新预算法下加强和改进高校预算管理工作的思考

2015-03-13陈东

中国乡镇企业会计 2015年11期

陈东

根据2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议，《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》修正（以下简称新预算法）自2015年1月1日起施行。素有“经济宪法”之称的预算法完成了实施20年来的重大修订，适应了形势发展要求，尤其是按照国家治理体系和治理能力现代化的要求。新预算法的出台是国家法律制度建设的一项重要成果，更是财政制度建设具有里程碑意义的一件大事，标志着我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步，传递出建立现代财政制度的改革方向。高等学校作为财政全额拨款单位，其部门预算属于公共财政预算的范畴，新预算法的实施必将对高校预算管理工作提出更高的要求。如何围绕新预算法，不断加强和改进当前高校预算管理工作，是现阶段高校财务工作者面临的一个重要课题。

一、新预算法对高校预算管理工作的影响

新预算法从建立全口径预算、细化预算编制、强化预算公开透明，到规范地方政府举债、加强人大监督等方面，对1995年的《预算法》进行了多处修订，由原来的79条调增至101条，涉及内容较多。新预算法的实施对高校预算管理工作的影响必然是多方面的。

（一）促进高校建立全口径透明预算

新预算法规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算，并指出要建立健全预算体系，明确规定预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。在新预算法指导下，高校必须树立全口径预算管理理念。首先，校内各单位的收入和支出均应纳入预算。其次，在编制部门预算时不仅要编事业财务预算，还要编制资产配置预算、债务预算、基金会预算、国有资本经营预算等，从而达到构建大学全面预算体系目标。

（二）促进高校预决算编制科学化精细化

新预算法对细化预决算编制提出了更高的要求：各级预算支出应当依照本法规定，按其功能和经济性质分类编制；本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项，按其经济性质分类，基本支出应当编列到款；在编制决算时，一般公共预算支出应当按其功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款。新预算法对预决算的编制作了尽可能的细化规定，对预决算管理进一步科学化、精细化提出较高要求，无疑加大了预决算编制的难度。高等学校预决算工作必须加强功能分类与经济分类的双向管理，使得预决算编制更加立体化。

（三）促进高校加强预算执行控制，规范结余结转资金管理

新预算法强调，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。各级政府、各部门、各单位的支出必须经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。这些规定都是对于预算执行的规范要求，同时对资金的使用年限作了明确规定，要求注重资金的时间价值。新预算法实施后，高校必须把加强预算执行控制作为预算管理的重点内容，既要严格按预算进度执行，同时又要规范管理结转结余资金。

（四）推动高校建立跨年度预算平衡机制

新预算法明确规定，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。跨年度预算平衡机制是对现行单一年度预算平衡机制的一种改进，是指在财政预算编制、执行等环节，建立健全跨年度的、合理的平衡机制，更好地发挥财政宏观调控作用。目前高校预算都是一年一预，但现实情况中，因收入的超收或短收，往往会出现当年度预算不能平衡的情况，根据新预算法跨年度平衡预算的政策，下一步高校要进行跨年度平衡预算，试编滚动预算，预算不能只顾当年，还要兼顾长远。

（五）推动高校建立事权与支出责任相适应的预算制度

十八届三中全会之后，新一轮全面改革正式启动，其中建立“事权与支出责任相适应的制度”成为本轮财税改革的核心。为了体现这一重大改革，新的预算法在转移支付制度方面作了进一步完善，明确规定国家实行中央和地方分税制。中央与地方事权划分将陆续推进。就高校而言，同样需要对校内各级事权和支出责任进行明确清晰的界定，否则容易造成职责不清、互相挤占或互留缺口、无从问责的现象。因此，新预算法实施后，高校应积极探索建立事权与支出责任相适应的预算制度。

（六）推动高校预算管理进一步迈向规范化公开化

新修订的预算法新增了20多条，其中很多条款都是关于促进预算公开、加强审查监管的条款，这些条款对提升预算管理水平提出了具体要求。随着国家教育投入占GDP 4%目标的实现，社会民众对于教育资金的关注已由帮助教育呼吁增加投入转变为更关注教育经费的使用效益，相比于其他财政资金，教育资金更为敏感。高校的使命是人才培养、科学研究、社会服务和文化传承，必须要坚持勤俭办学、倡导厉行节约，要更多注重资金使用绩效，预算管理工作就要不断规范化、逐步公开化。

二、新预算法下如何加强和改进高校预算管理工作

新预算法的实施对高校预算管理工作的影响无疑是深远的。那么，如何加强和改进高校预算管理工作以适应预算法的指导要求呢？笔者试作如下思考。

（一）构建全面预算管理体系

全面预算管理是利用预算对本单位各种财务及非财务资源进行分配、控制、考核、评价，从而有效地组织和协调业务活动，完成既定的事业目标，是一种现代管理模式。对于高校来说，全面预算涉及到高校的各个部门和各项业务，是由财务预算和业务预算组成的综合性的财务计划。要构建全面预算管理体系，可从以下三个方面入手。

1.全员预算管理的组织体系

目前，绝大多数高校的预算工作由财务部门完成，编报程序一般是校内各单位申请预算，财务部门负责汇总、分析、审核，并结合学校年度中心工作，视学校财力状况，经综合平衡后，最终形成预算草案报学校校长办公会或常委会研究决定。财务部门因为时间和精力的原因，对预算的分析审核侧重点往往在于资金量的大小，而对于一些发展性项目，财务人员往往很难从专业的角度判定其预算是否合理和准确。实质上，预算是学校内部一个非常严肃的制度概念，预算管理不是财务部门的事，也不是某几个部门的事，是全体教职工的事，需要全员参与。因此，为确保预算的科学制定、严格控制、公正评价以及合理惩罚，必须建立一个完善的预算组织体系，并赋予体系内各层级相应的权限和职责，以弥补由财务部门独立编制预算的不足。

2.全口径预算管理的编制体系

首先，高校全部的收入和支出都应当纳入预算。收入方面涵盖年度财政补助收入、学费住宿费等非税收入、科研收入、经营收入、捐赠收入、利息收入及其他收入等。另外，以前年度结余结转资金同样需要纳入预算。支出方面，所有支出均纳入预算，同时还应按支出预算的一定比例设置预备费以防止突发事件处理增加的支出。其次，在编制财务预算的同时，还要编制资产配置预算、债务预算、基金会预算、国有资本经营预算等，各预算之间应保持相互衔接，最终可以合并构成学校总预算。最后，校内执行预算与财政部门预算在口径上应保持一致，防止出现“二张皮”现象。

3.全过程预算管理的控制体系

全过程预算管理是指在预算编制、预算执行和监控、预算分析和调整、预算的考核与评价等全过程进行流程化管理，加强内部控制，明确权限分工，促进办学资金的科学配置，真正发挥预算的“指挥棒”作用。目前，很多高校预算重编制、轻执行，在预算经批复后，对预算的严肃性把握不够，实际执行时随意性大，常常是“预算归预算，执行归执行”，未列入预算的支出也时常发生，预算调整程序不规范，监控不力，分析不及时，缺乏考核评价。这些都是有违预算法的，新预算法对预算编制、执行、调整均有详细要求和明确规定，高校必须树立全过程预算管理意识，只有不断加强对预算的全过程管理才能确保预算的刚性约束和严肃性。

（二）优化改进预算编制体系

1.在编制要求上，校内执行预算与部门预算保持高度一致

这里的一致既体现在编制的程序上，也体现在编制口径上。目前，部门预算通常在每年的10月份进行，遵从“二上二下”的编制程序，到人大批复预算时已是第二年的三月份。很多高校都是在部门预算批复后开始编制校内执行预算，客观上会造成一段无预算控制的真空期。因此，为确保做到校内执行预算与部门预算的的高度统一，高校应当在编制部门预算时同步编制校内执行预算，而且也应按部门预算的编报口径，区分基本支出和项目支出，并按政府收支功能分类和经济分类科目进行细化。为此，高校要尽早谋划，根据学校的发展规划落实年度主要工作任务，明确重点专项工作及经费重点投入的方向，根据相关项目管理办法及政府采购有关规定，尽早开展有关项目的论证工作，确定年度固定资产的配置、基建维修工程等应纳入政府采购范围的相关情况，为预算编制工作打下良好基础。

2.在预算安排上，建立事权与支出责任相适应的预算制度，并积极探索跨年度平衡预算

长期以来，高校财务部门在安排预算时，往往都是基于上年的预决算情况进行数字的增减，并没有准确考虑各部门实际应该需要多少，而高校内部各部门对待预算经费的认识是“给多少钱，办多少事”。这种经费安排模式容易造成部门间项目经费互相交叉或互留缺口，最终导致管理效率低下。因此，有必要建立事权与支出责任相适应的预算制度，并积极探索跨年度平衡预算。事权是按照各部门的职能分工、业务性质进行划分，并以支出责任的形式得以体现，事权的行使和支出责任的履行又必须有财权作保障，才能保证各部门严格按预算完成预定目标，各司其职。高校建立事权与支出责任相适应的制度，首先就要划分明确清晰的事权和支出责任清单，不能有模糊地带，哪些属于学校层面事权，哪些属于各部门各学院事权，必须明确界定。然后再根据事权与支出责任相适应的原则，赋予恰当的财权，并在此基础上安排预算。一直以来，高校预算都是一年一预，并坚持“量入为出、收支平衡”的原则，在实际情况下，由于收入的超收或短收，年度内有时收支不能平衡的状况，在事权与支出责任都已明确的情况下，支出的刚性不可避免，这就要求高校在编制预算时，要立足长远，做好中长期规划，对一些重大专项可考虑探索编制滚动预算，实现跨年度平衡，更好地发挥预算的调控作用。

3.在编制方法上，充分运用计算机信息技术，借助现代化手段提高预算编制效率

目前，绝大部分高校在编制预算时，都是通过请各部门报纸质预算来搜集需求，即便有电子的，也是格式不一，财务主要是依靠EXCEL电子表格再进行分类汇总处理，这样容易造成项目遗漏，且仅仅解决了一个数据功能，还缺乏应有的管理功能。为此，有必要建立一套适合高校管理特点的预算编审系统，系统具备预算录入、审核、汇总、查询、报表输出等功能，支持用款单位在线申报预算、职能部门审核专项预算、校领导审批预算等流程化管理，在编报口径和表述体系上与部门预算可以有效对接，从经费类型上能够区分人员经费、公用经费、项目经费，从政府收支科目体系上能够区分功能分类、经济分类，从预算类型上能够区分基本支出、项目支出，从资金来源上能够区分财政补助收入、非税收入、科研收入、经营收入、其他收入等，极大地提高工作效率，保证预算编制的完整性、准确性和科学性。

（三）完善预算执行控制体系

目前，高校项目经费串用混用、执行进度缓慢、结转资金过多等现象无法回避。新预算法明确规定，各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责。高校应以批复的预算为依据，加强和改进预算执行管理。

1.构建多维会计核算体系

要做好预算执行控制，首要前提是必须构建多维核算体系，达到核算的精细化。在实际会计核算中，通过会计信息化软件，细化会计核算口径，分别按功能分类、经济分类、基本支出、项目支出设置会计科目，并按预算资金来源、预算类型分别设置对应项目，构建部门、项目及科目的多维核算体系。多维核算体系是细化预算执行的技术保证，可以有效防止项目经费串用、混用及超预算支出现象发生。

2.严格国库集中支付管理

新预算法明确对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。目前，江苏等地地方高校的财政性支出大多都通过财政国库集中支付系统完成，出于安全考虑，财政国库集中支付系统并未与各高校会计核算系统实施对接，容易导致一些项目经费发生串用、混用，也不排除有高校为追求执行进度，防止项目结余资金被财政收回，人为故意串用、混用。要有效解决这类问题，各高校一是要高度重视，责任为先，切不可有挪用、套取财政资金之行为；二是要做好日常会计基础工作，全面真实反映经济业务；三是及时做好与国库集中支付系统对账工作，使单位内部会计核算系统数据与财政国库集中支付系统数据保持一致。

3.及时跟踪反馈执行进度

高校财务部门应当及时提供项目经费执行情况，通过信息化平台实时提供数据查询，对于重点项目、重大项目要定期反馈执行进度。各项目经费具体执行部门、项目负责人等应当跟踪项目预算执行，一旦发现进度缓慢，要及时分析和查找原因。涉及到资产配置须纳入政府采购管理的，应及时办理相关审批手续；对于迟迟不实施或实施进度特别缓慢的，应采取一定强制措施，督促其加紧执行；需要调整预算的，严格预算调整程序。高校须严格执行预算法有关规定，对于确实需要结转下年使用的项目经费允许结转，结转超过2年未使用完毕的结转资金一律作为结余资金处理，直接收回或调作他用，以提高预算执行效率，发挥资金使用效益。

（四）积极推进预算公开力度

新预算法修订的一个重要目就是建立健全全面规范、公开透明的预算制度。作为公共财政支出的一个重要组成部分，教育资金所受的社会关注度不断提升。高校应从完善高校治理体系和提升治理能力现代化的高度出发，积极推进预算公开力度。

1.完善预算公开的内容结构和形式

从目前高校预算公开情况来看，无论在公开形式的规范性和及时性、公开内容的完整性和透明性等方面都存在很多问题。新预算法对预算分开的时间和内容有明确的规定。高校应当就预算公开的内容及其说明等要素围绕相关性进行系统化、明晰化，构建一个相对完整和规范的结构体系，并增强可阅读性，在提高财务信息决策有用性的同时，提高信息公开的透明度。具体来说，除涉密项目外，所有使用财政拨款的支出应按要求细化公开到支出功能分类的项级科目，并区分基本支出和项目支出，所有财政拨款安排的“三公经费”、“会议费”、“培训费”应按要求对外公开，不仅要公开预算编制信息，还要逐步更多地公开预算执行、审议、调整、绩效等相关信息。公开的形式也应当多样化，对内要报告学校职工代表大会审议通过、对外可以通过报纸、网站、专设公告栏等醒目位置公开预算信息，接受社会监督。

2.建立健全预算公开的监督检查

构建上级主管部门监督和高校内部监督为主，社会监督为辅助的三位一体监督体系，激发预算公开的外在压力和内在动力。高校要接受上级主管部门工作人员、同行专家或委托社会力量进行的定期或不定期的监督检查；要接受高校内部以审计、纪检、教代会为主要力量，联合师生代表进行的监督检查；要接受社会公众或媒体及学生家长等利益相关者的咨询、查询和求证等。因此，高校应主动公开预算，做到规范透明。