PPP模式在保障性住房中的运用

卜弘道

【摘要】由于历史、经济、人口以及市场等多方面的因素影响，住房问题一直困扰着我国发展。在我国，部分中低收入家庭无房可住或居住条件较差是客观存在的事实，为了解决这个社会性难题，我国推出了保障性住房政策，用于缓解和消除我国人与住房之间的暂时性矛盾，因此保障性住房的建设就具有重要的作用意义。PPP模式能够有效整合各方社会力量，在确保保障性住房建设资金与建设质量的基础上，将保障性住房的社会效益最大化发挥出来，使广大人民群众实现“居者有其屋”的梦想。本文基于作者自身的实际工作经验，首先简要分析了当前我国保障性住房建设中存在的问题，以及PPP模式的基本概念与特征，然后主要对PPP模式在保障性住房中的运用提出了部分探讨性建议，以期能对我国保障性住房事业的发展起到推动作用。

【关键词】保障性住房  PPP模式  概念特征  运用

建设保障性住房是缓解和消除我国人与住房之间的暂时性矛盾的关键途径，为了确保保障性住房在建设过程当中的资金运转与整体效益，将保障性住房的社会效益最大化的发挥出来，就应当加强对PPP模式的研究与实践运用。

一、当前我国保障性住房建设中存在的问题分析

（一）资金缺口较大

当前，我国的保障性住房建设资金基本上都来自于中央政府或是地方政府的供给，但我国的人口众多、地域宽广，保障性住房的需求量非常大，而政府特别是地方政府的可支配财力又十分有限，因此我国的保障性住房建设始终存在着较大的资金缺口。

（二）进程不甚均衡

保障性住房建设不应以盈利为主要目的，但在很多城市的核心区域，政府可以通过拆建结合，土地一二级开发联动获得较好的土地出让收益。相应的，政府推进保障性住房建设的积极性就较高。而在很多急需改善居住条件的非核心厂矿地区，由于土地级差地租效益不明显，甚至难有产出，保障房建设往往较为滞后。因此，经济效益的差异常常影响了保障性住房建设的整体进程。

（三）规划不尽合理

我国当前的保障性住房大多建设在城郊偏僻的地方，或是城乡结合的地方，设置与规划不尽合理，周边的交通、公共设施、公共服务等都较不完善，医疗、教育以及生活休闲水平落后，这会给居住者的生活带来非常大的不便，极大影响保障房应该发挥的社会效益。

二、PPP模式的基本概念与特征分析

（一）PPP模式的基本概念

PPP模式即Public-Private-Partnership的缩写简称，它具体所指的是在相关法律法规所允许的范围内，私人机构与政府公共部门在地位完全平等的情况下，自愿达成协议，一同进行公共基础建设。在PPP模式下，私人机构与政府公共部门将分摊利益与风险，且双方的优势与长处都能够得到全面发挥，能够有效提高公共基础建设的质量与效率。

（二）PPP模式的特征

第一，伙伴关系。PPP模式下的政府部门与社会资本签订协议，通过合作形成伙伴关系，并存在一个共同的目标。企业是以此目标实现自身利益的追求，而政府部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。

第二，以提供准公共物品或公共服务为目的。即PPP模式下的政府部门与私人机构合作，必须是以提供准公共物品或公共服务为目的，在合作中政府部门充当提供者的角色，私人机构则主要负责生产，以发挥各自的特长与优势。

第三，利益共享、风险共担。政府不以分享利润为唯一目的，也不允许企业在项目执行过程中形成超额利润（利益的可调节性）。社会资本在PPP模式中可取得相对合理、稳定的投资回报。同时，风险的合理分担是PPP项目成功的关键，应考虑公私双方风险的最优应对、最佳分担，而将整体风险最小化。

第四，合作周期采用全寿命周期管理模式。PPP属长期合作关系，包含了项目从规划、立项、评估、建设、经营、移交等整个周期。合作各方在各个环节进行密切合作，通过生产技术和管理技术创新提高提供公共物品或服务的效率和水平，通过私人机构提高经济资源特别是公共资源的使用效益和综合效率，最大限度地满足社会公众的需要[1]。

三、PPP模式在保障性住房中的运用

（一）根据项目种类合理选择PPP模式

就保障性住房PPP而言，公共部门与私营部门之间应根据自身在融资、设计、建设以及运营和维护等四个方面的优势来承担相应的责任和风险，通过不同组合，形成不同的合作模式，例如TOT模式、DBL模式、BOT模式、BTO模式、DBFO模式等，这些模式都具有各自的特点，可以适用于不同的PPP项目。例如，对于已经建设成功的保障性住房而言，它已经不再需要过高的融资，主要满足其在后期的管理与维护即可，所以选择TOT等模式即可。而如果是对于将要新建的保障性住房建设而言，就应当选择DBFO模式、BTO模式、BOT模式或是DBL模式等。

（二）完善PPP模式管理制度

第一，出台具体的管理办法。对PPP范围进行界定，明确政府部门和私人机构各自的权利和义务，建立PPP项目承包商竞争性程序，明确PPP项目运用与保障性住房建设的程序设定、参与方权责、风险分配、退出以及纠纷处理机制。

第二，构建PPP运行框架，明确各方主体职责。明确财政部门主要负责PPP项目审核、风险把关，保证在PPP生命周期内政府财力可负担，宏观财政状况可持续。成立PPP中心等单独机构作为政府唯一代表，将保障房投资、建设、管理等职能从政府部门分离出来，克服政府“多部门多头管理”的问题。采取公开、透明的名单化管理，接受社会监督，确保合作方的资质合格。健全法律、财务、金融等第三方专业咨询市场，借鉴国际标准完善信息披露和审计制度，提高项目透明度为[2]。

第三，引入用户监督机制。在政府PPP监管机构中吸收最终用户（中低收入家庭）代表，将用户使用评价作为PPP项目成效的关键指标;在具体的PPP合作项目公司中成立类似业主委员会的机构行使用户监督权，保障项目的社会效益。

（三）建立健全PPP模式保障机制

为了解决保障性住房建设中的资金缺口和进程不均衡等问题，可以考虑由政府部门和私人机构共同合作，成立互助保障基金，政府将优质拆迁地块的土地出让收入经规范程序注入基金，专门用于保障PPP模式下的各方利益与安全性，例如在项目出现融资问题的时候，以基金名义提供担保（如基金收益权质押），确保融资的有效性;或是在厂矿地区项目进程陷入困境时，从基金中进行定向补偿，以高收益地块带动低收益区域保障房建设，保证社会公共利益不受影响。同时，为了防止政府部门陷入财政风险，还应当设立一个PPP项目上限，不过考虑到保障性住房的特殊性，所以保障性住房的PPP项目上限应当高于其他项目。

四、结语

保障性住房在缓解和消除我国住房矛盾中具有重要的作用意义，所以我们应当加强对PPP模式的探讨与实践应用，确保建设资金，提高建设质量，将保障性住房的社会效益最大化发挥出来，推动社会健康和谐发展，助力广大人民群众实现“安居”而“乐业”的中国梦。

参考文献

[1]中国财政学会公私合作（PPP） 研究专业委员会课题组，贾康，孙洁.运用PPP机制提供保障性住房的建议[J].经济研究参考，2014，13：35-39.

[2]孙娜，王吉娜，梁岩.我国城镇保障性住房运行模式设计[J].中华民居（下旬刊），2014，08：35.

[3]财政部.《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）.