减税不如减费

冯俏彬

要回应社会关于减税的关切，一方面要虚心接受社会各界的置疑，另一方面要准确辨识造成“税不重”而“负担重”的深层次原因主要在于政府收入秩序比较混乱，进而将目光锁定在清理、整顿费与基金上面。

相当长一个时期以来，结构性减税的呼声很高，甚至一度成为税收改革的主流话语取向。但对照2014年以来的财政收支情况，无论中央还是地方，税收增长速度都明显下滑。加之财税部门正在主推的“六税一费”改革，总体而言其加税的效应要显著强于减税效应。

在此情形下，如何回应减税的社会关切？减税的空间又从何而来？

通过分析我国宏观税负的结构，可能有助于发现解决问题的思路。

数据分析表明，近年来我国以税收计算的小口径宏观税负为20%左右。无论是与发达经济体27.7%的平均水平相比，还是与发展中经济体22.7%的平均水平相比，这个数字都是很低的。但是，如果是以财政收入计算，我国宏观税负就将上升到22，7%（2013年），如果以政府收入计算，我国宏观税负一下子就上升至36%左右。

造成不同口径宏观税负水平巨大差异的，主要是三类因素：社会保障费、非税收入、政府性基金。鉴于社会保障费的特殊性质和我国现行社保体系的实际状况，不太可能降低社保的收费水平，但仔细观察非税收入和政府性基金，就可以从中发现下调的空间。

按现行统计口径，非税收入包括专项收入、行政事业性收费、罚没收入、其他收入四项。近年来，非税收入增长速度都高于同期税收增速，2013年全国非税收入共计18646亿元，其中专项收入3462亿元、行政事业性收费4883亿元、罚没收入1643亿元、其他收入7467亿元。政府性基金收入方面：2013年全国政府性基金共45项，共计取得收入52239亿元，即使扣除国有土地出让金48007亿元，也为政府获得了4232亿元的收入。数据还显示，近年来我国政府性基金年年都有大额结余，如2011年结余了781.02亿元，2012年结余834.73亿元。因此仅从数字上来看，从非税收入和政府性基金下调社会负担的空间是存在的。

更具有下调必要性的是，从收取非税和政府性基金的法理上看，很难说全部项目都站得住脚。如行政事业费，尽管财政部门每年都发布收费清单，但有些地方、有的部门在目录之外另立名目收费绝不是个别现象，另外还存在着像社会抚养费这类合理性存疑，停车费这类去向不明的各类收费项目。这些收费在很大程度是加重社会负担、引发社会怨言的主要因素。

政府性基金方面，情形也一样。很多基金在设立之初可能确有必要收取，但设定时不明确收取年限，造成项目已建成、收费仍在继续的情形大有存在，有些一收已经几十年。即使有些基金设定了收取年限，但到期后改头换面仍继续收取；有些基金年年出现巨额结余，但仍照收不误。对此，企业和百姓不胜其烦。

必须指出，部分收费和政府性基金在实际运行中已沦为部门财力，其公共价值相当有限。形式上，所有收费和政府性基金均纳入了“收支两条线”管理，但在实际分配使用上，往往通过这样那样的形式和征收部门挂钩，形成事实上的部门财力，“每个基金后面，都站着一个部门”。财力部门化的后果相当严重，如历来在收费和基金项目上都存在所谓的“剪韭菜”现象，割掉一茬，再长一茬，成为财政管理的顽疾。由于管理不透明、监管不到位，部门在收取这些费与基金的过程中，难免出现人为因素导致的设租寻租，伤及社会公平。财力部门化还拉大了各部门间的财力差距，影响了财政分配秩序。

看来，要回应社会关于减税的关切，一方面要虚心接受社会各界的置疑，避免回应上的简单化和武断，如仅以税收计算的税负水平来回应社会上关于“税负重”的意见。另一方面要准确辨识造成“税不重”而“负担重”的深层次原因主要在于政府收入秩序比较混乱，进而将目光锁定在清理、整顿费与基金上面，这样才能在当前经济下行、政府收入下降、税制改革的背景下，找到回应社会关切、为社会减负、释放经济社会活力的可行之路。

总之，宏观税负要维持在社会所能承受的范围之内。与此同时，要对社会强烈反映的“税负重”的诉求进行细致分析，找出问题的真正成因，以重点清理整顿那些设立不合理、管理不到位、使用不透明的费与基金，来回应社会关切、收敛广义宏观税负与狭义宏观税负之间的缺口，以收到减轻社会负担和规范政府收入秩序的双重功效。