政策视角下开发区生命周期研究——中国为例

商洛职业技术学院 鱼璐

万物皆有终始，开发区也不例外。所谓的开发区是一种在政策推动下的特殊的地域发展模式，开发区是一种特定区域，实行特殊政策。因此要研究开发区的生命周期就必须以政策为视角，研究开发区政策的演变、政策的导向和政策环境的变化对开发区生命周期的影响。

一、开发区发展阶段的政策演化

在开发区的发展阶段，我国主要的开发区政策可以分为以下三个方面：

设置开发区。开发区政策的一个重要方面就是开发区的设置。我国既有中央政府直接设立的开发区，也有地方政府设立的开发区。开发区设置的直接表现就是数量上的增减。1984至1991年设立了41个国家级开发区。1992年至2003年我国设立的国家级开发区共59个，地方级开发区超过6000个。2003年国务院出台相关政策，要求对各类开发区进行整顿。至2006年开发区数量减少至一千多个。

开发区优惠政策。开发区最重要的政策就是土地使用政策、税收政策、财政政策和促开放政策。然而进入二十一世纪后我国这四方面的政策都开始弱化。

特殊的管理模式。管委会是我国开发区普遍实行的管理模式，也就是实行小政府、大社会的管理理念，由管委会充当城市政府的派出机构。这种管理模式能够提高服务效率、降低交易成本。

二、开发区整体生命周期终结期的政策环境变化

(一)中国发展与开发区的关系

在开发区成立之初，经济的整体情况是经济发展水平落后、投资硬环境差、资本短缺等，因此将设立开发区做一个重要的发展战略。经过改革开放后三十多年的发展，中国已经彻底扭转了经济落后的局面，GDP总量跃居全球第一。经济发展模式也从强调发展速度转向强调发展质量，强调推动产业升级。

(二)中国对外开放开发区的关系

我国的对外开放是一个由浅入深的过程，开发区是对外开放的重点，由开发区逐步退向内陆地区。因此，在对外开放的前期阶段开发区是一个重要的先导，是对外开放的核心和外向型经济的主阵地。此时开发区在引进先进的管理经验和技术、进出口贸易和利用外资等方面都发挥着重要的作用。

(三)中国改革与开发区的关系

中国改革具有四个显著的特点：政府主导、渐进式、增量到存量、体制外到体制。开发区既是增量又是体制外事物，因此在很长一段时间内成为了改革的试验田，也是我国改革的先导。随着改革的升级，开发区已经不再是理想的综合配套改革区，其先行者的角色也将逐渐失去。

随着我国经济的整体发展、改革的不断深入和改革开放的全面展开，开发区的政策体系也将不断弱化，最终走向解体。开发区生命周期逐渐走向终结，从而进入“后开发区”时代。

三、后开发区时代的政策重构

后开发区时代是指形成内源型经济生长机制，走新型工业化新型城市化道路，迈向世界一流的科学园区的起飞阶段。有学者将开发区的生命周期分为四个阶段，分别为财富凝聚、创新突破、产业主导和要素驱动（具体情况见图1）。根据我国开发区的发展环境和现状，本文将开发区分为三种类型：问题区域、新城区和新的产业空间、创新的空间。

图1 开发区发展的阶段转化条件与特征

问题区域指的是处于要素聚集阶段的开发区，这类开发区由于逐渐失去了优惠政策，具有不乐观的发展前景，体现出开发区的社会问题、环境问题和土地问题。对于这类开发区未来的政策导向应该针对资源整合，或者将其并入良好发展态势的开发区，甚至通过缩减和取消用地来终结这类开发区的生命周期。

新城区和新的产业空间指的是发展较好的省级开发区，然而其生命周期正由开发区向新城市转换，未来的政策导向应该引导其向新城区转换。

创新空间指的是优越的发展条件和发展基础的开发区，其区域创新文化逐步形成，自我发展能力不断增强，将成为我国的成功开发区典范，进入新的生命周期。这类开发区政策应该引导其增强创新能力、鼓励创新，使其能够在更高层次上参与全球产业循环，最终进入财富凝聚阶段。

四、结束语

随着时代的发展和政策的改变，我国的开发区面临着发展功能的分异，一部分开发区将会进入衰退阶段，而另一部分开发区则会成为创新空间。我国应该形成新的政策体系，以适应原有开发区政策体系的终结，引导开发区向新的生命周期发展。

[1]马卫刚.体制创新:开发区加快发展的必由之路[J].国际经济合作,2014

[2]刘鲁鱼,余晖,胡振宇.我国开发区的发展趋势及政策建议[J].开放导报,2014