黑龙江省工伤保险的发展困境与对策

2015-03-12彦风晶

东北农业大学学报(社会科学版) 2015年5期

彦风晶

（绥化学院，黑龙江绥化 152061）

随着机器大工业发展，因劳动造成的损伤不断增加。近年来职业病患者积累和死亡数据统计结果表明，我国均排在世界前列。2003年4月27日国务院颁布《工伤保险条例》，2004年1月1日正式实施，第一次以法规形式构建我国工伤保险制度的基本格局。工伤保险包括预防、补偿和康复，是一种有效应对风险的方式[1]。然而，工伤保险相较于养老保险、医疗保险属于小险种，未能得到应有重视，工伤保险覆盖范围有限，政策制定及实施上存在诸多问题亟待解决。

工伤保险制度起源于德国，以德国1884年制定《劳动灾害保险法》为标志。国外工伤保险研究最早以工伤预防为主，而后过渡到社区康复研究。

工伤保险在我国出现较晚，初具规模的理论研究始于《工伤保险条例》颁布。国内学者近年来关于工伤保险研究主要集中在立法和制度建设领域。关于工伤保险立法体系的研究，郑尚元从职业伤害保障制度的建立，与其他社会保障法律制度比较，以生存保障权为理念阐述工伤保险法不可或缺[2]。问清泓、杨芳分析了我国工伤保险立法存在的缺陷[3]。关于工伤保险制度建建设的研究，程延园认为建立工伤保险制度要根据国情设计，不能照搬西方发达国家做法，应对工伤赔偿理念予以重视[4]。夏波光分析扩展工伤保险覆盖面需要破解地方政府政绩观、企业守法意识、社保经办机构“捆绑式参保”三个难题[5]。梁文七、樊晶光提出为预防工伤事故，应适当提取工伤保险基金[6]。孙树菡、余飞跃指出为促进工伤保险的长远发展应遵循工伤预防优先于工伤补偿，工伤保险与工伤预防相结合的原则，这是保证工伤保险发挥作用的要求，也是保证工伤保险制度全面有效性的要求[7]。孙树菡、朱丽敏对比分析我国工伤保险待遇，指出发展方向是继续提高待遇水平，构筑多层次保障[8]。赵永生提出中国工伤康复发展战略构想“一点三翼”，以若干国家级工伤康复示范平台为“一点”，以系统内合作、部门间合作、国际合作为“三翼”的新型工伤康复体系[9]。但很少有学者从微观层面探究工伤保险实施效果及存在问题，本文通过分析黑龙江省工伤保险发展现状，并与北京市和广东省工伤保险发展状况对比，分析工伤保险制度运行过程中存在的诸多现实问题，提出推进工伤保险政策建议，以期更好地保障职工权益、分散用人单位工伤风险，促进劳动者就业结构市场化转变。

一、黑龙江省工伤保险发展现状与差距

为建立工伤预防、工伤补偿和工伤康复相结合的工伤保险体系，2007年工伤康复试点工作启动，首批23家工伤康复试点机构中广东省占2所，北京市占2所。结合广东、河南和海南三省工伤预防工作，2009年启动工伤预防试点工作。由于各省市推进工伤保险发展进程速度不一，评价某省市工伤保险开展情况，一般尝试用工伤保险参保人数与从业人数比值，即工伤保险参保率加以比较。根据中国统计年鉴数据测算，2013年参保率位居第一的是北京市为80.65%，第二的广东省为49.97%。

（一）工伤保险覆盖率

早在1964年，国际劳工组织在《社会保障最低标准公约》第33条中规定，“享受工伤保障的劳动者在全体劳动者中的构成应不低于50%”[10]。从表1可知，截至2013年底北京市只有不到20%劳动者未享受到工伤保障，工伤保险扩面工作成效显著。广东省工伤保险覆盖率49.97%，几近50%，黑龙江省工伤保险覆盖率23.96%，低于全国的25.84%，且未达到《社会保障最低标准公约》标准。

表1 2013年黑、京、粤以及全国工伤保险参保情况单位：万人

（二）工伤保险基金

根据2008年至2013年黑、京、粤以及全国工伤保险基金收入、工伤保险基金支出和工伤保险基金收支累计结余数据，计算得出图1数值。由图1可知，近6年内黑龙江省、北京市和广东省工伤保险收支比平均值中，北京市为80.28%，广东省56.04%为最低，黑龙江省70.43%同全国的65.89%较为接近。三省市数值间接说明工伤保险各省市工伤事故出险率情况，北京市最高，广东省最低，黑龙江省居中间，但同全国相比仍高出近5个百分点。从工伤保险基金收支累计结余增长率平均值看，黑龙江38.15%，无论同北京市的20.93%，广东省的15.53%抑或全国的27.29%相比均较高，表明工伤保险基金收支累计结余过多，间接反映工伤保险基金未充分发挥作用。

（三）工伤待遇

《工伤保险条例》规定参加工伤保险的职工工伤或患职业病时应享有相关工伤待遇，大多数项目各省市均按统一标准执行。部分项目由统筹地区人民政府规定，表2列出黑龙江省、北京市和广东省自主规定的工伤待遇项目标准。由表2可知，对住院伙食补助费和跨统筹地区就医食宿、交通费项目，北京市实行统一标准，规定较为具体[11]。对终止或者解除劳动关系时五级至十级伤残职工享有的，由工伤保险基金支付的一次性工伤医疗补助金和由单位支付的一次性伤残就业补助金项目，黑龙江省规定工伤保险基金负责大部分，单位负担相对较少；北京市规定工伤保险基金和单位负担金额相同；广东省则是单位负担远高于工伤保险基金支付金额，可较好发挥企业在工伤事故预防中的主动性作用。

二、黑龙江省工伤保险的发展困境

审视黑龙江省工伤保险发展现状，面对与典型地区差距，黑龙江省工伤保险在发展中主要存在以下困境：

（一）参保扩面难度较大

工伤保险扩面工作上，黑龙江省工伤保险工作2004年重点推广对象为矿工和高危作业的建筑工人，2007年底矿工工伤保险覆盖率达到80%，截至2013年底黑龙江省工伤保险总参保人数493.13万人，进一步扩大工伤保险覆盖面仍需克服诸多困难。第一，高风险企业虽参保，但大多数存在瞒报、少报参保人数和缴费基数行为，逃避工伤保险责任。第二，事业单位和社会组织从业人员发生生产性工伤事件风险低，单位参保积极性不高。第三，黑龙江省是农业大省，每年有大批流动劳动力，该群体缺乏参保意识，企业很少为其缴纳工伤保险费，尤其是乡镇企业、城镇私营企业和个体工商户。

图1 2008—2013年黑、京、粤以及全国工伤保险基金情况

表2 2013年黑、京、粤部分工伤待遇情况

（二）工伤预防起步缓慢

黑龙江省出台的工伤保险相关规定中，工伤保险基金支出主要是工伤保险待遇和工伤康复费用，工伤预防费用支出没有体现，工伤保险制度仍以补偿为主，工伤预防功能被忽视。直至2013年5月，方在哈尔滨和佳木斯地区启动工伤预防试点工作。

工伤预防是工伤保险的基础性工作，经济越发展，越要重视工伤预防。根据中国安全生产科学研究院院长刘铁民对经济增长率与工伤事故死亡人数的相关性和线性回归分析得出的“死亡弹性系数”显示，当我国GDP增长率大于5%时，每增加一个百分点，死亡人数指数随之增加2.2%，当GDP增长率超过7%，这种同步增长趋势更为明显[12]。据有关部门统计，在我国一个重伤职工造成直接经济损失可达3.8万元，轻伤职工造成直接经济损失可达0.3万元。而每因一个工伤死亡职工造成2.04万元直接经济损失时，给社会造成的实际经济损失达到14万元[13]。

黑龙江省工伤预防起步缓慢主要有两方面原因。一方面，没有相关规定作为工伤预防提取比例的长期依据。虽然在《黑龙江省人民政府关于进一步加强安全生产工作的决定》（黑政发[2005]27号）文件中提到“从上年度征缴的工伤保险费中提取不低于8%的费用，用于安全生产、工伤预防及宣传教育培训”。但据大庆、鹤岗等地区反映，第一年提取，第二年财政却认为违法，因为《工伤保险条例》没有此规定[14]。另一方面，职能部门协调机制不健全，工伤预防监督不力。社会保险行政部门负责黑龙江省工伤保险工作，安全生产监督管理部门负责安全生产工作，在工伤预防管理问题上，两部门存在职能交叉，预防基金使用权的不确定导致预防工作难以进行。

（三）享受工伤待遇不易

能否享受工伤待遇，先要经历工伤认定程序，享受何层面待遇需劳动能力鉴定，任一环节的低效率，伤残职工享受工伤待遇便遭遇难题。一方面，企业对职工享受工伤待遇形成一定阻碍。条例中规定发生工伤时由所在企业上报，在30天时限内申请工伤认定，现实中企业往往不为工伤职工申报工伤认定，结果耽误工伤认定。而职工个人或者其近亲属申请工伤时，需出具与所在单位存在劳动关系的证明，很多单位会以“双方没有签订劳动合同为由，不承认双方存在事实劳动关系”，在与单位周旋的过程中，1年申报期限内未必能解决问题，对此期限不知情的伤者，或者即使知情又不能胜诉的伤者，根本享受不到工伤待遇。

另一方面工伤认定和劳动能力鉴定程序冗繁，贻误工伤治疗时机。在工伤认定方面，经办部门自受理申请之日起60日内做出工伤认定决定，做出决定之日起20日内将决定书送达。劳动能力鉴定方面，按规定被鉴定人到鉴定现场，专家组评定。鉴定结论自申请受理后60日内做出，鉴定结论20日内送达到申请人，对鉴定结论不服的可申请再次鉴定。漫长等待中伤者逐渐感到享受工伤待遇无望，考虑到消耗掉的时间、误工成本和生活开销等问题，加之享受工伤待遇的不确定性，很多伤者迫于压力，无奈选择和企业私下和解。

三、对策建议

通过对比研究发现，北京市为健全工伤保险规章制度，倡导建立和谐劳动关系企业，实行“五无”标准，即“无未签劳动合同、无拖欠职工工资、无欠缴社会保险、无重大职工伤害事件、无尖锐利益矛盾和冲突”；优化政府部门资源，如实行社会化管理的工伤人员和享受供养亲属抚恤金待遇人员的社会化管理服务工作由街道、乡（镇）社会保障事务所负责；创新工作方式，为高效解决劳动纠纷，建立六方联动调解机制和“农民工维权四方联动”机制，以购买服务方式聘请律师事务所律师，培训基层工会干部[15]，北京市的一系列举措，提升了工伤保险覆盖率。广东省出台相关提取工伤预防费和康复费用的规定，并提出“三级预防”和“先治疗康复、后评残补偿”，在实践中，以点带面发挥社区便利和工作优势，使得广东省工伤保险制度趋于完善[16]。

对照黑龙江省工伤保险发展中面临的困境，借鉴京粤在工伤保险工作中的有益探索，为使工伤保险积极作用在黑龙江省更好发挥，主要应从以下方面开展相应工作。

（一）创新工作模式，扩大参保面

转变服务方式，学习商业保险服务模式主动寻找有保障需求的客户；延伸服务范围，尽力救助弱势群体，发挥政府消除社会矛盾和维稳功能；细化经办机构部门职能，实行工作人员绩效考核制度，与社区合作对所在辖区企业上门服务，扩大工伤保险参保覆盖面；明确经办机构部门领导责任，走访不愿参保工伤保险企业，帮助其解决问题；简化工伤认定程序，提高工作效率，针对小额度医疗费用的“小工伤”事故，实行快速处理申报、受理、核报的“一站式”服务；为伤残职工提供法律援助和伤残鉴定需要的交通工具等，在一定区域范围内，推广深入现场的工伤鉴定服务方式。

（二）提高基金统筹层次，健全工伤保险制度

逐步实施工伤保险基金省级统筹，即统一基金管理、统一工伤保险政策、统一业务经办规程和信息系统。在条例中规定工伤保险基金支出项目费用的提取比例，探索工伤预防经费和工伤康复经费使用与工作成效的评估办法，保证基金使用的安全和效能。

在工伤预防上，加强各部门联动，政府组织安监部门定期对企业和职工开展专题、集中培训，学习预防工伤的方法、措施，了解纳入工伤保险应享有的权利，如何享有待遇及经办流程等。一方面组织安全工作经验交流，对安全生产企业给予奖励，树立典型，形成激励作用。另一方面制定和落实监督和举报机制，对事故频发企业加大整改和处罚力度，促使企业重视安全生产与工伤预防。

在康复方面，黑龙江省实施政府间接管理的新型管理模式——购买式工伤康复机制，即整合社会医疗资源，政府和劳动部门无需资金投入，由工伤保险基金出资，采取购买服务的办法[17]，值得推广。建议根据点辐射区域原则，以黑龙江省农垦医院为省级工伤康复中心，各市区康复机构辅助，发展社区卫生服务事业，形成社区康复与职业康复结合制度。

（三）建立和谐企业，做好工伤预防

督促企业完善管理制度，与员工签订劳动合同，畅通员工维权渠道。规定企业对岗前职工必须提供业务技能和安全防护培训课程，对危险作业工种定期调岗，定期对职工提供免费体检，及早发现治疗潜在职业病，减少不必要伤害和损失。

（四）完善信息网络建设，提高服务效能

建立工伤保险基金省级统筹数据库信息系统，实现就业人员信息全部入网，建立各部门之间信息共享机制。积极推进工伤认定和工伤鉴定工作网络化建设，同时建立黑名单库打击骗保行为。构建工伤认定、工伤鉴定、工伤预防、工伤补偿、工伤康复等模块的网上办公环境。办公流程借鉴快递公司工作模式，开通工伤受理专线电话，受理工伤保险时，实行全程登记备案并限时办理。推广“社保卡工程”，所有参保劳动者只要在社保网上输入个人信息，即可了解工伤保险基金收入和使用情况。发生工伤时，伤者或其家人可了解受理工作人员信息及处理进展情况，进而对其工作效果做出评价。

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［2］郑尚元.工伤保险法的法律地位[J].中国社会保障,2003（10）.

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［4］程延园.中国工伤保险制度改革与立法发展[J].河南省政法管理干部学院学报,2004（2）.

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