者之间的代理关系造成企业经营投入意愿不足的问题。

第二，放松政策管制，打破国家产业垄断格局，消除进入行业的行政壁垒，使得有意参与竞争的私营企业可以进入行业，构建了行业的竞争格局。这一点在一定程度上解决了国有企业常常被诟病的“通过政策性盈利掩盖经营性亏损”的问题。例如：企业获得的经营许可牌照成本、频谱成本、扶持性政策等信息都透明化以后，企业的经营效率就能够相对准确而且公正地得到评价了，这对于国有企业而言未必不是一个好消息。

第三，通过特许投标、合同承包、鼓励私人提供可市场化的产品或服务，将私人企业引入到服务提供领域，使得国有企业和私营企业处于竞争的境地优胜劣汰。

第四，通过政策提供保障。在撒切尔夫人“人人努力，消除消极怠工”的指导思想下，英国通过《电信法》，废除了英国电信的独家垄断经营权，允许私有化。同年，国营的英国电信改为英国电信股份公司（BT），并出售了该公司51%的股份；1991年英国政府又出售了48%的BT股份，使得英国最大电信公司全部民营化。随后英国电信市场全部开放，并取消电信业务许可证制度，改为备案制度。

二阶段改革：营造竞争环境

英国电信业在改革的第一个阶段实现了私有化，但并未完全解决公共服务质量的问题。其原因在于提供服务的企业缺乏竞争对手，从而缺乏提升服务质量的动力和压力。于是，英国政府又开展了二阶段营造竞争环境的改革工作。当时BT在英国固话市场占据了垄断性的市场份额（73%），为了限制其垄断地位并减轻监管负担，OFCOM（英国通信管理局）出台了一系列限制BT在宽带市场上垄断地位的政策，并提出分拆BT的建议，即将其网络部门BT Wholesale与BT Retail分拆。BT当时提出了几点反对意见：阻碍技术创新发展动力，影响英国21世纪网络计划（类似于国家宽带计划），同时通过主动开放网络给竞争对手以证明可以削弱垄断而无需分拆等。OFCOM最终接受了BT的建议而没有实施拆分，但这一举措提升了BT所面临竞争的剧烈程度，使得政府对垄断者的管制更为严格——这在实现更有效率电信市场的同时，提升了BT的活力和实力。

英国电信业的私有化历程成为竞争性国有企业退出并实现私有化的典型案例。赞成者认为：该改革帮助政府寻找到了正确的定位，实现了行业效率的大幅提高。例如在国企改革之前，英国政府每年要给国企提供28亿英镑的补贴，改革之后通过出售资产让英国政府总共收入了660亿英镑，而这些国企改革后每年上缴的税收竟然比过去的补贴还多33亿英镑。从政府的角度来看，不干预反而有更好的收益，服务质量和水准也反增，行业潜力被极大地激发。

2005年英国电信改革又经历了一个标志性的阶段：英国成立Openreach管理母公司BT的本地接入线路资源以实现网络和业务应用的分离，与BT在办公地点、财务、人员等方面实施内部相互分离。这一举动打破了运营商利用基础网络实现的“最后一公里”垄断。需要说明的是，尽管网业分离意味着电信业务分类明晰且分类经营，然而这一改革举措的效果还有待时间加以检验。因为随后出现了Openreach投资动力不足、网络升级迟缓、提供的网络接入产品缺乏灵活性而无法满足各类企业业务的需求，以及批发价格争议大等问题。

中国改革存相似之处

2014年初以来，国内电信市场改革举措频现，政府也通过舆论及举措不断释放出政策及行业管理思路调整的信号。从放开虚拟运营市场、引入民资、成立铁塔公司做类似横向切割、放开价格管制，直至印发《关于加快高速宽带网络建设推进网络提速降费的指导意见》的国家战略要求，不到两年时间内似乎走完了西方国家几十年的改革路途。在这么短的时间内，各个利益相关方对改革目标、路径及所经历阶段理解有差异。其中利益相关方包括政府、基础网络架构投资者、基础网络建设者、应用建设者、运营商、专业行业用户、公共服务提供者等（在中国基础网络架构投资者、基础网络建设者、部分应用建设者、运营商的角色会重叠在运营商身上，但随着网业分离、虚拟运营的推进，该情况正在发生变化）。于是，在推进改革的过程中，一些事件常常会引发各方的不同反应。再加上各种基于不同立场媒体的推波助澜，造成讨论偏离专业方向并进入情绪的宣泄状态，这其实无益于整个行业的健康有序发展。

如果做一个类比我们可能会发现，正在发生的改革或多或少在英国电信改革史上都能找到相似的痕迹。

首先是意识形态都体现出新自由主义的指导思想。《大学》中说“国不应以利为利，应以义为利也”。公共领域和资源垄断行业由政府经办，竞争性领域由民间经办，由市场配置资源，是符合契约精神和经济原则的模式。只是出于对历史传统和政治因素的考量，这一形态呈现出多态性，而不像英国政府改革时那样直接。但究其根本，这是非常重要的理论出发点。

其次是改革的路径。英国电信改革的路径可以简要概括为：国有企业分类-竞争性国有企业退出-所有权更换/私有化-引入竞争机制强化竞争市场-完善电信法规-网业分离消除“最后一公里”垄断。相对应我国电信改革的路径可以概括为：成立铁塔公司，通过网业分离实现电信行业国企分类（基础资源垄断类企业和竞争性企业）-引入虚拟运营商，在竞争性业务领域引入竞争机制强化竞争-通过在宽带领域进行混合所有制试点尝试所有制更换/私有制的可能性-提出“提速降费”要求，给国有企业提出效率标杆倒逼企业实现效率提升，同时提出宽带建设的国家战略。

对比一下，除了在电信法规的完善方面没有太大动静，我国的改革步骤都与英国电信改革历程有一定的对应关系。由此我们可以看到，下一个阶段电信行业的发展情况、效率情况应该是这些已经发生以及未来即将发生的影响因素共同作用的结果，而且这些结果的呈现需要时间，单纯将这些影响因素的个体拿出来分析会有失偏颇。

如果借用咨询行业的S C P（structure-conduct-performance，结构-行为-绩效）模型来对改革进行分析，我们今天看到的一切只是外部冲击因素，它们是指企业外部经济环境、政治、技术、文化变迁、消费习惯等因素的变化落实到行业结构的变化、企业行为等，对于这些我们仍需足够的耐心和多角度的观察。（注：本文获得2015年三亚市哲学社会科学规划课题支持。）