“双轨制”养老保险改革之我见

钟万里

摘 要：通过借鉴国外经验并经过长期探索和实践，中国养老保险制度取得了可喜的成效，特别是企业职工养老保险制度成效显著，这对于构建中国社会保障体系起到了举足轻重的作用。然而，由于历史的原因，机关事业单位职工养老保险制度和企业职工养老保险双轨制的存在，使得机关事业单位和企业退休人员待遇存在差异，同时，机关事业单位的个人在养老保险中的责任缺失，影响着社会公平，阻碍着人才流动的合理流动。

关键词：双轨制；养老保险；改革

中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）03-0055-02

机关事业单位是中国社会主义现代化建设进程的中坚力量，对于国家改革创新起着重要的作用，机关事业单位职工养老保险制度也是中国社会保障制度的重要组成部分，然而，由于历史原因，机关事业单位职工养老保险制度自身存在的缺陷，与企业职工养老保险制度长期并存，这种双轨制养老保险制度存在诸多不利于社会发展的因素，必须深化改革。

一、机关事业单位职工养老保险制度中个人责任缺失

老有所养是个人、家庭、社会追求的目标，而养老保险则是实现这一目标的具体措施。纵观世界各国养老保险制度，其责任一般由政府、用人单位、个人等三方共同分担。在基本养老保险制度中，政府的养老保险责任在于制度投入、组织投入、资金投入等。用人单位的养老保险责任在于按时足额缴纳社会保险费用。个人作为养老保险责任的主体，在养老保险问题上承担着首要的责任，个人必须积极主动缴纳应承担的社会保险费用。

目前中国养老保险制度分为四种：一是机关事业单位职工养老保险，二是企业职工养老保险，三是城镇居民养老保险，四是农村居民养老保险。从养老保险责任主体来说，城镇居民养老保险和农村居民养老保险的责任主体只有两个：一个是政府，另一个就是城镇居民或农村居民。机关事业单位职工养老保险和企业职工养老保险的责任主体都有三个，分别是政府、机关事业单位（或企业）、职工个人。既然作为养老保险的主体，就应该承担一定的责任，企业职工养老保险、城镇居民养老保险、农村居民养老保险的各个主体都较好地承担着各自的责任，养老保险个体都缴纳养老保险费。机关事业单位职工养老保险的职工个人，在责任担当上存在缺失，机关单位公务员没有参加社会保险，个人不缴纳养老保险费，除广东、上海、重庆、浙江、山西等五个改革试点省市之外的全国绝大多数事业单位职工个人不缴纳养老保险。正是由于这种缺失，使得机关事业单位职工养老保险机制运行受阻，同时也使整个国家的社会保障体系存在不和谐之处。

二、养老保险的“双轨制”显失社会公平

美国行为科学家斯塔西·亚当斯提出了公平理论，他认为，职工的积极性取决于他所感受的分配上的公正程度（即公平感），而职工的公平感取决于一种社会比较或历史比较。中国现行的双轨制养老保险体系则有悖于公平理论，表现为在工作年限内从事的工作不同而养老待遇有过于悬殊的区别。

由中国社科院组织完成的中国社会保障发展报告显示，36.4%的人感觉领到的养老金不公平，这部分人群为城镇职工和城镇居民参保者，相对而言，公平感最强的人群是机关事业单位养老保险参保者和农村居民养老保险参保者。报告显示，参加城镇职工养老保险的人群对现行养老保险不满意高达29.6%，只有12.3%机关事业单位工作者不满意现行的养老保险制度。

养老金双轨制的存在，是被调查者产生不公平感的根本原因。现行养老金保险体系，沿自于中国财政不足以对所有人的养老进行保底的计划经济时代，当时是先对机关事业单位和企业职工进行划分然后再进行设计的。机关事业单位既是双轨制养老保险的既得利益者，又是双轨制养老保险制度的设计者，机关事业单位退休职工待遇高于企业职工退休待遇现象，机关事业单位有不能摆脱利益驱使之嫌。

劳动者在工作年限内对社会贡献的多少，与其工作性质没有直接关联。然而，就有这种现象，同班同学由于分配到不同单位，一个是机关事业单位，另一个是企业，退休后却享受悬殊的养老保险待遇，这种现象正是双轨制养老保险制度所造成的。

三、养老保险“双轨制”阻碍人才合理流动

政府致力于建立完善党政机关、企事业单位、社会各方面人才顺畅流动的制度体系，然而双轨制养老保险体系，制约着人才的合理流动。目前财政供养的机关事业单位，退休金由财政支付，单位和个人不需要缴纳养老保险金，而企业职工、个体工商户、城镇居民、农村居民都缴纳养老保险金。除机关事业单位之外，全国人民都根据个人养老保险金账户计算退休养老金。机关事业单位工作人员退休政策沿袭几十年不变，退休金按退休前的基本工资计算退休金，假如机关事业单位工作人员一旦失去“铁饭碗”，之前由于没有建立个人养老保险账户，离开机关事业单位后需要重新建立，他们的工龄是否被清零？他们的退休金如何计算？因此机关事业单位工作人员自进入单位后就紧靠“大山”守住“铁饭碗”，不愿离开机关事业单位，形成“能进不能出的”局面。另一方面，也正是由于现行的机关事业单位的退休金制度，机关事业单位工作人员的职务工资只能增加不能减少，反映在职务岗位上就是“能上不能下”了。

双轨制养老保险体系的壁垒，同样限制企业单位以及其他社会人员进入机关事业单位。机关事业单位招聘工作人员，除其他条件有严格的限制外，在年龄上也作了明确规定，一般工作人员、初级职称人员限制在35周岁以下，中级职称人员限制在40周岁以下，高级职称人员限制在45周岁以下。45周岁以上，不管是有一技之长还是高层次的人才，要想进入机关事业单位几乎是不可能的。究其原由，45岁以上人员进入机关事业单位后不能为单位干多少年就退休，退休金需要由财政负担，如果45岁能进入机关事业单位就有“混进来吃皇粮”之嫌。

“进、出”机关事业单位都受到制约，这与政府提出的“完善党政机关、企事业单位、社会各方面人才顺畅流动的制度体系”不符，这也是由于机关事业单位和企业之间实行两种不同的养老保险制度所造成的。

四、改革“双轨制”养老保险

双轨制养老保险的弊端远不止如上所列，到了非改革不可的地步了。从本质上讲，社会保险制度的改革和转轨过程，就是一个纠偏的过程，有利于纠正社会保险实践中不公平的现象和问题。现在国家已经意识到双轨制养老保险存在的问题，已着手研究出台相关的机关事业单位养老保险改革政策，从国家层面对基本养老保险制度进行了总体设计。

改革双轨制养老保险，需要实行机关事业单位养老保险同步改革。已经着手养老制度试点改革的省市，并没有把机关与事业单位二者统一起来，只是参照企业职工养老保险方案执行，机关单位公务员的养老制度仍然按原有的离退休制度执行，就是2011年7月实施的《社会保险法》，也没有把机关单位公务员的养老保险纳入到该法的规定范围。如果不同步改革机关单位养老保险制度，会直接导致公务员养老保险制度改革的滞后，双轨制养老保险制度改革的合法性必定会不断遭受到质疑。

机关事业单位人员相对于企业人员来说，其学历、职称要高一些，退休后待遇高于企业人员，符合“劳动、资本、技术、管理等要素按贡献参与分配”的政策。近年来，一些省市给部分城镇居民和农村居民一次性缴纳养老保险费后，参照企业退休人员逐年提高养老金，这部分人员基础养老金较低，但也作为企业退休人员统计，考虑这方面因素，企业退休人员实际养老金应高于统计数据。这样一来，机关事业单位与企业职工退休待遇差距在逐步缩小。另外，国家统计局官方网站统计数据，2012年底企业年金结存4 821亿元，企业职工人均结存26 100元，接近退休年龄的人员，考虑到缴费年限长、缴费比例、缴费金额高等因素，其结存的企业年金远高于人均结存金额，退休时有一笔不小的收入。企业年金制度使职工养老保险制度有了“双保险”。按照中国人民大学劳动人事学院社会保障系主任仇雨临的测算，企业年金能使企业职工养老金的替代率在政府养老金的基础上再增加20%～30%。没有实行养老保险制度改革的机关事业单位，自然就不可能实行职业年金制度，没有职业年金作为补充，机关事业单位退休人员比企业退休人员就少了一部分待遇。2014年国家连续十年提高企业退休人员基本养老金水平，提高后的企业退休人员人均养老金水平已超过2 100元。企业职工的养老金“十连涨”的目的就是照顾公平、弥补机关事业单位与企业职工退休待遇的差异。现在出台和实施机关事业单位养老保险制度新政，时机已经成熟。

参考文献：

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[责任编辑 陈丹丹]