由“东方之星”等事件看旅游风险管控

林章林

由“东方之星”等事件看旅游风险管控

林章林

2015年6月1日长江“东方之星”号游船的特大沉船事件，以及韩国中东呼吸综合征（MER S）带来的大面积游客退团，无不显示出旅游风险管控的重要性和必要性。随着旅游业的大发展，旅游风险管控的实施已迫在眉睫。

全民旅游时代到来，旅游风险也层出不穷

随着中国的经济增长、社会进步，以及居民收入水平的不断提高，旅游已经日益成为我国人民群众生活的重要组成部分。2009年国务院41号文件《关于加快发展旅游业的意见》 曾预计到2015年，国内旅游人数达33亿人次，出境旅游人数达8 300万人次，城乡居民年均出游超过2次。然而在2012年中国出境旅游的游客人数就已经达到8 318.3万人次。世界旅游组织又预计，到2020年中国将有1亿人次出国旅游，成为继德国、日本和美国之后世界第四大旅游输出国。然而预期又一次被大大提前，2014年中国出境旅游就达到1.17亿人次，国内旅游业达到36.3亿人次。所有的预期一再被突破和提前实现，我国已经成为全球增长最快、消费支出最大的旅游客源国。目前，世界上146个国家和地区与中国签署了“被批准的旅游目的地国家协议”，中国公民还可以“个人游”形式去香港、澳门和台湾地区，可以说，我国全民旅游的时代已经到来。这对于旅游业的发展来说无疑是欢欣鼓舞的，但是随着旅游人数的不断攀升超越，各类旅游问题也层出不穷。

上海市旅游质量监督所2010年到2014年所受理的游客有效投诉从305件增加到596件，一直处于上升的态势，其中出境旅游的年有效投诉量从139件增长到349件。

游客数量的迅速增加和旅游业的蓬勃发展也形成了新的风险集聚，一些风险事件的影响范围大幅扩大，灾难后果更为严重。近十年来与旅游相关的风险事件层出不穷：2003年肆虐中国的SARS使全国的旅游业都降到了冰点；2004年12月26日印尼苏门答腊发生9级地震和海啸，给印尼旅游业带来毁灭性打击，遇难者中的外国人大部分是游客；冰岛火山喷发导致欧洲航空停运，大批游客长期滞留国外，造成巨大经济和精神损失；2008年5月12日的四川汶川大地震给当地旅游业带来了毁灭性的影响；2009年4月墨西哥爆发甲型流感，成为各国旅游禁地；2010年菲律宾马尼拉发生香港游客被劫持的惨剧；2011年，日本大地震继而又引发核泄漏，众多游客滞留日本，惊恐无措；2013年印度发生多起恶性强奸案，国际游客闻之色变；今年6月1日的长江“东方之星”号游船事件造成442人遇难，成为我国建国以来最大的一起海难事件；开始于5月份的韩国中东呼吸综合征（MERS）造成了极大的恐慌，预计整个6月份将有10万人次游客退团。

疲于应付，旅游风险制度化管理欠缺

旅游业关联性强，脆弱性同样也大。国内外影响旅游安全的各种不确定因素，如自然灾害、公共卫生事件和社会安全事件等潜在安全风险都是影响旅游业发展的重大威胁。旅游安全关系着游客的生命和财产安全，没有安全就没有旅游活动的顺利进行。由于旅游活动的流动性、异地性和环节多等特征，旅游安全保障存在涉及面广、管理头绪多等特点。与旅游安全形势紧张、旅游安全隐患众多、旅游风险较大、旅游安全事件高发等态势形成鲜明反差的是我国旅游安全管理的法制、体制、机制建设还不完善与健全，旅游安全监测预警能力还较弱，旅游安全事故的防范和安全保障仍以“突击检查”和“应急管理”为主；长效的、日常的、规范的安全保障机制建设还不足，行业协会的安全监管作用发挥不够；旅游突发事件应急管理技术和手段还相对滞后，旅游突发事件的应急方式还是以政府力量和行政性动员为主，旅游安全管理的任务重大而艰巨。

旅游风险管控机制体制亟待建立

2013年颁布的《中华人民共和国旅游法》中特设一章来规范旅游安全工作，成为旅游风险管控的重要法律保障。《旅游法》中对旅游目的地安全风险提示制度、应急管理体系、突发事件救援、游客安全保护制度和应急预案、经常性应急救助技能培训、产品和服务的安全检验、监测和评估，对老年人、未成年人、残疾人等游客的安全保障措施、就旅游活动中相关事项的说明或警示等都做出了明确的规定。

《旅游法》作为全国旅游业的根本大法，其宗旨和精神需要各省市、各企业细化规定来落实实施，需要广大的游客提高风险意识和自我保障能力。

1、正确认识风险

风险是危险、危害事故发生的可能性与危险、危害事故严重程度的综合度量。风险具有客观性，即风险无处不在，无时不有，无论是自然灾害还是社会领域中的战争、冲突、意外事故等，都是不以人的意志为转移、独立于人的主观意识而存在的。很多旅游企业抱着侥幸的心态掩耳盗铃，对旅游风险的客观性视而不见或是预计不足，低价竞争，对交通、住宿、餐饮等旅游供应商的选择和管理上大打折扣。这样做的后果是既降低了旅游服务品质，又增加了潜在的旅游风险。很多游客，特别是老年游客往往贪图便宜，对出行的风险预计严重不足。如果说旅游企业的侥幸心理旨在牟利，那么游客的侥幸心理则是对自己生命财产权益的极大漠视。

风险具有不确定性，即人们对事件未来的结果不能完全确定，表现在时间、空间和损失程度三方面的不确定性上。也正因为如此，购买人身意外保险，以对抗不确定的旅游风险才显得尤为必要。

风险具有可测性，是指虽然风险具有客观性和不确定性，但是人们同样可以以过去发生的类似风险事件的相关资料为依据进行预测和衡量。6月1日晚21时许，当狂风暴雨席卷长江江面时，“铜工化666”号轮因风雨太大而抛锚，一些同航道的其他船舶当晚也接到海事局通知停航。“东方之星”号邮轮仍“风雨兼程”急着赶路。虽然我国并不是龙卷风多发国家，而且根据现有技术，对龙卷风的准确预测还难以实现，但是概率小不等于不发生，难监测不等于没预兆。只是这预兆并未引起包括交通管理部门、船方、旅行社和游客等各方人员足够的重视才酿成了最终的灾难。

2、建立旅游风险管理的流程

旅游业风险管理的依据主要是风险管理标准。1995 年，《澳大利亚/新西兰4360-1995 风险管理标准》发表。这项标准的制定是为了在风险的确定、分析、评估、处理和监控方面为组织提供总体框架，让机构能够管理风险，尽可能减少损失，提高机会。该标准于1999 年修订，2004 年再次更新。2009年国际标准化组织以此为基础，制定了ISO/IEC 31000:2009，使之成为国际化标准。该风险管理标准的重要内容是制定了风险管理流程。2006年，APEC 国际可持续旅游中心（AICST）依据2004版的风险管理标准，制定了旅游风险管理流程。

在风险过程的所有阶段，都应与内部和外部的利益相关方进行有效的沟通与咨询，以确保对实施风险管理过程负有责任的人和利益相关方理解有关决定的基础，以及需要特殊措施的原因。应结合企业所处的内外环境，确定风险管理活动的目标，明确风险管理的组织机构及相关人员的责任，列明风险管理程序、操作方法、活动的顺序和时间安排，以便于整个组织能对风险管理内容有清晰的理解和认识。风险评估则包括“风险识别、风险分析和风险评价”三个子过程。风险并非一成不变，风险管理是持续过程，包括对危险、风险要素、风险处理措施的进度、成果和效用进行定期监控和审核，以期不断完善。

3、切实明确防范和处置旅游风险是全社会共同的责任

按照旅游风险的承担主体来分，主要可以分为：政府风险、旅游企业风险、游客风险。政府管理部门和旅游企业（包括旅游供应商企业）无疑是两个主要的责任主体，两者分别从外部环境构建和组织内部制度完善方面对旅游活动风险发生的可能性和严重性进行影响。政府管理部门的主要职责是从宏观政策指导、旅游市场管控、旅游风险预警与提示、旅游应急管理与救援、旅游保障等方面对旅游进行有效管控，而旅游企业则负责组织旅游活动的具体环节和内容，其管理制度的建设和完善程度关系到游客旅游活动能否顺利进行。

从旅游风险管理对象来看，主要包括如下几类：（1）游客——游客的风险管理居于旅游风险管理的核心地位；（2）旅游组织机构——主要是旅行社、酒店、景区等旅游企业，以及交通、餐饮、游乐等旅游服务供应商的责任风险；（3）旅游目的地——主要是旅游目的地的生态、财产和设施风险；（4）旅游从业人员——主要是其面临的人身风险和责任风险。“东方之星”号游轮出事时船上共有船员47人，其中遇难41人，共有导游5人，其中遇难3人。船员与导游跟游客一样，都是鲜活的生命，也都有着各自的家庭。当全社会都在为死难的游客哀悼时，也同样应该为这些遇难的工作人员哀悼。

游客是旅游风险管理最为重要的参与者与受益者。游客风险感知是旅游风险管理的一个重要起点。明白“出行有风险，旅游需谨慎”是作为一个成熟游客所应具备的正确心理，而个人是自己生命安全的最大责任人，这些都应该是每个具备完全行为能力的人所应明确知道的道理。