新常态下加快向改革要红利

李晓琳

新常态下，经济增长的换挡期、结构调整的阵痛期与前期刺激性政策的消化期“三期”叠加，只有改革，才能释放出新的发展活力。能不能适应新常态，关键看深化改革的力度。2014年，中央到地方各级政府牢牢把握发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用这一主线，多项改革从设计进入落实层面。2015年是全面完成“十二五”规划的收官之年，是全面深化改革的关键之年，也是全面推进依法治国的开局之年，做好改革工作意义重大。

一、2014年改革主要进展

（一）着力推出为小微企业及服务业发展松绑减负的改革

2014年，激活小微企业和服务业发展活力的改革密集展开。11月国务院印发《关于扶持小型微型企业健康发展的意见》，从资金支持、财税优惠、创业基地建设、促进企业信息互联互通等方面提出一系列政策措施，扶持小微企业（含个体工商户）健康发展。一是以行政审批制度改革为抓手转变政府职能。中央和地方各级政府紧紧抓住行政审批制度改革这一抓手，更多启动了触及市场主体切身利益的改革，着力为市场主体松绑。截至12月12日的国务院常务会议，国务院已经取消和下放了798项行政审批事项，极大地激活了包括小微企业在内的各类市场主体创新创业的热情。二是优化财税环境。国务院、财政部、税总多次通过各种方式为小微企业减税减费减负担，包括提高小微企业减半征收企业所得税优惠政策实施范围上限，并延长至2016年;进一步扩大营改增试点范围;实施普遍性降费、减税。三是优化创业创新环境。国务院常务会议多次讨论如何优化小微企业创业创新环境，通过了包括成倍扩大中央财政新兴产业创投引导资金规模，促进云计算创新发展等促使，部署加强知识产权保护和运用等。5月，国家发改委发出《进一步做好支持创业投资企业发展相关工作的通知》，要求加快审核专项用于小微企业的创业投资企业发债，进一步做好支持创业投资企业发展相关工作。12月3日召开的国务院常务会议，部署在更大范围推广中关村试点政策、加快推进国家自主创新示范区建设，进一步激励大众创业、万众创新。

（二）全面优化资本市场，纵深推进金融市场改革

2014年，以加快发挥市场配置资源的决定性作用为核心，金融市场改革开始向纵深推进。一是不断优化资本市场体系。民营银行从试点方案推进至筹建。国务院发布《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》，从九个方面明确了促进资本市场健康发展的任务;新三板做市商制度、沪港通试点等制度性探索正式启动。二是强化金融支持实体经济的体制机制。近年来，社会资本脱实向虚的现象突出，增大金融对实体经济支持力度的需求十分迫切。2014年，国务院常务会议多次提出引导资金更多流向实体经济，缓解企业融资成本高的问题。中国人民银行、中国银监会、国务院分别发布文件强调增强资本市场支持“三农”的能力。12月3日的国务院常务会议决定加大对农村金融的税收支持，助力“三农”改革发展。三是发力投融资体制改革激活各类资本。2014年，基础设施投资体制改革启动。国务院常务会议提出进一步发挥开发性金融对棚户区改造的支持作用;决定在铁路、港口等交通基础设施以及新一代信息基础设施等方面，首批推出80个示范项目，面向社会公开招标。强调落实企业投资自主权，通过减少、整合和规范前置审批及中介服务等发挥企业投资自主权。11月26日，国务院发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》鼓励社会资本，特别是民间资本参与生态环保、能源设施投资、社会事业投资、交通、农业和水利工程、市政基础设施、信息和民用空间基础设施等七大领域的投资。

（三）构建开放型经济新体制明显加速

2014年，我国在构建开放型经济相关改革表现主动。一是不断优化外商投资制度。11月4日，国家发展改革委就《外商投资产业指导目录》修订稿公开征求意见。修订稿大幅缩减了限制外商投资产业条目，从原来的79条减少到35条。自我国1995年首次发布《外商投资产业指导目录》以来，这次是第6次修订，也是取消限制项目最多的一次。二是多举措扩大区域合作。中央多次强调加快研究“一带一路”，强化互联互通。9月，国务院印发《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，部署将长江经济带建设工作。与多国合作都有明显进展：中加签订双边本币互换协议，中韩自由贸易协定谈判举行，与东盟就落实 “2+7合作框架”提出新举措。三是上海自贸区持续改革创新。2014版负面清单较2013版开放度和透明度明显提高。入驻上海自贸区的企业数量持续增加，至2014年9月底，自贸区成立一年来新设企业1.26万家，以备案制的方式办结107个境外投资项目。随着一项项改革举措的落地和实施，一批经验正加速在全国推广“移栽”。截至12月11日，已有27项制度创新成果在全国或部分地区推广，20多项比较成熟的经验正被加速复制。

二、新常态下2015年深化改革的着力点

2015年，经济下行压力很有可能进一步加大，新的增长点还有待于进一步培育。在这种背景下，必须将以改革促发展作为2015年改革的主线，对于改革可能带来的短期阵痛要扛得过难关，允许暂时的经济增速放缓。

（一）全局来看，抓住以改革促发展主线处理好改革与发展的关系

从消费、投资、进出口三方面来看，短期内，投资拉动的作用不可忽视，投资结构和进出口结构调整任务紧迫和艰巨;长期，消费潜力巨大，有待挖掘。因此让改革成为经济调结构转方式的重要推动力，培育新的比较优势，以改革促发展显得十分重要。2015年要通过改革，构造明显提高全要素生产率的制度环境，不断释放资本、土地、劳动力、创新等要素的活力，发挥政府在解决市场失灵、优化竞争环境、维护市场秩序、完善社会保障等方面的作用，激发各类市场主体活力，特别是长期被压抑的中小微企业的活力和民众消费活力。要围绕解决发展面临的突出问题推进改革，推出既具有年度特点、又有利于长远制度安排的改革举措，继续抓好各项改革方案制定，抓好改革落地。经济发展进入新常态无疑将改革推向了深水区，必须做好打改革攻坚战的准备。

（二）提高简政放权的含金量，以政府自身革命带动全局改革

简政放权是本届政府自身革命的“重头戏”，是行政体制改革的关键，也是带动和落实全局改革的关键力量，2015年必须下大力气持续优化推进。抓住市场主体需求，进一步聚焦地方、企业和群众反映强烈的问题，继续取消审批事项和下放审批权限，全面清理非行政许可审批。同时从事项改革深化到流程等更深层次的改革，实现审批从办公地点上 “物理融合”向审批程序上“化学融合”的转变。打造公开便捷服务平台，抓紧建设投资项目在线审批监管平台，加快实现纵横贯通的网上并联核准、联动协管。

全面转变政府管理方式，着力做好三张清单——法无禁止皆可为的“负面清单”、法无授权不可为的“权力清单”、法有规定必须为的“责任清单”，从而营造公平竞争环境，构建激发企业活力的长效机制。强化事中事后监管，重点解决“会批不会管”，“对审批迷恋、对监管迷茫”等问题。加快社会信用体系建设，尽快打通部门信息，实现互通共享。加强第三方评估机构行业自律和公信力建设，加强对基层放权的指导和事中事后监管能力建设。

（三）抓紧推动投融资体制改革和金融改革创新，释放资本活力

创新投融资机制，扩大社会资本投资途径。在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，实行统一市场准入，创造平等投资机会，为民间资本投资创造空间。创新融资方式，拓宽融资渠道，支持开展排污权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务。建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制，通过PPP方式盘活存量资源，变现资金要用于重点领域建设，规范合作关系保障各方利益，健全风险防范和监督机制和退出机制。优化政府投资使用方向，发挥好政府投资的带动和支出作用。政府投资主要投向公益性和基础性建设。抓紧制定政府投资支持社会投资项目的管理办法，规范政府投资安排行为。充分发挥政策性金融机构的积极作用。大力发展股权投资基金和创业投资基金，鼓励民间资本采取私募等方式发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施等领域的产业投资基金。

完善金融市场体系，发展多层次的股票市场，期货和衍生品市场，大力发展私募市场;同时打造多层次的投资者结构、中介机构和监管体系，实现交易定价、交割清算方式的多样性。保护投资者特别是中小投资者合法权益，加快建立健全市场准入体系、公司治理体系、投资者教育体系。持续深化金融领域开放创新。在利率市场化、人民币资本项目可兑换、人民币跨境使用、外汇管理等方面先行先试。推动金融服务业对符合条件的民营资本和外资金融机构全面开放。继续推进利率市场化，扩大金融机构自主定价权。及时总结民营银行试点经验。推进建立存款保险制度，完善金融机构退出机制。不断增强金融服务三农和实体经济的能力，鼓励建立农业产业投资基金。高度重视规范同业、信托、理财、委托贷款等业务，取消银行不合理收费、降低小微企业担保费用。央行通过定向宽松，鼓励和引导金融机构更多地将信贷资源配置到“三农”、小微企业、现代服务业相关等重点领域和薄弱环节。

（四）积极推动户籍、土地、社会保障、农业农村等新型城镇化相关改革，释放新一轮人口红利

尊重经济和社会发展规律，通过改革创新打破地区封锁和利益藩篱，推动城镇化建设。加快将户籍制度改革落到实处。建立城乡统一的户口登记制度，实施差别化落户政策，促进有能力在城镇合法稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。研究制定《户籍法》，基本形成有利于城乡发展一体化的法律法规体系。

稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，从就业、社会保险、最低保障等多方面完善社会保障网络。对基本公共服务均等化、养老制度并轨等直接关系人民群众切身利益的改革要更快、更好、更大力度地推进，以此提振消费者信心。更好发挥市场在促进就业中的作用，加强政府公共就业服务能力。加大对基本公共服务和扶贫济困工作的支持力度，更多面向特定人口、具体人口，实现精准脱贫。

深化农村综合改革，在确权登记基础上，赋予农民对土地、房屋等完整财产权利。加快研究土地抵押、集体土地入市等难题。构建新型农业经营体系，大力培育新型农业经营市场主体，创新农业发展方式和经营模式。建立城乡一体化的土地、资金、劳动力市场，推进城乡要素平等交换，使农民平等参与城镇化建设、分享城镇化改革发展成果。

（五）加快国资、价格改革，构建公平有效的市场竞争机制

积极构建以“管资本为主”的三层次国有资本运营体系，通过改革使非公资本和国有资本享有平等的市场地位。尽快明确国有企业的功能定位并实施分类监管制度和差异化管理。推进充分放权与有效监管相结合，减少和消除对企业内部事务的行政干预。加快建立国有资本运营平台，实现管办分离，推动国有企业成为真正的市场主体。完善国有企业公司治理结构，发展混合所有制。尽快放开自然垄断行业的竞争性业务。

抓住物价增速低位运行的窗口期，加快推进价格改革。落实国务院通过的改革方案，尽快修订政府定价目录。理顺能源、交通、环保等领域的价格形成机制。在能源领域，进一步推进天然气价格改革，适时调整煤层气发电、余热余压发电上网标杆电价，完善可再生能源发电价格政策、燃煤发电机组环保电价政策。在公共服务领域，加快改进市政基础设施价格形成、调整和补偿机制，实行上下游价格调整联动机制;改进社会事业价格管理政策，除基本服务外，其他医疗、养老服务实行经营者自主定价。在环保领域，形成排污权有偿使用制度，研究制订碳排放交易总体方案，在全国范围内推动碳排放交易，研究制定生态补偿方案。物价改革事关国计民生，必须对宏观环境、社会承受力等因素统筹考虑，分步骤、分阶段推进，与推进收入分配改革、社会保障“托底”等政策相互配合。

（六）财权事权调整与地方财政“开源引流”双向推进财税体制改革

财税体制改革是推动全局改革的重要配套改革，2015年除了继续推进预算体制改革之外，要对处于核心部位的关键性改革——中央和地方财权事权划分启动探索性改革。原则上看，中央要主动承担起更多的养老、卫生等基本公共服务供给责任，在规范地方债务、化解土地财政等改革持续推进的情况下，化解地方财政特别是县、乡一级财政支出压力。优化完善财政转移支付制度。增加一般性转移性支付的规模和比重，控制财政专项转移支付的规模和种类，“严格控制引导类、救济类、应急类专项”，“逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套”，清理已完成历史使命、市场可以替代、规模太小以及多年结余的财政专项资金，对用途相似、性质相同的专项转移支付进行整合，严格规范新设专项转移支付项目，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。

同时地方财政要“开源引流”。一方面要“开源”。适度扩大地方政府举债权限，建立透明规范的城市建设投融资机制，解决融资平台政企不分、预算软约束造成的实体融资成本高企的问题，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。另一方面要“引流”。搭建平台和渠道，引入更多的社会资本参与公共建设和服务，继续推广PPP模式、政府购买服务，积极调查市场需求，消除不合理的限制社会资本投资的制约。发挥好财税的资源效力。继续增大财税对中小微企业、科技创新型企业的支持力度，在担保、创业基金等方面为创业创新打造更好的融资环境。

（七）强化科技创新体系建设，创造新的增长极

科技创新是未来一段时期培育我国新的经济增长点的重要动力。下一步要坚持市场导向，以研发中介、技术转移、创业孵化、知识产权等领域为重点，抓住关键环节精准发力，强化科技创新体系建设。2015年要在全面推广中关村 “1+6”系列政策经验的基础上，依托国家高新区，在天津、湖南长株潭以及东中西部一些地方再建设一批国家自主创新示范区。

着力推进科技与金融深度结合。以企业信用体系建设为基础，以信用促融资，以融资促发展。强化创业风险投资的法律地位，加强对天使投资机构的财税扶持力度。推进知识产权重大功能性机构建设，推进知识产权证券化、信托、质押融资等衍生品交易，推动科技成果资本化、商业化。建立以股权投资为核心的投保贷联动的机制，形成银、政、企多方合作机制。

加快建立多层次的科技金融和中介服务体系。研究设立科技银行、面向境外投资者的创业企业国际板，探索建立上海股权托管交易中心、新三板、创业板之间的转板机制。推进知识产权重大功能性机构建设，大力发展知识产权服务业，扶持培育一批专业从事知识产权转化交易以及知识产权评估、咨询服务机构。

完善人员、资金管理、财税等配套性改革。简化创新创业项目审批，用政府权力的“减法”换取创新创业热情的“乘法”。建立符合实际，能够切实激发科研人员创新动性、积极性、创造性的奖惩机制和科研资金管理使用机制。加强科技人才交流。进一步深化股权激励试点。利用财政资金积极推进重点实验室、大型科技仪器中心等公共技术平台建设。对高新技术企业加大减税力度。积极探索以政府购买服务、“后补助”等方式支持公共科技服务发展。

（八）建立推动全面主动开放的涉外体制，形成改革与开放良好互动

扩大全方位主动开放是本届政府的重大政策取向，2015年要通过涉外体制改革推动我国实现更高水平的开放，激活内外资活力，形成开放与改革之间的良好互动。

利用已有基础提速推进外资审批制度改革。继续改革多头审批的外资准入制度，给予外资准入前国民待遇，以负面清单管理代替对外资准入的行政审批。在加大研究、实证分析的基础上科学拟定限制外资准入的负面清单。同时，在保持透明度的基础上，保留可延续、变更和修改的权利。

确立企业及个人对外投资主体地位，加快实施走出去战略。继续简化我国企业境外投资的手续，放宽对外投资的各种限制，特别是要逐步由现在的审批制向备案制过渡。构筑服务和促进体系，通过商签双边投资保护协定，使中国企业在境外投资过程中，各方面权益得到有效保障，同时为“走出去”企业提供风险预警、法律咨询等服务和促进方面的信息。

加快贸易区经验推广和自贸区网络建设。新的自贸区建设，要因地制宜、个性突出、开放引领、改革创新。以上海自贸试验区试点内容为主体，结合地方特点，充实新的试点内容。重视和强化自贸区经验推广，全国“一盘棋”来部署，与实体经济发展较为密切的一些改革措施先行推广。以周边为基础、加快环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等新议题谈判，形成面向全球的高标准自由贸易区网络，拓展改革开放和国民经济发展空间。

从全局的角度扩大沿边及内陆开放。加快推进“一带一路”重要战略部署的实施。充分依靠中国与有关国家既有的双多边机制，借助既有的、行之有效的区域合作平台，为内陆和沿边地区开放注入新的内涵和活力。与沿海地区统筹，加快沿边、内陆地区产业要以承接沿海地区产业转移为主体、结合地方产业特点和国际市场需求进行谋划和布局。

（九）强化改革的系统性、协调性，加快完善改革推进机制

改革的系统性、整体性、协同性是新一轮改革的重要特征，也是改革的综合动力源。改革取得成功必须建立在对改革内容和推进方式系统设计和统筹安排的基础上。一方面要抓住改革的关键环节，抓住牵牛鼻子的改革事项，形成改革的需求调查机制，将改革对象的需求转化为改革的内容，真正实现改革落地有声。另一方面从顶层设计上，重视改革的系统性、协调性，从法律法规、事中事后、上下配套多个角度多个环节来考察衡量改革的科学性。坚持依法行政，善于运用法治思维和法治方式推进改革。凡属重大改革都要于法有据，确保在法治轨道上推进改革。修法的同时要及时组织清理修改配套的规章及规范性文件，避免出现上下位法就某项制度作出不同规定。同时，在改革落实机制建设上必须加大力度。要加快改革评价体系设计，对改革的进度、落实情况进行动态监测和评价。将政府承诺的改革落在责任主体的军令状上，加大对改革落实的督促检查和问责力度，形成对地方和部门推进改革的倒逼机制。

（作者单位：国家发展改革委经济体制与管理研究所）