有限政府的理念与社会主义宪政建设初探

彭光细

摘 要：有限政府的理念是社会主义的宪政建设基础，文章介绍了有限政府的理论基础，阐明有限政府才能是有效政府，论述了如何建立通往有限政府的宪政之路，提出了建设有中国特色的社会主义宪政具体措施。

关键词：有限政府；理念；社会主义宪政

一、有限政府的理论基础及理念

宪政的核心本质是对政府的法律限制。宪政的要义就是“限政”，即控制国家，限制政府，约束官员。

自从托马斯·霍布斯运用著名的“利维坦”（巨魔）比喻来论证强有力的国家和政府对于维护社会秩序、避免“战争状态”的必要性之后，有许多政治学家开始思考如何控制“利维坦”这只怪兽，想方设法为政府设置种种限制。约翰·洛克在其重要著述《政府论》中，把政府看作是“必要的恶”，明确提出“有限政府”的概念，强调以基本人权（生命权、财产权和自由权）来为政府行为设置底线，以法治和人民可以推翻政府来抗击政府强权。托马斯·潘恩對社会与政府作了区分，认为“社会在各种情况下都是受人欢迎的，可是政府即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害”，主张以宪法至上的共和制度来降低政府“祸害”的程度。指出：政府是由我们的罪恶产生的，因为我们不是天使，所以我们才需要政府。但政府也不是天使，因而，对待政府的权力就需要时时警惕。在此基础上，人们阐发了以“有限政府”为核心理念的包括人民主权、权力制衡、依法行政、司法独立在内的宪政制度的基本原则，“以权力制约权力”和“以权利约束权力”被看作文明国家普遍遵循的大政方针。

（一）政府决策可能既不公共也不经济。政府干预市场、调控社会的基本手段是制定并实施有效的公共政策。但由于政策过程异常复杂，存在着种种障碍或制约因素，因此，政府难以及时制定并有效执行科学的公共政策。在许多情况下，政府非但不能起到弥补市场缺陷和志愿失灵的作用，反而加剧了市场失灵和志愿失灵，带来巨大浪费，甚至造成社会灾难。

现实生活中，政府决策失误时有发生。在公共选择理论看来，导致政府决策失误的原因是多方面的：1）政府公共政策所追求的“公共利益”是否存在以及如何体现尚无定论，将个人偏好或利益加总为集体偏好或利益的结果是否真的反映“公共利益”值得怀疑。2）即使现实中果真存在利益需求比较一致的情况，现有的决策体制和决策方式也因其各自缺陷而难以制定出理想的政策。3）政府决策信息不全面，而且成本高昂，再加上决策者素质、能力以及收集信息动力不足等原因，政府掌握完全信息几乎不太可能，大量公共政策其实就是在信息不完全、不对称的情况下做出的。我们都处于理性的无知状态中。因此，我们要尽量压缩政府决策的事务范围，给市场机制留下更多的机会，给个人自理和社会自治以更大的空间。

（二）政府扩张与官僚低效并存。美国政治学家威廉姆·A.尼斯坎南在《官僚制与公共经济学》中分析了官僚机构的行为特点，指出：官僚并非总是代表公共利益，其行为的驱动力实际是个人利益，他们设法实现自身利益和部门利益的最大化，因此，公共预算的最大化是官僚机构行为的普遍追求；政府机构中官僚与选民之间并非传统理论所说的代表与选民的关系，而是也像市场上商人与消费者之间的关系一样，是一种利益交换的关系，因此，设租与寻租是一种普遍的行为模式。

在现实生活中，政府官员和政府机构自身利益的客观存在，带来了政府的自我扩张行为。政府官员谋求权力与机构的扩大，追求升官、高薪、轻松的工作和各种附加的福利，最终导致政府部门人员数量的增加和支出水平的增长。政府扩张造成社会资源浪费，经济效益降低，资源配置低效，社会福利减少；政府开支的增长，还是引发通货膨胀的诱因之一。

经济学家查尔斯·沃尔夫曾经指出：“同市场产出的效益——成本描述相比，非市场产出总的来说没有一个评价成绩的标准”。政府官僚机构产出的质与量难以测定和衡量，使政府绩效考核在很多情况下难以实施，这种状况影响政府效率。公共选择理论指出，由于公共物品的成本与收益难以测定，官僚不能像企业经理那样公开合法地参与盈余分配，因此，官僚的目标不是利润的最大化，而是机构及人员规模的最大化——以此增加自己的升迁机会和扩大自己的势力范围，这势必导致机构臃肿，人浮于事，效率低下。

（三）官员腐败和政府俘获出自主观意愿。政府“寻租理论”把“经济人”假设引入对政治腐败的分析中，认为政府也是追求自身利益的“理性经济人”，并在人为地制造稀缺，一旦制造出稀缺，寻租活动便有了可能，腐败也因此而产生。正是行政机构对市场的干预产生了租金，从而使企业为了寻求租金而不得不向官员行贿。由租金获益的官商既得利益者，力求保持原有租金制度并不断设立新的租金制度，进一步扩大租金规模，权力腐败现象因此更为严重。

政府管制俘获理论也深刻揭示了政府官员权力腐败的社会经济根源。该理论给出的结论是，管制与被管制双方看似对立，实则利益一致，可以达成紧密的联盟。一方面，每个有足够政治力量利用国家机器的产业或企业都会谋求控制进入，而管制政策经常是按照阻碍新厂商成长的目的制订的，因此，正是受管制的企业为了自身的利益才要求政府进行管制的。另一方面，政府及其官员出于自身利益，很乐于被企业集团所“俘获”。

政府管制可以创造大笔租金，企业为了寻求这些租金，不惜对政府官员进行贿赂，为的是谋求在行业之中的垄断地位。“寻租理论”和“政府俘获”理论打破了人们对政府所抱有的最后一丝幻想，行政审批、政府管制这些被人们所看好的政府的积极功效也受到了质疑，它们所强化的信念是：不仅“有限政府”和宪政民主这样的大原则不容置疑，而且，为政府设置更加严厉苛刻的限制也决不为过。

上述规律同样适用于我国政府。尽管我们的政府宣称是人民的政府，有全心全意为人民服务的意识，但现实生活也一再告诫我们，没有严格的“限政”措施，好的动机难免可能走向坏的结果。不断发生的官员腐败、专权、侵权和不作为等案例值得我们深思，也足以令我们警醒。历史和现实向我们昭示：只有遵循宪政原则（人民主权原则、权力制衡原则、依法行政原则、司法独立原则等），才能构建一个民主的政府、法治的政府、善治的政府。

二、有限政府才能是有效政府

基于对政府能力的有限性的认识，“有限政府”也应当成为政府的基本原则和理念。

美国立国者的讨论和美国政制的经验值得我们深入思考。建国之初，美国联邦党人希望建立一个自由的强国家——有效政府。他们坚持认为，政府的组建应当以自由为原则。但是，他们也清楚，“滥用自由与滥用权力一样，都可能危及自由”；“在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身”。他们希望建立的政府既是有效的，也是有限的：有效政府即“使政府能管理被统治者”，有限政府即“使政府管理自身”。即美国联邦党人的立国诉求有两个：一是赋予政府以足够的权力，控制（管理）人民；二是通过对政府的外在的和内在的双重约束，控制（管理）政府（或国家）。

秦晖教授曾经分析指出，不管在什么社会，如果没有制约条件，统治者都趋向于权力尽可能大，而责任尽可能小。而被统治者则相反，希望兼享最大自由与最大福利保障，因此要求统治者权力尽可能小而责任尽可能大。统治者希望做有权无责的“人主”，而被统治者希望产生有责无权的“公仆”。这样，统治者与被统治者双方就权力与责任达成协议或契约就成为必要。这个契约要规定政府必须做什么，为此被统治者授予其相应的权力。同时更要规定政府不能做什么，被统治者有哪些不可剥夺的权利。这样一种契约安排，正是所谓的宪政。宪政的目的无非是要使政府的权力与责任相对应，这种权力必须为被统治者所授予，而授予的唯一目的就是要使政府向被统治者负责。

政府必须是有限的才是有效的，无限政府必然是无能政府。“有限政府”即指政府自身在规模、职能、权力和行为方式上受到法律和社会的严格限制和有效制约，它意味着“政府只享有人民同意授予它的权力并只为了人民同意的目的，而这一切又受制于法治”。所以，法治的最重要的政治职能就是铲除无限政府，确立和维持一个在权力、作用和规模上都受到严格的法律限制的“有限的政府”。

有限政府与有效政府并不对立，相反，有限政府是有效政府的前提。要使国家和政府有所作为的最好办法，就是对国家和政府的权力和能力加以必要的限制，使其有所不为，一个合理的政府理所当然地只能是有限的政府。

三、如何建立通往“有限政府”的宪政之路

根据政治学的基本理论，有限政府需要有三个方面的支持和保证：首先，政府的架构必须是宪政的；其次，通过一系列制度安排，制造政府内部紧张或互相制衡，保持权力结构分散；最后，维持一个由诸如商会、工会和其他民间团体等自治组织所组成的广泛而独立的公民社会的存在。即有限政府的建设可从三个方面展开：第一，确立宪法至上的原则，落实宪政结构的制度安排；第二，确立和落实权力制衡的原则，保证“以权力制约权力”；第三，赋予公民及社团组织以广泛的权利，使它们能通过维权行动来抵抗可能来自政府的侵权，确保“以权利约束权力”。

对于中国政府来说，上述三方面的工作也可以说是通往“有限政府”（当然也是“有效政府”）的三条宪政大道。每条大道又会有多条或交叉或平行或衔接的小道所组成。

（一）限制行政自由裁量权。“有限政府”首先体现在政府权限有所限制。经过30多年的改革，中国政府在总体定位和宏观权限方面已经大体明确，所存在的问题主要是在具体事务的处理过程中行政自由裁量权过大，或者没有明确限制。因此，限制行政自由裁量权是实现“有限政府”的一条重要举措。

通过立法来为行政事务确定标准，这是行政自由裁量权的“事前”限制。通过法院的司法审查，即对具体行政行为的合法性进行审查，阻止政府滥用行政自由裁量权，这是行政自由裁量权的“事后”限制。通过行政立法、行政公开、行政监察和行政复议等环节，限制、规范行政自由裁量权的存在范围和行使方式，实施有效的监督和救济，这可谓对行政自由裁量权的“事中”限制。据此，要限制行政自由裁量权，首先就要求中国人大加强立法意识，把限制行政自由裁量权作为立法工作的核心，同时要在提高人大立法的专业水平上下功夫。其次，要确立法院的司法审查制度，并确保法院违宪作为或不作为的责任追究。第三，要建立健全行政机构的内在制衡约束机制，确立政府政务公开、信息公开的制度和责任追究制度。

（二）实施对政府行为的广泛监督。“限权政府”的行为必须每时每刻受到监督，才能保证它不至于越权出界。除建立立法监督、司法监督、行政监督等制度和机制外，还需要确立完善的社会监督制度和机制。

以权利约束权力的宪政原则告诉我们，通过宪法和法律，明确规定公民在政治、经济、文化和社会生活领域广泛享有的自由权、生命权、财产权、民主权、社会经济权等各项权利，并赋予其维护自身权利的手段，通过公民维护自身权益的行动可以抵制政府权力部门和当权者滥用权力。通过公民的维权行动来抗击当权者的专权和滥权行为必须满足以下四个条件：1） 宪法和法律需要对公民权利做出明确规定；2）公民需要具有权利观念和自觉维护自身权益的意识；3）政治制度安排中需要提供公民维权的有效途径；4）建立公正独立的司法系统，保证侵权行为得到及时合理的惩治。

（三）建立公共财政制度以控制政府的经济来源和流向。“有限政府”需要受到政府预算控制。没有钱什么活动也开展不了，因此，抓住了政府预算的环节，就是抓住了政府的“牛鼻子”。政府预算控制的目的就在于控制政府的经济来源和财政支出的流向和流量。既要限制政府随意收钱，也要限制政府随意花钱。

四、建设有中国特色的社会主义宪政具体措施

（一）在宪法的框架下制定国家政党组织活动法。这个法应当是可操作性和可诉讼性，将中国共产党以及各个参政党派的权利、义务，权力边界、党的領导权与人大之间的权力关系和边界明确化；党与党之间的监督、制约关系法律化、规制化、程序化。实际上在中国参政议政的民主党派和政协委员也是参照公务员管理的，也有相应的行政级别，也授予一定的公权力，也必须进行监督。把对党的组织、党员的监督直接列入到法律之下，让广大在民群众直接用法律规则对党组织、党员进行监督。

（二）建立和完善宪法监督体制、保证宪法的权威性、切实保障宪法的实施、消除公权力对公民权利的侵犯。有了完备的宪法，并不一定会实行宪政，当国家和其他握有公权力的部门不按既定宪法秩序行使时，就会出现国家的公权力对公民的“合法”侵犯。如：城市的拆迁、各种名目的乱收费、城管保安的乱执法等等的胡作非为。这种不依良法，依恶法的办事和执政，比那种非法侵权更可怕，更具有危害和灾难性，这种现象的根本原因就是没有实行违宪审查和依宪执政，也就是没有实行宪政制度造成的恶果。

（三）按照宪政的要义司法机关独立行使司法权，确保社会的公平、正义。中国的独立司法权行使中的“独立”意义与西方资本主义国家的司法独立是不一样的，西方资本主义国家的“三权分立”中的司法独立是不受执政党的领导。我国是在一党执政下的独立，这与西方国家的司法独立有着本质上的不同，我们的司法独立，主要体现为让司法检察、司法审判不受任何组织干扰和干预，要让司法机关的人、财、物与行政机关彻底隔离。

参考文献：

[1] [英]哈耶克著 杨玉生 译 自由宪章（精）/西方现代思想丛书，中国社会科学出版社，1999年2月

[2] [英]M.J.C维尔著《宪政与分权》，强世功译，三联书店，1997年。