新常态下关于加强农村宅基地管理的思考

新常态下关于加强农村宅基地管理的思考

建德市国土资源局 马聿浩

农村宅基地制度是农村土地制度的重要组成部分，与农民的利益密切相关。近年来，建德市开展了“创无违建市”的全面行动，并按省、杭州市的统一部署深入推进“三改一拆”工作，违法用地得到了有效地遏制，农村宅基地管理水平得到了进一步地规范。但是，由于思想观念、自然条件等种种因素制约，涉土政策的不断更新，新常态下农村宅基地管理存在新情况，主要在宅基地审批权下放、宅基地流转机制和“三改一拆、无违建”的后续管理三方面体现出新的考验。

一、建德市农村宅基地基本情况

农村宅基地，是指农村村民合法使用或依法批准，用于建造住宅（包括附属用房和庭院等）的集体所有土地。

建德市现有16个乡镇（街道），232个行政村，24个社区。经调查统计，全市农村宅基地面积约7000公顷。2012-2014年，全市农村宅基地利用呈平稳上升趋势，农村宅基地面积较大的乡镇主要集中在市西南大同镇、寿昌镇、航头镇。东部乾潭镇、下涯镇面积较大。

如表1所示：

表1 2012年-2014年建德市土地利用现状面积（农村宅基地部分）（单位：公顷）

经调研摸底，截至2015年11月宅基地审批权下放乡镇前，2013-2015年全市农村私人建房审批总体呈大幅上升趋势。西部乡镇各年相对稳定上升，东部乡镇因市政府大城东规划控制，前几年原拆原建和新建住房未予审批。控规解除后，加之“三改一拆、无违建市创建”的政策出台，有大量建房进行补办。如表2。

二、新常态下宅基地管理存在的主要问题

（一）宅基地审批下放乡镇面临挑战

1.宅基地批前条件把握难。当前，建德市审批宅基地以户为单位，该户仍以公安机关的户籍为准。但实践中，公安部门的户籍存在漏洞，一如未及时更新，过世的老人仍未销户；二如夫妻双方各有一单独户口的情况不为少见。同时，现行的分户制度仍存在可能造成“一户多宅”的情况，夫妻双方育有成年子女的，儿子和女儿可独立成户，在儿子单独立户后，女儿出嫁，户口迁出后，又造成夫妻和儿子一家有两本户口本。新政实施后，乡镇政府作为审批权人，对符合审批条件户（尤其是不合理分户事实存在）的情况难以界定和把握。实际操作过程中，一户中的参与审批人员，很难查清是否存在“一户多宅”的情况。

表2 2013年-2015年全市建房审批数据（截至2015年11月）

2.宅基地批后监管难度高。近年来，因全市农村私人建房数量呈上升趋势，加之新政实施后落实“五到场”制度，宅基地批后监管难度极增。一是建房超面积和建新未拆旧的情况普遍存在，2008-2014年平均年发证户数2129户，其中超面积占57.64%。“五到场”制度中选址、放样、砌基、结顶、竣工验收五个过程中都要乡镇和国土工作人员到场，年平均两百户的审批量乘五个过程，工作人员平均要到现场千次以上，以目前乡镇分管城建的工作人员编制和数量来看，人多量大，现实很难做到。二是建德市处于浙江省中西部，地貌以丘陵为主，多山的地形极易导致农户建房时进行切坡，造成后续引发地质灾害的可能。据统计，2014年，全市切坡建房总160户，面积19150平方米。2015年截至目前，已评估226户，是2014年同期的两倍。农户在建房时，往往为求晒场面积大而退后切坡，引发地质灾害危险。审批权下放后，乡镇工作人员面临对建房地形地灾易发性分析的难题。

（二）宅基地流转、退出制度有待健全

集体分配，免费使用是农村村民宅基地取得与使用制度，国家历来保护农村村民的居住权利。但是，该制度也是造成“一户多宅”和空心村现象的主要原因，大量宅基地被闲置浪费。据统计，近年来，约4千万农村人口进入城镇定居，未来迁入人口仍呈上升态势，越来越多的农村宅基地将在农村老龄人逝去后闲置，与当前集约和节约用地的大政策背道而驰。2014年期间，市国土部门对全市一户多宅的情况进行过摸底调查，摒除合法继承和受赠的，未批先建和建新未拆旧造成一户多宅的有2136宗。宅基地及其上房屋，进行流转是市场经济条件下的必然选择和农村村民的权利。就目前看，一系列的相关配套制度不够完善。

（三）“三改一拆、创无违建市”带来冲击

2013年“三改一拆”工作启动，2015年推进“无违建市创建”以来，全市违法用地得到了有效地遏制，但同时也对宅基地管理带来了不小的冲击。中国是历史悠久的古国，农村传统建房历来沿革都是主房+附房+晒场的模式，普遍存在超面积和有围墙院落的情况。无违建市创建过程中，对1990年发证以前存在的无证世居老房难以界定，一批未发证的世居老宅被认定为违法拆除。对农村超面积建房进行有偿使用。有偿使用制度，并未对超面积部分进行准确定性，也没有明确对超面积部分是否进行补办，对超占部分每年收取使用金还是一次性收取上含糊其辞。因此，有偿使用只是作为一种折中的处理手段，并不能根本解决问题。有偿金的后续支配管理也值得深究。在后“三改一拆”时代，拆后利用是宅基地管理的重要内容，有拆有建，方能保证动量守恒。以目前建德市的拆后利用情况看，多以复绿，美化居多，未有实质性的利用亮点。

三、对策与建议

（一）应对挑战，稳接审批下放权力

1.建立查询系统。建议市政府参照商品房查询系统设立农村宅基地查询系统，每年汇总乡镇审辖区内审批的情况。乡镇政府要对审批人和参与审批人以身份证形式全部进行信息录入，防止参与建房人另行单独申请审批，难以查询造成一户多宅。

2.界定审批户籍。建议基层政府在宅基地审批时把握好“一个家庭单位”的概念，对公安机关的户籍制度进行半脱离。如何界定一个“家庭单位”，以村委会调查的村民实际生活居住情况为主：原则上以夫妻双方和子女为基础；60岁以上老年夫妻可随子女中的一个家庭生活。夫妻双方即使有两本户口本，只要婚姻关系存续，只认定为一个家庭单位。宅基地审批时一个家庭单位的多个户口本可以多本合并审批。

3.监管多措并举。一是政府应当加大宣传力度，积极引导和鼓励村民到中心村联建或原拆原建。各行政村可结合本村实际，通过村民代表大会制定《村规民约》，对农户建房收取建房保证金。村民在异地新建或原拆原建老房超占时，先和村签定拆屋还基协议并交纳保证金，乡镇确认后予以审批。在镇村进行到场验收后，对未超占超层和已拆旧的农户进行退还，违规的村民保证金没收并由乡镇根据“三改一拆”文件要求进行整改拆除，费用从保证金支付。

二是政府要吸取2015年11月 13日丽水莲都山体滑坡地质灾害的经验，在审批前踏勘农户申请的建房位置时背临山体或是村民主动表示建房要进行切坡处理的，应报国土部门邀请专业人员进行地质灾害切坡建房评估。农户没有按评估结论做好地质灾害防治措施的，不予审批，发生地质灾害的由“谁引发，谁治理”的原则自行承担后果。

三是政府要有效地落实“五到场”制度，建立一套长效的批后监管机制。国土部门会同乡镇政府做好前期踏勘，村民新建过程中由当地村委会进行全程监督，综合防控相关部门配合乡镇对村委会发现的各种违法行为进行多手段遏制，如断电、拆除等。对严重违法的，建议政府督促村委会依法收回宅基地。政府可根据辖区情况，聘请镇级协管员，定期对各村进行巡查。市级单位部门开展不定期联合巡查，严控全市层面的农村宅基地违法现象，形成动态管理机制。

（二）完善政策，流转退出规范有序

1.出台流转政策。《物权法》第l53条规定：宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。为了保证居者有自己的住房，《土地管理法》第62条第4款严格限制：农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。我国法律并不禁止农村村民住房的转让，宅基地上的房屋所有权可以转让，同时法律允许房屋同宅基地使用权的一并转让，但禁止单独的宅基地使用权的转让。在新形势下，宅基地流转交易应逐步放开，明确宅基地流转范围、条件和规则，建议政府研究出台宅基地流转和退出的相关规定，允许宅基地向本乡镇辖区的农村村民或是城镇低保群体流转，符合城乡一体化发展的原则，便于促进农村村民向城镇转移。在交易规则上，农民以自愿流转，如果农民认为市场价值不合适，可以不流转。依照农民自愿原则，确保不伤害农民利益。

2.健全分配制度。乡镇政府依据村庄建设规划的合理安排，指导各行政村建立宅基地有偿分配制度，对村民非法买卖和转让宅基地的上报国土部门依法查处。村民流转或放弃宅基地的，由村集体收回原宅基地，通过村民代表大会通过，有偿分配给申请本村宅基地的农户。有偿分配价格和管理基金提取的标准可由村委会组织制订，由村民大会讨论通过，上报乡镇政府备案。

3.探索退出机制。乡镇政府应鼓励和支持各行政村制定宅基地退出机制。对村民主动放弃宅基地的，其补偿标准由村委会制订，可参照住房改造宅基地复垦政策金额并经村民大会通过。对1990年发证以前历史遗留的农村闲置宅基地，符合村庄建设规划的，建议政府全部予以保留，村民主动退出的，可由村委会给予补偿标准一半的奖励。因乡镇公益事业需要村收回宅基地的，在补偿的基础上，优先安排村安置点新建。

（三）因地制宜，有偿奖励双管齐下

为了在“后三改一拆”时代加强对宅基地的管理，建议政府重新明确有偿使用制度和建立奖励制度。有偿使用和奖励的目的是杜绝违法用地的产生，作为一种刺激手段，让违法人觉得违法成本高于预期，自觉按规定行使宅基地使用权。建议有偿使用适用于所有农村宅基地，对超面积部分的违法建筑按存在时间每年收取有偿使用金，直至违法当事人自行拆除超占部分。在交完首期使用金后，对符合规划和审批条件的农户给予最大审批面积的补办。政府提倡各村村民进行原拆原建，对原老房超过最大审批面积的宅基地部分拆除并且新房落成后不超审批面积的，由镇村两级给予一定的奖励。