中国外向投资自由化现状、不足及发展方向

中国外向投资自由化现状、不足及发展方向

邵海燕卢进勇(教授)

一、国际投资自由化现状

国际投资自由化反映在各国的国际投资政策中，各国的国际投资政策总体上朝着自由化、便利化的方向发展。根据《世界投资报告2015》，从2000年至2014年，世界各国每年新颁布或新修订的国际投资政策中，自由化/促进类措施的数量大大多于限制/监管类措施的数量，其中在2003—2006年每年新增的自由化/促进类措施都超过100项，其他年份虽然有所下降，也几乎都超过50项；每年新增的限制/监管类措施总体偏少，只在2010年增加了37项，其他年份均少于25项，见表1。从表1可知，每年都至少有几十个国家对国际直接投资措施进行新增或修订，这些新增的措施中绝大部分是自由化/促进类措施，限制/监管类措施所占份额偏小。

各国不仅在国内制定投资政策对直接投资进行促进或监管，同时还积极与他国签订双边或多边投资协定、自由贸易区协议、经济合作伙伴关系协议等涉及投资内容的各类国际投资协议(International Investment Agreement, IIA)。这些国家间的投资协议都包含了直接投资的定义、直接投资进入东道国的条件、东道国给予直接投资的待遇以及投资者与东道国争端解决机制等内容。这些内容为直接投资进入东道国提供了便利和自由，而且保障了直接投资在东道国的权利和利益。IIA中专门针对直接投资的协议是双边投资协定(Bilateral Investment Treaty, BIT)。自从1959年德国与巴基斯坦签署第一个BIT后，世界各国间纷纷通过签订BIT来促进直接投资，BIT的数量逐年上升。其中在20世纪90年代达到一个顶峰，每年新增BIT达到200个左右，之后签订BIT的浪潮渐渐减退，但也达到每年新增50个左右。国际直接投资对全球经济的影响越来越大，各国除了签订双边/多边投资协定外，在与他国签署自由贸易协定、经济合作伙伴关系协定等国际协议时也常会增加有关直接投资的条款内容，这些国际协议统称为其他国际投资协议(其他IIA)。20世纪90年代是签订IIA的高峰时期，进入21世纪，每年新签署的BIT有所减少，但也一直处于增加状态，每年新增的其他IIA的签署也基本上保持在十几个，具体见表2。这些新签署的IIA往往投资自由化程度更高。

二、中国外向投资自由化发展现状及不足

投资自由化体现在各类投资政策中，每个国家的投资政策按照资本流向可以分为内向投资政策和外向投资政策：前者指的是该国作为东道国对直接投资流入(FDI)采取的投资措施；后者指的是该国作为母国对直接投资流出(OFDI)采取的投资措施。根据政策的实施范围，又可将投资政策分为国家投资政策和国际投资政策：前者指的是一国在其国内实施的投资政策；后者指的是一国通过与他国签订国际协议而采取的投资政策。因此，中国的外向投资自由化政策就包括在境内实施的中国外向投资国家政策和同其他国家签署国际协议而形成的中国外向投资国际政策。与全球国际投资政策朝着自由化、便利化方向发展一样，中国的外向投资政策也是逐步走向自由化、便利化。下文将分别介绍中国的外向投资国家政策和国际政策。

表1　2000—2014年全球国际投资政策数量

资料来源：《世界投资报告2015》

表22004—2014年国际投资协议增长流量和存量

20042005200620072008200920102011201220132014IIA总存量26012727281428622949304531163164319632363271BIT存量23922495257326082676275028072833285729022926其他IIA存量209232241254273295309331339334345BIT流量7370734459825433203018其他IIA流量3214181216201114101413

注：2011年及之前的《世界投资报告》把避免双重征税协定(Double Taxation Treaty,DTT)也认为是IIA中的一部分。本文中的其他IIA不包括DTT，只包括经济合作伙伴关系协议、自由贸易协定、区域经济一体化协议和经济合作框架协议。

资料来源：作者根据《世界投资报告》(2005—2015)整理

(一)外向投资国家政策现状

中国在20世纪90年代实施的是不鼓励甚至是限制境外直接投资的政策。当时，政府具有对境外直接投资项目的审批权。根据1991年颁发的《关于编制、审批境外投资项目建议书和可行性报告的规定》，项目金额高于100万美元或者金额虽在100万美元以下，但境外贷款需国内担保，或产品返销国内等需国家综合平衡的项目，必须报国家计委(发改委前身)审批；企业必须向政府递交项目申请书以及项目可行性报告，政府在这两个阶段都具备审批权，要在60天内做出审批通过或不通过的决定。这期间的外向投资政策是限制境外投资政策，审批程序复杂且时间长，严重影响了中国的境外直接投资规模。中国自2000年开始实施“走出去”战略，外向投资国家政策由先前的限制性政策逐渐转向便利化、自由化政策。2004年国务院颁布《关于投资体制改革的决定》是一个重要的转折点，该决定规定了企业在境外直接投资中的主体地位，改之前的审批制为核准制和备案制。核准制只是审核境外投资项目政策上是否合规，而不审核项目的可行性，让企业自主决定是否进行境外直接投资，且核准期限限定在20天。资源类项目金额达3000万美元、其他项目金额达1000万美元以上报国家发改委审核，资源类项目金额3000万美元以下、其他项目金额1000万美元以下报省发改委审核，央企资源类项目投资额3000万美元以下、其他项目金额1000万美元以下报国家发改委备案即可。这就缩小了国家发改委的审核范围，使得更多的企业不需通过审核环节就能进行境外直接投资。商务部作为主管投资的国家部门，2009年发布了《境外投资管理办法》，进一步缩小核准项目范围、扩大备案项目范围，投资额达1亿美元的项目需报商务部审核，金额在1000万美元以上1亿美元以下的投资项目报省商务主管部门审核，其他项目直接在商务主管部门备案即可。这进一步缩小了项目的核准范围，刺激了境外直接投资企业的投资热情。2014年也是中国投资体制改革重要的一年，根据国家发改委2014年颁发的《境外投资项目核准和备案管理办法》，除了中方投资额在10亿美元以上以及涉及敏感国家和地区、敏感行业的投资项目需要经国家发改委核准以外，其余境外投资项目一律实行备案登记。这表明了中国政府改革境外投资项目管理体制的决心，希望实现以企业自主决策为核心，让企业自由地做境外直接投资的决策。

(二)外向投资国际政策现状

中国除了在国内实施外向投资国家政策外，还积极参与签署双边投资协定、自由贸易区协议、经济合作伙伴关系协议等投资协议。这些协议的签订不仅有助于中国吸引外商直接投资，对中国的境外直接投资也有显著的影响。中国先前由于资金缺乏，企业实力不够，因而签署投资协议主要是为了吸引外商直接投资；随着中国经济总量不断增大，中国企业实力不断增强，越来越多的中国企业拥有境外直接投资的能力且有进行境外直接投资的需求，与其他国家签署投资协议能够为中国境外直接投资提供自由和便利，因为两国签署投资协议会相互降低投资限制，且会承诺保护对方国家的投资。中国自1982年与瑞典签订第一个BIT后，就开始加入签署IIA的大潮，其中在20世纪80年代签署并实施了20个BIT，20世纪90年代签署并实施了57个BIT，21世纪第一个十年签署并实施了27个BIT，2010年后签署并实施了4个BIT。截至2015年6月，中国正在实施的BIT有108个，涉及110个国家，其中与捷克和斯洛伐克共同签署了一个BIT，与比利时和卢森堡共同签署了一个BIT，此外塞尔维亚承接了前南斯拉夫的BIT内容；已经签署但未实施的BIT有22个，涉及21个国家，因为与刚果(金)签署了两个BIT都未实施。贸易与投资之间的关系日益密切，国际投资对于一国经济的作用也日益重要，因而许多国家和地区在签署自由贸易协定、经济合作伙伴关系协议或经济合作框架协议时也都增加了与国际投资相关的内容。这些其他IIA也对国际投资的规模和流向产生了显著影响。截至2015年6月，中国已签署的其他IIA有19个，涉及61个国家和地区；已实施的其他IIA有16个，涉及60个国家和地区。20世纪90年代是中国签署BIT的高峰，协定内容是根据当时的经济环境而设置的。随着时间的推移，许多协议内容已不能满足当下国际投资的需求，因而在2000年后，掀起了一阵修订或重新签订BIT的浪潮，中国在2000年后同31个国家修订或者重新签订BIT或其他IIA。总之，中国已同大部分国家建立了良好的投资关系。截至2015年6月中国已经同111个国家签署并实施了投资协议，涵盖亚洲、欧洲、美洲、非洲、大洋洲五大洲，其中亚洲和欧洲国家各38个、美洲国家15个、非洲国家17个、大洋洲国家3个。

(三)外向投资自由化的不足

外向投资自由化的首要目的是促进投资，然后用投资带动经济发展。中国的投资自由化政策最早是吸引外商投资政策，取得了显著的成效，中国连续23年成为吸引外商直接投资最多的发展中国家，2014年甚至成为吸引外商直接投资最多的国家。随着“走出去”战略的实施，中国又开始推行外向投资自由化和鼓励境外直接投资措施，中国的对外直接投资规模因此迅速扩大，截至2014年连续三年成为对外直接投资额排名第三的国家。时至今日，中国的外向投资自由化获得了较大的进步，也取得了显著的成效，然而同样存在很多不足。

首先是国家政策层面，吸引外商直接投资政策一直是我国国家投资政策的核心内容，只是会根据现实状况适时地对内向投资政策进行调整；而对于外向投资政策方面，我国原先由于资金匮乏，没有实力也不愿意对外直接投资，因而外向投资政策限制较多，且调整不频繁。虽然随着2014年新《境外投资项目核准和备案管理办法》的实施，境外直接投资管理体制有了很大改变，然而政府依然对境外直接投资有着不小的权限，表现在：需要审核的项目范围由政府自主决定，企业尚不能完全自主地进行境外直接投资决策；审核范围还有进一步缩小的空间，外向投资自由化水平还有待进一步提升。

其次是国际政策层面，虽然中国签订的IIA数量位居全球前列，但囿于中国的经济体制和市场开放程度，中国所签订IIA的投资自由化程度并不高。国际上普遍用外资准入的国民待遇条款内容来衡量投资自由化程度，如果IIA中包含详细的负面清单及例外条款则表明该IIA的投资自由化程度最高，若有负面清单模式但没有详细的例外条款则次之，若仅规定了服务业的正面清单模式再次之，若没有准入前国民待遇条款或准入前国民待遇条款无效则投资自由化程度最低。目前，中国所签署并实施的绝大部分投资协议中都没有规定负面清单模式，仅在2012年签署的中国—加拿大BIT中规定了负面清单模式但没有列明详细的例外条款，在2009年签署的中国—东盟投资协定以及2003年之后签署的其他投资协议中规定了服务业的正面清单模式，因而中国的投资自由化进程之路还很长，具体见表3。2013年7月中国首次同意以准入前国民待遇条款和负面清单模式与美国进行双边投资协定谈判，这在中国的投资自由化进程中具有里程碑的意义，表明中国提升投资自由化水平的决心。

投资协议中外资准入的国民待遇条款的规定为直接投资的进入提供了自由。中国签署投资协议中外资准入的国民待遇条款自由化程度低是因为中国长期以来作为直接投资净流入国，对直接投资采取的是保守的防御措施。随着中国经济实力的不断增强，越来越多的中国企业有能力、有意向走出国门，中国企业有了要求东道国实施投资自由化政策的动机。东道国的内向投资自由化政策与其政治、经济体制相关，由其国内政府政策决定，中国企业乃至政府无法进行干预，但中国可以通过与东道国签署投资协议，相互降低直接投资的准入条件，共同推进投资自由化，不仅为东道国资本进入中国提供自由和便利，也为中国资本进入东道国提供便利和自由。因而为了促进中国境外直接投资，中国除了要推行外向投资自由化国家政策以外，还需要继续积极参与新投资协议的谈判和签署，对某些条款内容标准低的投资协议要及时地修订和重新签订，督促东道国推行投资自由化政策，降低中国企业对外直接投资的成本和风险，为中国企业走出去提供便利。

三、新对外开放战略下中国外向投资自由化发展方向

中国经济发展速度令世界瞩目，经济总量不断攀升，2014年中国GDP首破10万亿美元，位居全球第二。经济的发展对境外直接投资提出了新的要求，国家在新的时代背景下提出了新的对外开放战略，即于2013年提出了“一带一路”战略。

表3中国已实施IIA中投资自由化程度较高的协议

序号协议名称合作国或地区签署日期实施日期1内地与香港建立更紧密经贸关系的安排中国香港2003年6月29日2003年6月29日2内地与澳门建立更紧密经贸关系的安排中国澳门2003年10月17日2004年1月1日3中国—智利自由贸易区协定智利2005年11月11日2006年10月1日4中国—巴基斯坦自由贸易区协定巴基斯坦2006年11月24日2007年7月1日5中国—新西兰自由贸易区协定新西兰2008年4月7日2008年10月1日6中国—新加坡自由贸易区协定新加坡2008年10月23日2009年1月1日7中国—秘鲁自由贸易区协定秘鲁2009年4月28日2010年3月1日8中国—东盟投资协定东盟十国2009年8月15日2010年1月1日9中国—哥斯达黎加自由贸易区协定哥斯达黎加2010年4月1日2011年8月1日10海峡两岸经济合作框架协议中国台湾2010年6月29日2010年9月1日11中国—加拿大双边投资协定加拿大2012年9月9日2014年10月1日12中国—冰岛自由贸易区协定冰岛2013年4月15日2014年7月1日13中国—瑞士自由贸易区协定瑞士2013年7月6日2014年7月1日

注：东盟包括文莱、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、老挝、柬埔寨、缅甸、越南。

资料来源：作者根据商务部和贸发会议网站数据整理

“一带一路”包括沿线65个国家，这些国家经济发展程度参差不齐，中国要想成功地实施“一带一路”战略、促进对“一带一路”沿线国家的投资，不仅需要继续推行外向投资自由化国家政策，同时还需要积极与这些国家签署并实施较高标准的国际投资协议，引导东道国放松对外资的限制，降低中国企业进入东道国的成本和风险，激励更多的中国企业走出去。中国的外向投资自由化国家政策已发生很大改变，整体上从“核准为主、备案为辅”转变为“核准为辅、备案为主”，但对于某些敏感行业(包括基础电信运营、跨境水资源开发利用、大规模土地开发、输电干线和电网、新闻传媒等行业)以及金额超过10亿美元的项目仍然需要经过国家发改委的批准。然而“一带一路”沿线很多国家是发展中国家，国内基础设施不完善，需要大规模的基础建设投资。这些基础设施建设项目不少就涵盖在敏感行业中，且基础设施建设项目的金额往往比较大。中国的基础设施建设发展非常迅速，基建行业已经积累了丰富的经验，完全有能力承担其他发展中国家的基础设施建设。推动中国基建企业大规模地进入“一带一路”沿线国家，不仅有助于中国基建行业以及其上下游行业的境外直接投资，也能帮助这些国家完成基础设施建设，改善民生生活，形成一个“双赢”的局面。要想达成这样一个局面，则需要中国进一步放松对“一带一路”沿线国家的基础设施建设项目核准权限，让企业自主决策，抓住有利时机进行投资，同时国家放松核准权限还可以淡化东道国对中国企业固有的“执行国家意志”标签，消除东道国接受中国基建投资的顾虑。

中国目前已经同“一带一路”绝大多数沿线国家签署并实施了IIA，然而这些IIA中关于外资准入的标准都偏低，规定的都是准入后国民待遇，则中国企业在东道国新设公司或增资的环节都享受不到国民待遇，即中国企业在进入这些东道国时并不是十分自由。鉴于中国同“一带一路”沿线国家资源、产业的互补性，中国企业有进入这些国家的需求，让中国企业更自由、更便利地进入“一带一路”沿线国家就成了迫切的需要。中国目前正在与美国、欧盟谈判BIT，谈判的基础就是准入前国民待遇和负面清单模式，相互放松对投资的限制。由于美、欧与中国贸易额甚大，且又是经济发展程度最高的国家和地区，因而受到中国乃至世界的广泛关注。然而，本文认为中国的外向投资自由化国际政策不能仅仅局限于同发达国家签订IIA，同时要兼顾发展中国家市场，因为中国企业的很多优势只有在发展中国家才能发挥。“一带一路”沿线国家很多是发展中国家，中国很多产业的优势可以在这些国家得到发挥，所以中国外向投资自由化国际政策的发展方向是同时与发达国家和发展中国家谈判签署高标准的IIA，但可根据谈判的国家对象不同适当调整协议内容。在与发达国家谈判时，我们既要为本国资本“走出去”提供便利和自由、保护我国投资者的利益，也要考虑到我们作为东道国应该如何保护本国市场，而且后者才是我们重点要关注的部分；在与发展中国家谈判时，中国的主要角色是境外直接投资国，谈判的重点可以是打开东道国市场，引导东道国放松对中国直接投资的限制。

[本文是2015年度国家自然科学基金应急项目“新常态下中国对外投资理论的创新与发展研究”(项目批准号：71541003)以及2014年度国家软科学研究计划项目“国际贸易投资规则对科技创新政策的影响研究”(项目批准号：2014GXS5B204)的阶段性研究成果。]

(作者单位：对外经济贸易大学FDI研究中心;责任编辑:刘建昌)