新疆喀什噶尔河流域水价改革与水资源统一管理探讨

杜娟云 王宗强

(新疆水利厅喀什噶尔河流域管理处，新疆喀什 844000)

新疆喀什噶尔河流域水价改革与水资源统一管理探讨

杜娟云 王宗强

(新疆水利厅喀什噶尔河流域管理处，新疆喀什 844000)

新疆喀什噶尔河流域多年来一直没有实现流域水资源的统一管理，多个水管单位共同行使流域管理职能，使流域水资源管理仍然处于分割管理的现状。本文通过对流域水价标准、供水成本及水资源统一管理等方面存在的问题进行分析，对流域水利管理体制改革提出建议。

喀什噶尔河流域;水管体制;改革

1 喀什噶尔河流域基本情况

喀什噶尔河流域地处新疆塔里木盆地西部边缘，属荒漠绿洲灌溉农业区域。流域内分布有克孜河、盖孜河、库山河、恰克马克河、布谷孜河、依格孜牙河六条独立河流，统称为喀什噶尔河。流域出山口以上地表水多年平均径流量44.05亿m3，其中克孜河21.73亿m3、盖孜河11.52亿 m3、库山河6.41亿m3、恰克马克河1.873亿m3、布谷孜河1.58亿m3、依格孜牙河0.97亿m3。

流域内涉及农业供水的喀什、克州、兵团第三师灌区包括:喀什地区喀什市、疏附县、疏勒县、伽师县、岳普湖县、英吉沙县;克州阿图什市、阿克陶县、乌恰县;兵团第三师伽师总场、四十一团、四十二团、红旗农场、东风农场，共计7县2市5个农牧团场。流域内耕地面积400万亩，灌溉面积550万亩，总人口190万。

喀什噶尔河流域管理处(简称喀管处)是自治区水利厅派驻喀什噶尔河流域的水行政管理机构。2007年，根据水管体制改革的要求，定为准公益性事业单位。主要负责喀克两地州、兵团第三师7县2市5个农牧团场及疆南电力公司工农业用水水资源分配及水事协调和水费、水资源费征收工作。目前，在喀什噶尔河流域内，除流域管理机构喀管处外，喀什、克州在流域内还分别设有水利管理机构，喀什地区设有盖孜库山河流域管理处(简称盖管处)，克州人民政府设有克州水管处，三方共同行使流域管理职能，使喀什噶尔河流域层面上的水资源管理仍然处于分割管理现状。

2 流域水价和供水成本分析

喀什噶尔河流域在水资源配置上，主要负责全流域400万亩耕地的农业供水及总装机10万kW发电企业的发电供水，其中农业供水占水资源供水总量的97%。由于流域内农业经济发展落后，农民收入偏低，根据2010年统计，流域农民平均年收入为2800元，低于全疆平均水平，因此，造成流域水价偏低，水价改革滞后，也从未开征过水资源费。目前，流域管理机构执行的农业水价仍然是喀署发［1996］50号文确定的水价标准，喀管处的水价为1.42厘/m3(水价的构成:地区1996年定价0.01元/m3，其中地区提取30%作为工程前期及基本建设补足费，剩余70%中流域管理机构收取35%，县(市)收取65%，而流域管理机构收取的35%中喀管处和盖管处按58∶42分配，喀管处为1.42厘/m3)。从1996年执行至今，已经18年未作调整，该水价仅占2010年供水成本的20.35%，严重背离供水成本，造成流域管理单位经济十分困难，严重影响了水利工程的运行管理，使水利工程维护、防洪投入、项目前期经费投入严重不足，职工收入减少，严重影响了职工队伍的稳定。

2010年度总供水量43.24亿m3，其中喀什地区38.15亿m3、克州3.82m3、兵团第三师1.04亿m3。喀管处2008—2010年水费总收入2392.14万元。其中，农业水费2087.80万元，年平均水费695.93万元;非农业水费304.34万元，年平均水费101.45万元。喀管处2008—2010年供水总成本7992.33万元，年平均供水成本2664.11万元(见下表)。

2008—2010年供水成本统计表

3 流域水资源管理存在的主要问题

a.水利基础设施建设特别是山区控制性工程建设滞后。目前流域内没有一座山区控制性工程，在原本就滞后于经济社会发展需求的情况下，又要应对气候变化、极端天气日益增加的压力，水利工程对水资源的调配能力更显不足，洪涝灾害、干旱缺水、灌溉保证率低的现状亟待改变。

b.农业用水结构不合理，农业用水比重过高，工业和城市生活用水比重小，生态用水严重不足，呈恶化趋势。水资源开发利用与节约保护的矛盾日益突出，灌区经济社会发展对水资源的要求，已接近了流域水资源的承载能力，对生态环境构成了新的压力。

c.国家、自治区资金及流域水费对关系民生的灌区工程、防洪抗旱、水土保持、盐碱地治理等关系民生工程的投入明显滞后于民生需求，滞后于经济社会发展的需要。

d.水价改革严重滞后，造成水价长期不能按供水成本到位，使工程项目前期经费、防汛抗旱、水利基础设施维护、水利信息化发展、水管单位特别是流域管理机构管理经费等方面投入严重不足。流域管理机构职工收入与财政预算拨款单位相比严重偏低，经测算偏低超过40%，一定程度上影响了职工生产积极性和职工队伍的稳定。同时流域低水价运行，客观上造成灌区节水意识薄弱，一定程度上阻碍了高效节水灌溉技术的推广和水资源浪费，也助长了灌区盲目开荒，扩大灌溉面积，使掠夺地表水的现象十分严重，侵害了流域生态用水，生态环境不断恶化，生产、生活、生态用水无法做到统筹兼顾、科学配置，长期发展下去，势必影响水资源的可持续利用。

e.喀什噶尔河流域水资源统一管理的体制机制还没有建立。因为在流域内，不但有流域管理机构喀管处，同时喀什、克州在流域内还分别设有水利管理机构，三方共同行使流域管理职能，使喀什噶尔河流域层面上的水资源管理仍然处于分割管理。受这种分割管理的体制制约，使流域水资源优化配置、防洪度汛、抗旱跨流域调水等方面的统一管理不能有效开展。在流域水资源开发利用方面，不能有效地贯彻“节约优先、合理开发、优化配置、科学管理”的原则，经常发生流域与区域、整体与局部、区域与区域在水资源配置方面不协调问题，流域的水资源综合规划及专项规划制定与实施困难重重，直接影响了流域水资源的统一管理，使喀什噶尔河流域实施最严格的水资源管理面临严峻复杂的局面。

4 对喀什噶尔河流域水管体制改革的建议

为确保流域实施最严格的水资源管理，建立用水总量、用水效率、水功能区限制纳污“三条红线”控制制度，按照“统一管理，分级负责”的原则，必须严格实施流域水资源统一管理，推行流域管理、灌区管理、农民用水者协会自主管理的三级管理体制，应对目前流域水利管理体制进行改革，强化流域管理。建议如下:

a.进一步完善喀什噶尔河流域管委会机构，充分发挥管委会在流域管理中的作用。由于流域在水资源开发利用，生产、生活、生态，工业、农业水资源配置，水土保持、生态保护、防洪排涝、河道治理等水行政管理方面，均涉及喀克两地州、兵团第三师、疆南电力有限公司等不同行政隶属关系的地州级单位，因此，在喀什噶尔河流域继续实行民主管理是十分必要的，喀什噶尔河流域管理委员会于1991年经自治区人民政府根据有关水行政法规批准成立，是流域民主管理的最高组织形式，应继续发挥该组织的作用。其机构设置建议今后管委会主任委员仍然由水利厅一名主要领导兼任;管委会副主任委员仍由喀克两地州、兵团第三师、疆南电力公司主管水利的领导及流域管理处主要领导担任;委员成员单位不变。

流域管委会的主要职责是讨论决定流域规划及专业规划工作，流域重大水利工程建设，重大水事问题;讨论通过流域水利管理制度、体制、机制改革办法，流域水价标准等。管委会仍然下设办事机构喀什噶尔河流域管理处，它既是管委会办事机构，同时也是唯一在流域内行使水行政管理的流域管理机构。

b.推行流域水资源统一管理。喀什噶尔河流域管理处是流域唯一的水行政管理机构，喀什噶尔河出山口以下各河道内涉及水资源配置的骨干水利工程和重要的防洪排涝、水土保持等公益性工程以及今后新建的山区控制性水利枢纽工程，均应由喀什噶尔河流域管理处统一管理，在流域内行使水行政管理和承担公益性管理职能。不征收水费，但根据授权，负责流域水行政规费征收，形成流域的第一级管理。

喀什噶尔河流域管理处应由现在的准公益型水管单位改为纯公益型流域水行政管理机构，其机构经费按照全额纳入自治区财政预算管理，不再收取水费的方案执行。实行纯公益性流域管理，将使流域管理单位更好地全面履行流域管理职责，改变目前流域管理中存在的问题:一是由于喀管处经济收入主要来源于征收水费，因此在流域管理上必然受到缴纳水费的灌区单位经济约束的影响，使流域管理职能难以充分发挥;二是水价经常受到国家关于农民减负政策的影响，使其很难按成本到位，而不能到位的水价成本部分，目前均由流域管理单位自己承担，自治区和地州财政未给予任何补助，因此使流域管理机构长期处于经济困难的局面，造成职工收入低，从而影响职工队伍的稳定;三是流域管理机构不征收水费，既可以减轻农民负担，落实中央、自治区关于农民减负政策，同时又可确保流域管理机构基本运行管理所需经费，使职工收入稳步增长，避免因水费提价、征收而与灌区单位产生矛盾。

5 结语

综上所述，目前新疆喀什噶尔河流域的水价标准、水利管理体制机制等已经难以适应新形势下流域管理的要求，为保证流域实施最严格的水资源管理，建立用水总量、用水效率、水功能区限制纳污“三条红线”控制制度，对流域现行水价标准、水利管理体制等进行改革，已经刻不容缓。

Discussion on Xinjiang Kashgar River Basin Water Price Reform and Water Resources Uniform Management

DU Juanyun，WANG Zongqiang
(Xinjiang Water Resources Department Kashgar River Basin Management Office，Kashi844000，China)

Xinjiang Kashgar River Basin does not realize uniform management of basin water resources over the years.Many water control units exercise basin management functions jointly.Basin water resources management is still in the segmented management status.In the paper，problems in basin water price standard，water supply cost，water resources uniform management and other aspects are analyzed，and suggestions are proposed for reforming basin water conservancy management system.

Kashgar River Basin;water control system;reform

TV212.4

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:2096-0131(2015)01-0079-03