创新券项目实施效果的动态评估框架构建

徐 侠，姬 敏

(南京邮电大学管理学院，江苏 南京 210023)

目前，知识和创新对区域经济发展的重要作用已经毋庸置疑。很多地区都尝试使用各种工具来支持各种创新活动，创新券就是在这种背景下为了鼓励中小企业积极参与创新，帮助知识有效地从研究机构到私营部门转移而设计的，被认为是市场导向的干预措施［1-2］，因为企业可以根据自己的需要自主决定如何买、到哪儿买更有效的外部支持服务，其主要的支持对象是中小企业。

“创新券”项目最早是在荷兰Limburg 地区首先实施的，随后欧盟很多国家和地区都表现出了浓厚的兴趣。2012 年以来，江苏宿迁、河南、上海等地区也陆续开始这一项目。虽然这个项目到现在为止实施不过短短的几年，但是所涉及的领域十分广泛，主要包括产品设计、开发和原型测试、新服务开发、新商业(管理)模式、创新审计或技术审计等，被称为是创新扶梯中的“第一阶梯”［3］，由于创新券项目涉及的内容十分繁杂，包括实施模式与过程、合作创新绩效与可持续性、知识提供者的服务水平以及积极性等一系列实际问题，尽管这一新政策普遍被认为是推动中小企业创新行为的有效措施，但是怎样才算创新券实施成功，如何来衡量创新券的实施效果，目前还没有一个统一的标准。

1 创新券评估发展现状

从现有的文献看，国外学者对创新券项目评估的理论研究大都在起步阶段，而且主要为服务政府评估使用，真正意义上出版的学术文献还比较少:

(1)国内外正式出版的相关论文:国内外目前专门针对创新券进行评估的文献很少。Katerina Matatkova、Jan Stejskal 针对捷克地区-南部摩拉维亚地区创新券评估的论文，使用控制组方法(实验法)、标杆分析和案例研究法对捷克南部摩拉维亚地区创新券实施3 年后的效果进行了评估，评估内容主要包括申请以及获得创新券的企业数量，以及随后的合作项目数量，对政策实施过程的满意度以及创新券项目的额外性，评估结果表明创新券是非常易于操作的干预工具;对于促进知识转移和产学合作都有明显的效果;几乎所有的目标群体(如中小企业、研发部门和知识提供者)都能从中受益，但由于合作效应的滞后性，具体的影响效果很难量化［4］。GianPaolo Lazzolino 则采用案例分析法针对意大利南部Calabria 地区技术券(2008—2013 年)的实施情况进行了评估，评估结果肯定了技术券对中小企业研发活动的引发作用和产学合作的推动作用［5］。K. Langhom 采用文献分析法对加拿大Alberta 和Nova Scotia 地区的创新券实施情况进行了评估，肯定了创新券对中小企业研发活动的引发作用和在产学合作方面的推动作用［1］。国内相关文献有徐侠应用逻辑框架法［6］对创新券的实施效果提供了系统化的评估思路，评估结果肯定了创新券项目对推动产学合作的积极作用和对创新文化构建的长期影响［7］。肖久灵利用文献分析法专门针对新加坡的创新券政策(IVS)和创新与能力券政策(ICV)进行了分析与评价，从申请过程与方案设计的角度肯定了新加坡创新与能力券对中小微企业的竞争力提升的支持作用［8］。

但是也有一些负面的评估结果。如Bakhshi H、Edwards J S、Roper S 等应用实验性的方法，以曼彻斯特城区创意券项目为研究对象，采用随机选择控制组方法(RCT +)对使用和未使用创新券的公司进行访谈，了解他们对知识提供者的态度以及对与高校和研究机构等合作创新的意愿和行为的差异。研究结果表明这种实验性的方法是内部和外部有效的，并且发现创新券在刚刚完成时对合作创新行为的影响是非常显著的，但是仅仅是短期有效的，项目完成半年后的分析结果则表明控制组和对照组在创新行为和绩效方面没有明显差异，主要原因是对合作对象以及合作过程及结果并不是十分满意［9］。

(2)国外学者或项目组为国家或者区域政府提供的创新券项目实施效果的评估报告，主要在项目结束后对本国或本地区的实施情况和效果以及存在的问题进行总结并提出建议。目前在网上可以直接得到的有荷兰的评估报告［10］，英国的苏格兰地区［11］和爱尔兰的评估报告［12］等，评估报告主要是事后评价，就创新赠券计划的实施情况进行总结，研究政策实施对大学或研究机构等知识提供者以及企业的影响，各国的评估框架大体相同，主要包括四大部分:一是对政策实施过程的评估，具体考察项目涉及的创新活动范围、申请方式、选择方式等;二是对企业的反应进行评估，包括申请企业的数量，项目完成或成功兑现的数量，企业对政策实施过程的评价与满意度等方面;三是对知识提供者的反应进行评估，包括参与项目的知识提供者的数量、知识提供者对实施过程的评价与满意度等;四是成果评估，即是否有效促进了产学互动与合作，以及提升中小企业的创新绩效。所采用的评估方法主要有访谈法、问卷调查法、自我评定法、前后对比法、实验法、标杆分析法和案例研究法。因为各国的政策设计理由略有不同，因此在评估过程中的侧重点也有差异。但绝大部分的评估结果都强调了创新券的易操作性，肯定了创新券对中小企业创新意愿和创新行为的积极影响，认可了创新券推动产学合作和知识转移的有效性。尽管大部分的评估结果都是积极的，但是由于创新券设计的差异以及调查对象和地区情况的不同，在评估结论上还是存在着明显的不同，典型的如北爱尔兰的评估认为项目参与者80%都是未从事过创新的小企业［3］，但是荷兰的评估发现大部分参与者都是创新型小企业，该项目对非创新型企业的影响不大［10］。

2 创新券项目生命周期与不同阶段的特点分析

创新券整个项目的设计目标是通过不断地推动产业界与学术界增加联系，帮助中小企业提升创新能力，也使得学术界的知识得以在产业界更好的应用，这种持续的累积效应和网络效应，加速区域知识的转移和扩散，最后有效解除知识流动的障碍，提升区域系统各要素的协调性进而提升系统的创新能力。因此，创新券项目最终成功的表现形式应该体现为中小企业主动寻求研究机构或其他知识提供者的服务，区域整体的产学合作创新项目数持续上升，区域中小企业的整体创新绩效明显提升。

在实际应用中，各个地区不同的社会经济环境与制度环境很难完全符合特定政策实施的假设前提，因此可能在实施一段时间后需要对引入的创新券项目做适当的调整、更新，使之在本土环境下更好地发挥作用，直至政策目标完全实现，政策就可以顺利退出，因此对其评价也不能局限在某一阶段，我们认为创新券项目的评估应覆盖整个创新券的实施生命周期，并提前于创新券项目的启动，直至创新券项目的成功退出。因此本文将结合项目生命周期理论，在创新券项目生命周期的不同阶段选择不同的评估方法和指标，来提高评估结果的科学性。这里我们将创新券实施的生命周期划分为以下五个阶段，下面我们详细地介绍每个阶段及其主要特征:

(1)创新政策设计或引入阶段:由于一些国家和地区因为特殊的社会经济背景为了实现特定的创新目标而产生的新的政策设想，并进一步通过论证开始进行设计和试验，来验证设想的可行性，这时新的创新政策开始在实验区获得初步的成功，预期的创新目标通过评估得以实现，并发现可能存在的问题并进行调整，推动新一轮的实施。

(2)创新政策的扩散阶段。经过多轮实施以后，成功企业的合作示范效应以及企业的从众心理导致政策的轰动效应出现，可能出现项目参与数量持续大幅增加的阶段，但是经过一段时间的实施，可能一些公司发现合作效果并没有预期的那样“神奇”，知识提供者(高校或研究机构)也不能很好地解决自己的问题。这些项目可能因为多种原因被中止或拖延，这个阶段，企业开始对创新券的期望开始下降，政策扩散趋缓，甚至有的地区开始出现负面的评论，这时的政策争议推动更深入地思考这一创新政策的适应性和可行性。

(3)政策再设计阶段。此阶段由于各个国家或地区实施效果的差异性开始关注政策实施的成功条件和制度保证，理性的评价这一政策与本地经济社会环境和其他政策的匹配度，根据早期采用者获得的经验，开始理性地根据本土的情况进行再设计。

(4)政策成熟阶段。这一阶段政策已经比较成熟，出现了多种不同的成功版本，由于政策目标的有效调整，预期的政策目标得以实现，政策效率达到最高水平。这一政策也将被广泛认可和接受，从众心理开始导致更快的普及，进而达到产学合作创新的高原，网络效应开始逐步加强。

(5)政策退出阶段，经过一段时间的运行，所要达到的政策目标基本已经实现，社会经济环境表明不再需要政策的支持来强化原定的目标，这时政策继续实施的成本变高，效率却不能有明显的提升，这时这一新政策就开始考虑退出。

从上述创新券的生命周期来看，各阶段均有不同的问题，因此在评估时应有系统的评估模式，才能准确把握政策调整的最佳时机。

另外，我们需要了解的一个关键点是，这个生命周期曲线会随着各地创新券设计的差异、实施模式的不同而有所变化，另外，政策宣传与炒作周期、当地其他政策的协同影响等也会导致曲线的不同，因此根据不同地区各个阶段的实施效果的不同，创新券项目实施效果的生命周期曲线可能呈现如下三种典型的形式:

(1)轰动效应下的成功实施模式(见图1):这种情况下从众心理导致的大范围实施因为知识提供者的负面评价或者项目实施过程的问题导致项目期望值下降，进一步调整更新，获得更大范围的成功实施，累积效应更强，最后成功达到项目目标，顺利退出。

图1 轰动效应下的成功实施模式

(2)轰动效应下的失败实施模式(见图2):从众心理导致的大范围实施因为知识提供者的负面评价或者项目实施过程的问题导致项目期望值下降，更新过程没有根本上解决问题，政策预期螺旋式下降，最后创新券项目以失败告终。

图2 轰动效应下的失败实施模式

(3)累积效应下的成功实施模式(见图3):这时创新券项目经过成功扩散后，进一步调整更新，获得更大范围的成功实施，从一开始政策设计就比较贴合本土情况，政策扩散过程中没有明显的负面评价，因此更新阶段弱化，直接进入成熟阶段，最后政策目标实现，顺利退出。

也就是说，创新券的实施效果在不同阶段会有明显的差异，我们把握整体的趋势以后，就会更加明确系统化的评价思路。

图3 累积效应下的成功实施模式

3 基于生命周期的创新券项目评估的综合模型构建

3.1 创新券项目评估的综合模型构建

从上述创新券项目的生命周期曲线可以看出，各国创新券项目实施的模式大体相似，为了更好地全面地呈现这一政策的总体效果，我们尝试使用逻辑分析图对创新项目的整个实施周期进行分解，这样可以帮助我们更清楚地理解项目的主要评价事项以及推进关系(见图4)。

根据图4 所示的创新券项目实施推进的过程，很容易看出要评估的关键事项包括创新现状与问题、实施过程、政策产出、实施效果和社会影响。对创新现状的评估目标是了解其政策理由;对实施过程的评价目标在于了解企业和知识提供者对政策实施的反应，包括对创新券项目的面值设计、政策支持的范围，资金匹配要求、实施模式以及服务支持等方面的看法;直接的政策产出评估目标是了解政策实施中对当地中小企业和知识提供者的创新意愿和创新行为的直接影响;社会经济影响的评估包括短期、中期和长期影响评估，其目标是了解关注对中小企业创新能力的影响，对高校、研究机构的长期影响，以及合作网络效应是否形成。每个事项的评价目标、评价方法和主要指标见表1:

在创新券项目生命周期的不同阶段，我们可能关注不同的评估事项。如在引入阶段，我们重点对创新现状和实施过程进行评估，了解政策设计的理由是否充分，实施过程中企业的参与数量和满意度，以及评估结果作为政策优化设计的依据;在扩散阶段，项目已经实施了一段时间，这时重点考察的应当是项目不同的实施方式对参与企业的创新意愿和行为的改变情况，了解不同的实施模式下持续参与合作创新的企业数量，合作项目数量和价值的增长情况，来判断政策的扩散状况;但是一些企业虽然申请了创新券却没有完成，或者项目完成了但是最终却没有兑现，或者并没有在预期的领域有效地实现合作创新，这时进入项目的更新阶段，评估重点可能重新回到现状评估和实施过程评估，了解政策调整更新的理由;经过一段时间的实施，如果合作项目的数量稳定上升，项目参与者的满意度增加，项目可能进入成熟阶段(也可能反复多次才能进入稳定的成熟阶段)，评估的重点包括创新意愿、创新行为、创新绩效评估和社会影响评估;这个阶段不仅关注对其中小企业的影响，还包括对高校、研究机构的长期影响。这时网络效应出现，并且中小企业合作数量稳定在一定水平，持续温和增长，平均合作额度也持续上升;因为在刚开始合作时，很多中小企业没有经验，此时合作数额较小，可能会拉低区域合作价值的平均水平。随着合作的成熟度的提高，即使合作数量没有增加，合作平均额度也会持续上升。此时，高校或研究机构也因为长期与产业界合作，其教学和科研也会呈现新的趋势。可以通过高校的总体教学水平、研究成果、研究领域的变化等指标来衡量，这时中小企业与知识提供机构的互动明显增强。当我们发现政策持续运行，但合作数量趋于高值稳定时，可能区域企业的创新现状发生了变化，原来的政策理由不再成立，这时政策可能进入退出阶段，通过再一次的现状评估加以确认。我们可以基于生命周期的创新券动态评估模型了解不同阶段的评估重点。

图4 创新券实施的逻辑框架图

表1 创新券项目的主要评估事项

续表1

3.2 不同阶段创新券项目评估的难点分析

(1)由于不同阶段的时间边界不清晰，评估时点的选择就成为一个难点。创新券评估首先就需要确定评估的时点，适当的评估时点 是准确地测量政策效果的前提。若评估时点过于提前，政策的作用效果还没充分显示出来，过于推后又容易造成政策效果为其他因素所影响。因此，评估时点应选择在政策执行已经稳定下来，政策效果得以充分发挥的时刻。但对于创新券政策而言，由于政策效果显露的滞后性要选择一个合适的评估时点相对较为困难，特别是中国大部分地区都是在2013 年以后才开始试行这一政策，所以对于评估时间都还没有明确的设定。

(2)设计科学完善的创新券政策的评估体系和评估标准也是项目评估的难点。现在很多国家或地区都有一套自己设计的评估方案，但是都还很不成熟，中国部分地区的创新券设计时都是含糊的说明促进产学双方的合作，大都没有具体的量化指标，如武汉市对创新券的评估是由市科技局会同相关部门委托第三方机构对科技创新券的使用情况进行评估，按不低于20%的比例随机抽查科技创新券的使用情况［13］，但是尚未见到具体的评价指标体系。再加上各个地区的政策设计理由和方案各不相同，所以难以直接借鉴，因此根据区域特点设计本地区的评估指标体系既是创新券评估的重点也是评估的难点。

(3)保证信息收集的准确性。就评估信息的收集来说，当前评估机构主要侧重于对刚性客观数据的收集与比较，即用统计数字说话的办法进行政策效果的前后对比。如宿迁市创新券的实施效果评估中，宿迁市共137 个项目，兑现了科技创新券1026 万元，带动科技投入1.32 亿元，财政资金带动企业研发投入效率达1∶9.4，比预期的1∶3 高出213%［14］。从指标上看似乎十分成功，但是具体到项目方案我们可以看出，这样的结果是和宿迁市要求申请到创新券的企业要进行资金配套分不开的(要求企业使用创新券，用于向高校科研院所购买技术服务和技术成果、建设研发机构添置研发设备、技术开发、产品开发的，需安排创新券总额3 倍以上的配套资金;用于技术改造、信息化建设、节能降耗方面的，需安排创新券总额8 倍以上的配套资金)，因此它的持续性有待考察。这种利用客观数据评估的方法在其他的政策领域确实简单可行，但由于创新券项目的效果是促进产学合作的密切联系，这种合作意识、合作行为以及合作的效果和持续性更依赖于主观的感受，难以用刚性数据进行反映，因此评估通常用问卷调查的方式收集数据与信息，这种主观信息的收集的准确性必然直接影响到创新券评估的准确性。

(4)合作创新意识的提高和行为的改变往往受到很多因素的影响，难以确定创新券本身的作用。在大多数国家和地区，创新券的作用不是主导的，而是作为科技创新政策的一个补充。各项政策之间往往存在较明显的政策效果重叠现象，在测量政策效果时就存在很多其他政策带来的干扰因素，使评估结果的可信度降低。另外创新券不仅对接受赠券的企业，可能还对其他的没有接受赠券的企业也会产生一定的影响。因此在评估时，产生的其他社会影响也难以度量。

4 结论

基于生命周期的评估模型在提高政策实施效果和论证创新政策的有效性方面具有十分重要的作用，通过构造政策理由、政策反应、创新意愿和行为、创新成果和长期社会影响四个层次的评估模型，并将它与项目的生命周期联系在一起可以增加政策评估模型的运用深度，进一步保证政策评估活动的效率和效果。基于生命周期的综合评估模型最突出的特点是采用了系统论的思想，将项目设计、实施、扩散与成熟阶段的项目假设、项目投入、项目产出有机地联系起来，综合考虑短期、中期和长期的政策影响。这种分阶段评估的方法，可以更有效地发现问题，明确方向，保证项目的成功。同时为了保证评估的客观性及避免时间的冲突，引入第三方(评估)是很有必要的，第三方在创新券实施评估中将起主导作用。通过对整体趋势的把握和评估重点难点的分析，会更加有助于我们在评估时做出恰当的判断。

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