中国高科技产业政策的实施效应研究

张丹

摘 要：阐述中国高科技产业政策的实施效应现状。以日本高科技产业政策对产业发展的促进作用为例，从财政税收政策、投融资政策、高科技人才政策等方面对比分析中日高科技产业政策在实施效应上的差距。探讨中国科技产业政策对中国实现科技强国之路的重要性。

关键词：高科技产业政策；实施效应；日本；启示

中图分类号：F260 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）03-0050-03

一、中国高科技政策及其高科技产业的发展

（一）中国高科技政策对产业发展的促进作用

中国从1995年召开全国科学技术大会为科学发展树立里程碑开始，就不断的提出各种具有时代意义并能促进高科技发展的政策。在2006年召开的首次全国科技大会中，政府部署并实施了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》（简称《规划纲要》。《纲要》中明确提出了未来十五年内中国科技发展工作的指导方针“自主创新，重点跨越，支撑发展，引领未来”，“自主创新”成为中国科技发展的首要原则，这在中国高科技发展政策中是首次，这一切说明了中国高新技术产业政策的指导思想彻底抛弃了“技术引进、模仿创新、以市场换技术”为主的战略思想，确立了通过增强自主创新能力发展中国高新技术的战略思想。

在《规划纲要》的思想指导下，国家的相关部门出台了一系列配套的政策和政策性指导文件，如国务院做作出了《关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》，强调了五个方面即“实施《规划纲要》，努力建设创新型国家”、“坚持自主创新，全面提升国家竞争力”、“创新体制机制，走中国特色自主创新道路”、“制定配套政策，激励自主创新”和“动员全党全社会力量，为建设创新型国家而奋斗”。

2010年，国务院又发出了《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，明确了“现阶段重点培育和发展节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等产业”，并“积极探索战略性新兴产业发展规律，发挥企业主体的作用，加大政策扶持力度，深化体制机制改革，着力营造良好环境，强化科技产业化等。”

（二）中国高科技产业政策的实施效应

中国政府在改革开放三十年来，通过一系列的政策扶持，通过不断的探索，从80年代的“以市场换技术”到如今的以提升“自主创新”能力为主的具有中国特色的高科技发展战略引导思想，政府不断地加深国际间的交流与合作，鼓励企业自主发展，引进和开发高科技产品，大力地推广高科技产业化，建立各大高科技发展产业园区、科技城，营造高科技产业发展的良好财税、金融和社会环境，并通过制定一系列的人才政策，积极地培养和引进高科技人才。通过这些措施中国高科技发展取得了辉煌的成就。以电子工业为例，我们从下图看中国电子科技产业发展的迅猛之势，从电子科技产业的发展来看，中国制定的高科技产业政策在促进科技产业发展上起到了重要的作用。

同时，截至2007年，中国的高科技技术制造业规模和产品出口的总量已居于世界第二位，高新技术产业的年平均增长速度高达27%，并且高新技术产业总产值占国家制造业比重的16%。高科技产业发展也呈现出了区域化，建设和发展了一批高科技产业密集区，初步形成了三大主要高技术密集区：长江三角洲、珠江三角洲、环渤海地区。并且因地制宜地根据各省份的条件发展了不同类别的高科技产业。这也体现了政府在制定高科技产业发展政策上的灵活性，根据实际情况制定科技产业发展政策，做到政策与各地的经济、市场、交通条件、地理条件等等实际情况相符合，在统一的发展目标下，开创不同的发展方法，集合实际发展不同的高科技产业，发挥科技政策的最大效用，引导和促进高科技产业的发展。

总之，中国改革开放以来在高新技术产业发展的各个方面取得了举世瞩目的成绩，但是中国高新技术产业发展与发达国家相比，仍然存在着差距，也与中国实现创新型科技大国的目标还相差甚远。

二、中日高科技产业政策的比较分析

（一）中日在高科技产业风险投资和金融市场方面存在的差距

金融投资手段对高科技产业发展具有非常大的刺激作用，但是中国在利用金融手段促进新新技术产业发展上面还非常的薄弱，并且在高新技术产业R&D（research & development）经费的投入上面，老牌的科技大国如美国、英国和日本都在10%以上，崛起中的韩国也是在6%左右，然而中国在2000—2010年这十年之间，虽然R&D强度从2000年的0.7%左右到2008年的1.4%增长了近1倍，但是与世界上的各大科技强国比起来相差甚远。因此，与日本相比，中国在风险投资和债务融资的制度方面存在缺陷。同时，中国也缺乏一个完整的针对高新技术产业投资融资的法律制度。

（二）中日在高新技术产业财政税收政策方面存在差距

从发达国家政府在促进高新技术产业发展的实践中证明了一点，税收政策可以促进科研成果转化为现实的生产力；同时，税收政策中的优惠政策还可以帮助高新技术企业降低成本，降低企业在进行技术研发和进步活动中的风险，从而有利于高新技术产业的快速发展。日本作为科技发展大国具有较为完善的高新技术产业财税政策，并通过法律的制定，保障政策的实施，同时也遵循世界经济和市场的发展的趋势，根据高科技企业的需求，不断完善政策以适应发展需求。当今中国在改革开放这样一个顺应时代发展的大背景下，也逐渐形成了具有中国特色的财政税收政策，也出台了一系列促进高新技术产业发展的财政优惠政策，但因为中国高科技产业发展起步较晚，在高新技术财税政策上没有形成一个完善的体系，与此同时，也缺乏一部完整的、系统的保障高新技术产业发展政策的法律，这些缺陷也成为阻碍中国高新产业发展的因素。

1.中国没有一个健全的只针对高新技术产业发展的财税法。法律具有强制性和权威性，以法律的形式将这些只针对高新技术产业的优惠财税政策确定下来，更有利于保障其实施，创造一个良好的财税环境，更有效地促进高新技术产业的发展。

2.高新技术产业财税优惠政策缺乏系统性。没有自身的独立体系是中国高新技术产业财税优惠政策的一大特点，总是分布在各种文件、决定和一些单行的法规和财税规章中，缺乏系统性和整体性。这种现状通常会导致政策之间缺乏协调性和衔接性，从而削弱了财税政策对产业发展的促进作用，降低了效率。

3.税收优惠政策偏重区域性轻行业性。在经济发展初期，中国制定和实施了一系列的区域性税收优惠政策并促进建设和发展了一批经济特区、高科技技术园区、经济技术开发区，因此，中国的高新技术税收优惠政策主要针对高科技技术集中的区域，但是，随着中国经济的发展，以前单纯地只针对某一片区的优惠政策已经不能适应国家整体高科技产业发展，因此，必须注重制定国家整体层面上的高科技产业发展税收优惠政策。在制定一个整体的高科技发展目标的前提下，将税收优惠政策的触角更多地面向各个新兴行业，实现老牌科技产业带动新兴科技产业，实现老牌科技产业的持续发展，新兴产业的跨越式发展。高技术产业的税收优惠政策从重区域性转向重行业性，更有利于促进高新技术产业的整体性发展。也有利于缩小区域之间的发展差距，促进和建设新的一批批高科技产业园区和技术开发区。

（三）中日在高科技人才政策上存在着差距

在上文中有讲述道，日本在发展和培养创新型人才政策方面，与国际接轨，出台了一系列旨在培养世界一流高科技创新型人才的培养计划，并形成了以政府、企业和科研机构为一体的“三位一体”体制，为日本高新技术产业发展提供源泉和种子。与日本相比，中国在高新技术人才的培养、管理等方面也出台了一系列政策但却仍然存在着问题，例如人才政策的“弱法律化”、“项目碎片化”等等。

1.鼓励企业发挥人才挖掘和培养方面政策的缺失。企业在人才挖掘和培养上起着重要的作用，放眼中国高科技企业例如，联想集团通过培养和挖掘了大批的高科技人才，不断创新企业产品，增强企业国际竞争力，集团资产在十年间由原来的20万变成了20亿，还有一个靠人才发展壮大起来的企业就是北大方正集团，短短十年间资产增长了7 000倍。这就是企业的力量，不仅带来的是经济的发展和企业自身国际竞争力的提高，同时也不断培养出了大批优秀的具有实用精神的科技人才。然而，中国的高科技人才政策出台的一系列吸引人才的法律法规通常只是将重点放在科研院校却忽视了企业这一层面，没有充分得意识到在当今知识和经济全球化的背景下，人才的培养和争夺都必须与国际接轨，而企业在这方面发挥着重要的作用。但目前来看，这方面政策的缺失导致没有充分挖掘企业吸引和培养科技人才潜能，调动企业引进创新人才和培养创新人才的积极性，从而导致了大量人才外流。

2.缺乏政策缺乏法律法规保障。改革开放以来中国各个机构和部门颁布了很多高科技人才的专项计划例如：1994年的“百人计划”、“国家杰出青年科技基金”到现在的“海外高层次人才引进计划”、“高等学校科学创新引智计划”等等，这些专项人才计划对人才的培养和引进起到了毋庸置疑的作用，但是也可以看出，中国人才政策的“碎片化”。并且，中国的人才政策体系大多是以政府规章的形式出现，而缺乏法律性和权威性，不利于保障人才政策的实施。

3.人才的创新性有待进进一步提高。政府在培养人才的重点除了要注重智力培养以外，更加要注重人才素质能力和创新能力的培养，进一步提高人才的素质教育，充分开发人才的潜能。

三、中国高新技术产业政策创新策略

（一）完善高新技术产业投融资体制机制

1.政府鼓励风险投资。政府必须发挥其应引导作用和杠杆作用，同时发挥市场优化资源配置的功能，将政府与市场的作用充分地发挥，在积极地将社会资源引入到高新技术产业上，加大社会投资，实现科研投入的稳步增长，增加资金投入从而促进高新技术产业的创新和结构优化。

2.健全法制法规建设。高新技术产业有自己的特殊性，需要一部专门的、完善的法制法规，这样高新技术产业的相关政策在国家层面上才能得到保障，才能促进高新技术产业的金融活动发展，同时也对产业发展的金融市场进行统一的监管，及时发现和处理违反正常金融市场交易的事件。

3.营造良好的外部环境。良好的外部环境包括优秀的高层人才培养和输送机制、良好完善的行业投资和资信评估制度、完善规范的中介服务机构和行业组织、庞大的创业投资队伍，这些外部环境的不断完善，才能从各个方面促进高新技术产业的发展和制度的创新。

（二）健全高新技术产业财税政策

1.完善高科技产业政策财税政策。首先，要保障高新技术产业稳定、健康发展，就必须利用法律的手段制定一个专门针对高新技术产业发展的专门法，从法律的层面对高新技术产业发展的战略和财政优惠政策进行系统的规划。其次，将由国家各个部门颁发的分散的高新技术产业财税政策进行统一的整理、归纳形成一个专门的行政规章制度。通过这些方法保证高新技术产业财税政策的权威性、可操作性和稳定性。

2.完善高新技术产业政策的财税优惠体系。首先，在引导和鼓励投资公司、企业、个人投资高新技术产业的同时，要对其实行较低的企业所得税和个人所得税。其次，可以借鉴国外的经验，尝试推行专门的高科技投资激励计划填补目前中国在高科技财税优惠政策中存在的真空。“高科技产业的发展，科技人才是核心。”因此，加强对高科技研发人员薪酬的财政优惠激励，调动和激发高技术人才投入研发的积极性和创造性。最后，在制定财税优惠政策的时候要根据高新技术研发的不同阶段，针对性地制定财税优惠政策更有力地促进高新技术开发的各个阶段的活动。

（三）制定高科技人才自主培养和引进政策

1.形成“政府宏观引导、市场基础配置、企业自主用人”的人才政策体系。在经济全球化的今天，人才是国际的人才，企业是高技术交流的平台。强化以企业为主的人才政策导向，一方面，不仅有利于我们培养适合市场需要的高科技人才。另一方面，也有利于有效地吸引国外的人才，同时避免国内人才的外流。这一政策体系是企业可以成为培养人才、引进人才、使用人才的主体。

2.政府加大培养人才自主创新的力度。中国自主创新能力整体实力薄弱这与中国缺乏创新型人才是密不可分的。有学者说“一个国家的科技发展不可能是建立在借鸡下蛋的基础上的，关键是在于自己要培养能够下蛋的鸡。”因此，“以培养为主，引进为辅”的高科技人才政策才是中国实现“人才强国”战略的长久之计和明智之举。为此可以采取以下措施：首先，增加教育经费的投入，加大师资力量，投入建设与国际接轨的一流大学；可以对大学进行外部评估制度，推动各大高校开展有利的竞争，同时要注重培养人才的创新能力和实践能力。其次，政府制定有关鼓励人才创新的激励政策，营造创新型的科研环境，调动人才自主创新的积极性。最后，实施人才专项培养计划，主要任务是培养研究人员，通过学术交流与合作等方式推动中国学术的发展，并且积极地开展国际交流与合作，借鉴国外的优秀的人才培养计划和人才培养的制度，创新中国人才培养制度。

3.完善用人机制，做到“人尽其用”。健全的用人机制，可以充分地发现和培养高科技的人才。首先，要杜绝学术界在用人上的“官本位”机制，必须强调“人本位”的用人机制，要突破年龄、性别地位的限制坦诚地重视人才，实现人才资源的优化配置。其次，建立“产—研—学”的人才流通机制。政府应当积极地制定相关政策促进企业、科研机构、大学三者之间的人才的流通，使更多的人才的能力得以发挥。

4.健全和完善人才政策法律的体系。制定和颁布有关人才的基本法律，这是当前中国实行人才强国战略的首要一步和基本的要求。同时，要在人口的户籍管理、人口移民、人才培养、激励、人才的社会保障、医疗保险等各个方面制定相关的配套法律法规，健全中国特色的人才法律法规，形成一个完整成熟的人才体系。

5.创新建立一个符合中国国情的高科技人才政策效果评价的指标体系。政策的效果评估是需要一个评判标准的，这些标准的设立可以判断政策效果的好坏，从而可以对政策进行后续调整、修改、继续实施或终结，因此必须重视对政策效果的评估。科学创新地建立和完善一个符合中国国情的高科技人才政策效果评价指标体系，能有效地监督和保障人才政策的实施，同时也能及时发现问题，对阻碍科技人才队伍建设和发展的不利政策进行修正。

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[责任编辑 刘娇娇]