对构建“三重一大”决策制度体系的法学思考

◎北京航空航天大学 皮芃

首都航天机械公司 陈泓

对构建“三重一大”决策制度体系的法学思考

◎北京航空航天大学 皮芃

首都航天机械公司 陈泓

在国内外经济形势日趋复杂、市场竞争日益激烈的环境下,规范决策行为、实现科学决策、防止和规避决策风险成为保证国有企业实现快速、稳定、健康发展的关键。党的十八届四中全会确立了“依法治国”的发展方略,落实到国有企业就是要依法依规治企,所以加强对重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金使用（“三重一大”）的监管,健全完善“三重一大”决策制度体系已势在必行。

“三重一大”决策事项是国有企业经营管理中最核心、最重要的内容,其决策要求遵循集体决策、依法决策、分级决策的原则,加强决策的前期调研和论证管理,强化决策论证的科学性和可操作性,以达到合法性和科学性要求。这就要切实发挥法律制度的强制性,以有效引导和规范参与“三重一大”决策的有关人员的行为意识与模式。

笔者从法学研究视角出发,以中国运载火箭技术研究院对其下属单位规范“三重一大”决策制度及审查实践为例,探讨国有企业如何有效发挥“三重一大”决策制度约束作用,以期进一步完善我国“三重一大”决策制度的法律保障机制。

一、存在问题的法律根源

对国有企业而言,企业经营管理层（包括企业权利机构、决策机构、监督机构、经营管理团队）与代表国家（政府）行使出资人职责的国有资产监督管理部门之间实质上是一种委托代理关系。企业经营管理层受托进行国有资产经营管理活动,拥有相应的决策权,所以就需要相应的制度和规范来约束其权力行使,以避免权力的滥用和不法行使。但在当前的国有资产管理体制下,由于还存在缺乏相应的制度安排、治理结构不完善、外部监督检查不到位等问题,很容易形成“内部人控制”的局面。近年来,在国有企业经营管理、改革发展过程中出现了一些因监督失控造成国有资产损失的案件,直接说明了症结所在。

目前,我国国有资产监管法律制度还不健全、不配套,虽然国家制定了《企业法》、《公司法》等有关法律,但并没有与规制企业经营管理层的管理行为形成有效衔接,缺乏相应的配套和细化措施,有关的法规、制度建设也明显滞后。此外,现存的法律法规还存在缺失,不能有效平衡国家、企业与企业经营管理层之间的利益关系,给企业经营管理层在现实经营管理过程中谋求个人或小团体私利留下了制度空隙。

因此,要大力推进国有企业治理法制化,加快实现法律的无缝对接,并追究不履行或不正确履行义务、违规违法致使“三重一大”决策失误、给国家和所在企业造成重大经济损失及不良影响的经营管理人员相应的民事、行政或刑事责任。

二、航天企业规范决策制度的管理实践

“三重一大”决策制度建设体系是一个系统工程,需要整体推进。中国运载火箭技术研究院通过不断深化新形势下对“三重一大”决策制度建设特点和规律的认识,开展了对制度建设工作理念、思路、方法与机制的创新,有效推进了决策制度的科学化、规范化水平。

研究院针对“三重一大”具体决策事项制定了细化、可执行的制度、程序和流程,并提供了标准化模板；针对所属单位开展了“三重一大”决策制度的合规性审查,对不符合规范的项目督促整改,以确保各单位“三重一大”决策事项精细化、管理工作规范化、制度执行程序化、权力运行透明化,有效推进了各单位“三重一大”决策制度的健全完善,增强了制度的可操作性,同时强化了监督检查和责任追究。

一是建立健全党委及行政决策机构议事规则,进一步细化和规制决策程序,着力推进形成职工参与、专家咨询和集体决策相结合的决策机制。

二是明确了决策范围,对“三重一大”决策事项内容进行了全面梳理和分析,细化为四大类29 个方面的55个具体决策项目；通过制定《“三重一大”决策事项目录》,界定重大事项的决策权限（额度）标准、决策机构、适用的业务管理制度和责任部门等具体内容。

三是确定了决策规则,明确了“三重一大”对应决策机构组织形式和会议形式以及会议记录、签署、归档管理要求,规范了决策会议程序。

四是规范了决策程序,细化了各阶段任务与监控要求,实现从研究论证、集体决定、组织实施到监控评估的全过程管控。

五是加强了监督管理,建立完善监督检查机制,并将“三重一大”决策制度贯彻执行情况作为党风廉政建设责任制考核、领导人员经济责任审计、民主生活会、领导人员述职述廉、党务公开的重点事项。

六是明确了决策管理责任,严格追究制度执行中出现重大问题的责任人员的相关责任。

通过制度审查和整改落实,研究院各单位建立健全了源头防范、体系完备、运行规范、制约合理、执行到位的“三重一大”决策制度体系,有效确保了“三重一大”决策从酝酿、过程、实施到监督检查全过程的规范化管理。

三、开展规范决策制度的建议

法律对企业经营管理层决策行为的规制无法通过直接调节来实现,只能依靠一定的制度安排帮助国有资产监督管理部门将其决策权利予以规制,使其符合国家利益最大化原则。

国有企业治理的核心问题是对企业经营管理层进行有效的监督、控制,通过组织设计和制度安排有效平衡企业内外部相关各方利益,以推进实现“三重一大”事项集体决策、科学决策、民主决策、依法决策。在加强企业外部监管的同时,还要加强企业内部纪检、监察、法律、审计和群众监督制度建设,增强监督合力和实效,关键是强化对权力运行的规范制约,细化、量化企业经营管理层自由裁量权行使基准。

从实践看,决策行为规制涵盖诸多方面,有的属于法律法规范畴,有的属于职业道德范畴。在制度建设中,强调党风廉政教育的同时,更需要运用法律手段约束、规范决策者行为。在此,笔者建议将国家印发的意见、规定中涉及明确禁止和处罚,但相对零散、不够系统全面的法律法规内容进行整合、提升、完善,形成配套完备的“三重一大”决策事项法规制度体系,以增强其科学性、针对性、适用性。在这个过程中需要重点关注以下4个方面。

1.落实授权管理监督责任

完善国有资产管理以产权为纽带的层级监督和专门监督,围绕“管人、管事、管资产”这个核心,改进并形成常态化的监督方式,实现“三重一大”事项监管全覆盖。履行国有资产出资人职责的管理部门和授权经营机构作为建立国有企业集体决策监督及约束机制的主体,并着力加强2个层次的约束：一是要推动建立规范国有企业重大决策行为的法律法规约束体系；二是要依法强化监督监管,引导并监督国有企业经营管理人员履行义务,规范行使权力,纠正或惩处权力滥用行为。

2.建设企业法治规章体系

依法健全完善企业管理制度并制定内部规章制度。法定职责必须为,法有禁止不可为。国有企业“三重一大”事项必须严格遵循国家法律法规既有规定,而对国家法律法规没有明确规定的,需要企业根据自身实际作出制度的细化安排,但不能超越国家法律法规明确禁止的界限。

3.健全依法决策保障机制

把群众参与、专家咨询、风险评估、法律部门审查和集体决策确定为“三重一大”决策法定程序,完善议事规则,防止个人或少数人权力滥用；确保决策制度健全、程序规范、过程透明、责任明确,以实现决策的科学性、民主性、合法合规性；同时建立重大决策责任追究制度,对玩忽职守、失职渎职、决策严重失误造成企业重大损失的,要严格实行责任追究。

4.强化企业员工法律意识

从国有企业治理现实情况看,部分企业重大经营管理事项由企业负责人个人或少数人说了算,导致决策不科学、不规范。因此,要切实做到依法治企,以法治企,提高企业全员法律意识,自觉维护国家利益、企业利益和自身的合法权益,做到“知法、懂法、守法、用法”,进而推动企业法治建设。