保障再给力 保护更到位土地规划描绘“双保协同”“升级版”----余杭区土地利用总体规划调整完善方案侧评

保障再给力 保护更到位土地规划描绘“双保协同”“升级版”
----余杭区土地利用总体规划调整完善方案侧评

杭州市国土资源局余杭分局 汤小橹

日前，余杭区区级规划调整完善方案正式获得省政府批复，余杭区成为除试点县外全市第一个、全省第一批获批规划调整完善成果的县（市、区）。

现行土地利用总体规划对促进全区的经济社会发展和生态建设起到了重要作用，但随着区位区情的变化，尤其是一大批重点项目、重点平台落地余杭，规划用地空间布局亟待优化。为践行“美丽中国、杭州先行”的战略使命，实现“融入大杭州、同城一体化”的发展路径，为使保护耕地更加严格规范、保障发展更加持续有力、节约集约更加扎实有效，服务“三个一”机制，助力“十三五”规划，杭州市国土资源局余杭分局提前谋划、主动作为、积极努力，牵头编制了《杭州市余杭区土地利用总体规划（2006-2020年）》（2014调整完善版）。

本次规划调整完善工作中，杭州市国土资源局余杭分局“规划理念创新、规划方式探索”，面对全区复杂的土地利用形势，走出了一条“响应上级精神、体现地方特色、符合管理要求、满足实际需要”的路径。调整完善后的规划，以区域实际为基础，优化国土空间结构，严守耕地保护红线，引导城镇发展集聚化，着眼存量土地利用，提升节约集约水平。

一、以区域实际为基础，实现规划表达“余杭话”

本次规划调整完善，在充分分析余杭土地利用现状和未来发展趋势、总结现行规划实施成效和存在问题的基础上，结合国家、省、市土地利用宏观形势及政策要求，积极探索“新常态”下余杭土地规划的新模式。大量融入余杭本土元素，在符合土地利用规划编制规程和技术要求的前提下，以规划本土化和可实施为基本出发点，下接地气，反映实际。

二、以区级总规为定位，理顺国土规划体系网

积极探索多规融合，强调土地利用总体规划的基础性和引导性作用，与国民经济和社会发展规划、城乡规划、环境功能区划、粮食功能区规划、矿产资源规划、林地保护规划等规划进行充分衔接，确保余杭区国土相关规划的保护目标、保护区域、发展定位、发展区域的一致性。

区级规划提出各街道（镇）的规划目标和管制指引，既强调区级总规对乡镇规划的引导，也为乡镇规划的编制留下了一定的弹性空间，充分确保了上下级规划的协调性和可操作性。与此同时，规划提出了土地整治、低丘缓坡、节约集约等土地利用专项目标和要求，沟通了土地利用总体规划与土地利用专项规划，理顺了国土规划体系，为专项规划的编制和实施提供了上位规划的依据。

“坡地村镇”试点项目----百丈镇皮山坞旅游开发项目效果图

三、以空间管制为基础，优化土地利用愿景图

传统的土地规划，或多或少存在“重指标轻空间、重保障轻保护”倾向。本次规划调整完善，积极践行“从指标控制向空间管制”“从保障型规划向保护型规划”的转变，结合“三线”划定，拟定“三界四区”，实行规划用途空间管制。规划按照区域自然禀赋和功能分区，强调空间管制的连续性和完整性，不开天窗、不夹缝隙，优化了土地利用结构，提高了土地规划空间管制措施的可实施性。

四、以扩展边界为极限，引导城镇发展集聚化

余杭三面环绕杭州主城，在主城区发展空间已基本用尽，城市外拓趋势明显的形势下，余杭成为了杭州都市圈城镇化建设的“新蓝海”。但是，开发建设不能意味着肆意膨胀，用地扩张不能等同于无序蔓延。结合余杭城镇发展实际需要，本次规划调整完善拟定了城镇建设用地扩展边界。扩展边界依道路或河流、山体的等自然边界划定，提高其合理性和可操作性。

城镇建设用地扩展边界的划定，坚持“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”方针，合理控制建设用地总规模，同时，规划引导城镇集中发展和跳开发展相结合，既不留白，也不摊饼。规划调整完善后，全区规划新增建设用地空间得到再一次拓展，区域经济社会发展空间得到有效保障；与此同时，规划扩展边界规模较现行规划合理缩减，城镇用地范围被进一步锁定，集中集聚发展理念得到进一步凸显。

五、以基本农田为核心，严守耕地保护生命线

基本农田是红线，粮食安全是底线，为守护优质耕地“太公田”，本次规划调整完善中划定了基本农田保护红线。同时，为进一步保护最优质的基本农田资源，在划定基本农田的基础上，按照“好中选优、由近及远、从大到小”的原则，在高标准基本农田、标准农田、粮食生产功能区内的耕地中遴选划定永久基本农田示范区。永久基本农田示范区耕地质量和水田占比，均优于全区基本农田和现状耕地平均水平，真正实现严控城镇蔓延、严保最优耕地。

六、以生态红线为屏障，强化环境承载硬约束

青山绿水就是金山银山。本次规划调整完善，秉承生态优先理念，将环境承载能力作为区域经济社会发展的限制性条件，在资源调查分析和相关规划衔接的基础上，将生态功能区划的禁止准入区、地质灾害高易发区、生态公益林、风景名胜区总体规划核心景区、文物保护核心区、饮用水水源保护规划核心区等纳入生态保护红线，构筑国土生态屏障，确保生态环境安全。规划调整完善后，划定生态红线面积得到增加，生态保护和环境约束被提升到了一个全新的高度。

七、以低丘缓坡为创新，践行零占耕地新模式

在保护和保育生态环境的基础上，规划利用25°以下低丘缓坡，结合土地利用适宜性评价，按照“宜农则农、宜建则建”原则，充分发挥低丘缓坡土地资源优势，适度拓展建设用地空间，规划通过“少占耕地、零占耕地”，探索和推进“坡地村镇、山上余杭”“房在林中、园在山中”“点状开发、垂直分布”“征转分离、分类管理”和“点面结合、差别供地”的新型土地利用模式，缓解耕地占补平衡压力，提升区域开发建设品质。

按照“项目意向明确、开发前景良好、用地总量控制、建筑总平锁定、环境利用得当”的总体原则，余杭区“坡地村镇”重点规划生态观光、休闲度假、养生养老、露营运动、文化旅游等旅游业建设项目和村庄改造、民宿开发等村庄建设项目，辅以公共服务设施、基础设施等城镇建设项目和低能耗、高产出、无污染的绿色生态产业项目。

八、以存量土地为突破，放大节约集约正能量

未来一段时间，余杭区建设用地需求仍呈刚性扩张趋势，在强劲的用地需求面前，本次规划调整完善做足做好潜力文章，力争引导“增量向存量”的转变。经调查，规划安排通过存量建设用地挖潜、城镇低效用地再开发、批而未供土地消化和盘活等多种渠道，统筹解决一大批建设用地空间，进一步压缩新增建设用地外拓需求。通过规划调整完善，余杭土地节约集约能量将得到进一步释放，土地利用水平将得到进一步提高。

通过土地利用总体规划调整完善，全区城乡用地结构得到进一步优化、区域发展空间得到进一步保障、耕地和生态保护得到进一步强化。下一阶段，余杭分局将进一步加大推进乡镇规划指导、编制和报批工作，通过乡镇规划的地块落图来具体落实区级规划明确的目标任务，力争尽早全面完成土地利用总体规划调整完善工作，力促余杭建智慧城、打文化牌、走山水路，推动余杭实现高起点上的新发展。