中国农业环境监测阶段划分、评判分析与改进思路*

张铁亮，周其文，赵玉杰，刘潇威，王 敬

(1．农业部环境保护科研监测所，天津 300191;2．天津市兽药饲料监察所，天津 300402)

1 农业环境监测阶段划分

中国农业环境监测工作始于20世纪70年代初，至今已40余年，可总结概括为“提出建立”、“应用拓展”、“规范完善”等3个阶段。

1.1 提出建立阶段 (1970～1990年)

该阶段特征主要是我国农业环境监测工作的起步，可用“理念-思路-机构-职责”关键词概括。具体为:周总理的直接关怀，标志着我国农业环境保护工作的起步;国务院、农业部发布的重要文件，要求开展农业环境监测工作，标志着农业环境监测工作思路初步形成;农业部决定成立农业环境监测中心站，并明确其具体职责，标志着农业环境监测工作实质性开启。

1.2 应用拓展阶段 (1991～2005年)

该阶段特征主要是农业环境监测工作的应用与拓展，可用“制度-方案-监测”关键词概括。具体为:“三项报告制度”的出台，意味着把农业环境监测工作以制度固定下来;基本农田保护区土壤环境质量监测实施方案与技术方案的制定，意味着农业环境监测工作迈入方案化操作;并以此开始在全国或区域范围开展具体监测工作的拓展实施。

图1 中国农业环境监测发展阶段划分

表1 提出建立阶段标志性事件概览

1.3 规范完善阶段 (2006年至今)

该阶段特征主要是农业环境监测的进一步规范化，可用“长期定位-动态趋势-预测预警”关键词概括。具体为:《农产品产地安全管理办法》、《农产品产地重金属污染防治实施方案》，以及农业基础性长期性科技工作，均要求设置农业环境监测长期定位点，监控农业环境变化动态，标志着农业环境监测开始发挥其“基础性”功能，并注重为农业环境的动态变化趋势与预测预警服务，真正进入规范与完善阶段。

表2 应用拓展阶段标志性事件概览

表3 规范完善阶段标志性事件概览

表4 各阶段我国开展的主要全国性 (或区域性)农业环境监测工作概览

(续表4)

(续表4)

2 农业环境监测评判分析

2.1 法律依据问题

环境监测实质上是一项政府行为，是各级政府部门强化环境规划、协调、监督和服务职能的重要阵地，是应用监测技术手段对一切违反环境法律、行政规章和管理制度的行为进行监测，为环境执法提供科学依据的过程［4］。

新修订的《环境保护法》第十七条“国家建立、健全环境监测制度。国务院环境保护主管部门制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，统一规划国家环境质量监测站 (点)的设置，建立监测数据共享机制，加强对环境监测的管理。有关行业、专业等各类环境质量监测站 (点)的设置应当符合法律法规规定和监测规范的要求。”明确了环境监测的法定地位。同时环保部还颁布了《环境监测管理条例》、《环境监测管理办法》等规章制度，以加强环境监测管理。

作为环境监测的重要组成部分，农业环境监测也有多部法律法规规定。如《农业法》、《基本农田保护条例》、《全国农业环境监测条例 (试行)》等涉及了农业环境监测，一定程度上提供了法律保障，但总体来看法律依据仍然不足。一方面，从环境监测的统一管理角度来看，农业环境监测理应遵循《环境保护法》、《环境监测管理条例》、《环境监测管理办法》等规定，但其对农业环境监测的规定，要么内容泛泛，过于原则，操作性不强;要么范围狭隘，包容性弱，而且没有明确责任权属。另一方面，从行业管理的角度来看，农业部门的部分规定，年代久远，无法适应现实需要。如1983年颁布的《全国农业环境监测条例 (试行)》，已“试行”24年依然“试行”，确实有违法理和立法精神［5］，也容易给人造成该法律已经丧失约束力的印象，给相关主体制造了守法、执法困境［6］。虽然近年部分省份颁布了《农业生态环境保护条例》，在省级层面规定了农业环境监测内容，但在国家层面却缺乏一部全国性、与时俱进的农业环境监测法规，不能有效规范全国农业环境监测网络体系的运转。

2.2 管理机制问题

管理体制方面。长期以来，我国开展的农业环境监测工作，农业部门是实施主体，期间偶或伴有环保、国土、中科院等单位参与。但近年来，环保、国土、林业、水利、质检，甚至中科院等单位相继开展相关工作。从积极角度看，这种“群策群力”的场面有利于农业环境监测工作的推进;但另一方面，管理体制不顺，部门间职责交叉，“争抢”或“推诿”等现象时有发生，各自为政、多头管理、数出多门，不仅增加行政成本，也不利于工作开展［7］。

管理机制方面。缺乏全局性、连续性、稳定性思考，运动式思维太过明显。大多处于项目管理模式，就事说事、侧重点不一，监测内容 (尤其是监测指标)缺乏时空连续性，经费投入缺乏稳定持续性，导致项目结束，监测工作结束。这样就无法基于长期环境监测揭示农业环境变化规律，不能有效开展农业环境预测预警，不能满足农业科学生产管理需求。

执行落实方面。部分地方政府尤其是基层政府，受传统经济发展与行政管理思维的束缚，对农业环境监测的重要性认识不够，不仅法律法规落实不到位，还存在地方保护主义，或者对开展的监测任务不配合，或者监测数据不上报或只报好的、不报差的等。这在一定程度上，顾全了当地环境良好的形象，但最终也反而不利于环境的保护。此外，更为重要的是，普通民众应是农业环境监测工作的最终受益者，也应该在这项工作中发挥一定的作用。但实际上大部分民众对农业环境监测并不真正了解，也无法有效参与，更有甚者还存在抵触情绪，认为监测工作影响了其生产、生活。这样，也影响了监测工作的推进。

2.3 规划布局问题

首先，工作思维方面。纵然农业环境调查与监测工作，要根据所处历史阶段与农业经济发展形势开展，但问题依然很多。如屡屡出现“底数不清、开展普查”、“土壤污染普查”、“产地安全普查”、“农业地质调查”等，工作重复性太大，似乎每年都在“为摸清底数、搞普查”、“你搞你的普查、我搞我的调查”，浪费太多人力、物力、财力，还因数据不一致导致“打架”等;同时针对监测工作的纵深推进不足，往往只是停留在面上调查或普查，对于监测数据的深入分析不足，也就无法有效“摸清底数”。这一切既源于管理体制的不顺，更源于对农业环境监测缺乏一个全局性的规划思维。

其次，工作内容方面。布局上，要么是在全国平均撒网，要么是针对某一具体区域，缺乏根据区域环境特征、农业生产条件、土壤类型等进行统一规划与布局;内容上，要么是侧重农业化学针对农业施肥，要么是“一时一事”固定性不强，尤其针对影响农产品质量安全的农业环境中重金属、持久性有机污染物等监测不足，无法具体筛选甄别危害因子。

第三，长期性定位监测方面。由于缺乏统一规划，加上资金保障没有连续性，农业环境长期定位监测不足，主要表现在点位设置不固定、监测指标不连续等。这也是为什么我们无法回答农业环境中污染物的长期运移与代谢规律问题、污染物在产地-农产品的累积阻控问题、农业环境预警问题等根源之一。

2.4 数据管理问题

环境监测的“产品”是大量的监测数据。多年来，我国积累了大量农业环境监测数据。但受工作管理方式、资金保障等条件所限，这些数据大多集中于某个时期、某个区域，时间上连续性、动态性不够，空间上全域代表性不足，数据库无法及时更新。更重要的是，由于缺乏统一管理平台，这些数据大多分散于各部门或各单位。从全局来看，数据的集中管理不足，信息资源共享不够，不利于农业科学大数据的整合、集成、共享与综合利用。

2.5 结果评价问题

对监测数据的分析、评价与加工，是环境监测工作的核心内容，体现工作价值的重点所在。评价方法方面，对以往获取的农业环境监测数据，往往用超标与否来分析评价，普遍缺乏对数据的深度加工，更缺乏对数据背景、相关性深入分析，尤其缺乏综合运用3S技术、空间统计评估技术、预警技术与计算机图形等现代化信息技术对数据信息分析、加工与集成，导致评价结果对农业环境预测预警的支撑不够。评价标准方面，一些评价标准过于滞后或不适用，远远不能满足农业环境监测评价的需要，需要及时修订与更新，如 《(GB 15618-1995)土壤环境质量标准》于1995年制定至今已近20年，无论是标准限值，还是其对农业环境的适用性，都引起了广泛争议。人员能力方面，受传统思维或工作方式的局限，很多农业环境监测人员跟不上现代技术发展的步伐，缺乏大数据处理分析能力，也是制约结果评价的因素。

3 农业环境监测改进思路

农业资源环境是农业存在和发展的根本前提与物质基础［8］，农业环境监测则是农业环境保护的“前哨”和基础，为其提供科学依据和技术标准，对保障农产品质量安全与农业可持续发展，具有重要意义。近年来，我国农业发展面临着农业资源约束与国家粮食安全、农业环境污染与建设生态友好型农业、生态系统破坏与农业可持续发展等问题［9］。尤其是不断涌现的与食品质量安全有关的事件，必将促成今后我国农业生产对粮食质量安全问题的全面关注［10］。未来的农业环境监测工作，必须紧紧围绕保障农产品质量安全与农业可持续发展目标，充分体现“基础性、公益性、连续性、前瞻性”特点，以完善法律法规、理顺管理体制、科学规划布局、系统数据管理、全面结果分析等为重点，加强工作的制度化、规范化、系统化建设，实现“工作有法可依、机制运行顺畅、规划布局科学、数据管理系统、结果分析全面”，切实为农业环境保护、农产品质量安全保障与农业可持续发展提供支撑。

3.1 完善法律法规

监测立法是环境监测工作之本［11］。从统一管理的角度，对现有《环境保护法》、《环境监测管理办法》、《环境监测管理条例》等法律法规，或者修订完善，或者制定细则，规定农业环境监测的范围、内容、管理体系、职责分工、运行机制等。同时农业部可以出台配套实施细则，对农业环境监测工作作出更加详细具体的规定。以此促进环境监测工作的统一监督管理，规范各个层面的环境监测工作，更好地发挥各部门环境监测在环境管理工作中的作用。

从行业管理的角度，及时对《全国农业环境监测工作条例 (试行)》进行全方位的修改，以满足当前形势的需要;或制定《全国农业环境监测管理办法》，作为农业环境监测领域的部门规章，对农业环境监测的管理体系、职责分工、运行机制、法律责任等作出明确规定，以此指导全国农业环境监测工作的开展。

3.2 解决管理障碍

管理体制机制是环境监测工作骨架。首先，要解决管理体制问题。在法律框架内，明确农业、环保、国土、林业、水利、质检等部门职能，理顺职责交叉，解决工作重复、数出多门问题。如对农业环境基础性、日常性监测，以及监测数据的管理与评价、编制监测报告等任务，可由农业部门负责;而对于为农业环境研究性任务而开展的监测，以及其他相关临时性、应急性的监测任务，可由多个部门根据需要各自或共同开展。其次，要解决管理机制问题。切实改变以往运动式的项目管理方式，强化农业环境监测工作的全局性、连续性、稳定性思考，制定中长期工作规划，明确工作目标、内容与实施阶段，保障经费持续稳定，为揭示农业环境变化规律，开展农业环境预测预警，加强农业生产管理提供支撑。第三，要解决执行落实问题。加大农业环境监测的宣传与培训，提高管理人员、技术人员、普通民众，尤其是基层人员等对其重要性的认识，充分发挥各类人员的作用，共同推进农业环境监测工作。

3.3 科学规划与布局

首先，要有规划思维。切实树立规划理念，改变以往年年“摸清底数、开展普查”、“你搞你的、我搞我的”这些相对混乱的局面，加强农业环境监测工作的统筹规划与布局，全国一盘棋，避免工作重复。

其次，明确规划内容。为保障农产品质量安全，必须针对不同区域特点、不同环境特征、不同农业生产条件等，按照全域代表性、区域差异性等原则布设监测点位。选定能够科学反映农业环境安全状况的常规监测内容与关联信息，以及环境特征因子，尤其选取危害大、出现频率高的污染物作为重点监测对象。根据农业生产特点，优化监测时间与频率。

第三，长期性定位监测。农业环境监测向持续性、集群性、广深性、协作性、大数据方向发展已成为必然趋势。要紧紧围绕国家农业产业发展和政府宏观决策两大需求，进行监测项目总体方案设计，加强前期谋划和顶层设计，开展科学监测与评价，以及时准确地掌握各种污染物的动态变化趋势。

3.4 开展大数据管理

数据的动态获取、综合分析与科学管理，是农业环境监测的生命线。改变以往静态的数据获取方式、分散的数据管理模式等顽疾，建立健全网络式、层次化的农业环境数据管理库系统，实现农业环境信息获取的实时化、信息传输的网络化、数据库更新的动态化，以及信息分析处理的智能化，为开展农业环境的现状分析、规律揭示、预警评价与结果发布等提供科技支撑。

3.5 加强科学研究

农业发展正在向标准化、信息化、大数据趋势发展。作为基础支撑的农业环境监测，应继续加强基础科学研究，形成完善的农业环境监测理论与技术体系。加强基础理论研究，进一步完善农业环境监测学基本理论、法律法规、发展战略等研究，为后续工作开展提供必要的理论支撑。加强技术方法研究，继续开展水、土壤、空气和农产品监测技术与分析方法研究，进一步优化点位布设、采样时间与频率、采样方法、检测方法等技术;开展农业环境污染应急监测技术研究，明确应急监测的布点、采样、分析等环节的技术特点与时间要求。加强质量评价研究，重点围绕评价技术、评价标准等，根据现代农业生产、发展特点与农产品质量安全要求，进一步完善监测与评价指标体系，综合运用3S技术、空间统计评估技术、管理信息系统技术等现代化信息技术，对监测数据进行统计分析和深度加工，提高环境质量综合分析水平;及时制 (修)订相关评价标准，建立形成涵盖质量、方法、控制、样品等国家-地方层级的农业环境标准体系，切实提高农业环境监测工作的科学化、规范化水平。加强质量管理研究，加强监测的质量保证和实验室监测分析质量控制工作，完善计量认证和持证上岗制度，形成完善的农业环境监测全过程质量保证与质量控制体系，确保监测数据的科学、准确。

［1］ 陶战．全国农业环境质量监测工作进展．农业环境与发展，1999，4:5～8

［2］ 高怀友，等．我国农业环境监测体系发展现状与对策．农业环境保护，2000，19(3):176～178

［3］ 农业部．2015年农业部科研任务 (专项)申报指南．农办科［2014］22号

［4］ 国家环保总局．关于进一步加强环境监测工作的决定．环监［1994］142号

［5］ 李步云，汪永清．中国立法的基本理论和制度．北京:中国法制出版社，1998:208

［6］ 王伟．我国农业环境监测的法律解析．环境监测管理与技术，2008，20(5):1～4

［7］ 张铁亮，赵玉杰，周其文．农村水污染控制体制框架分析与改革策略．中国农村水利水电，2013，(4):24～27

［8］ 张铁亮，李玉浸，刘凤枝，等．当前我国农业发展中的资源环境问题分析．生态经济，2010，(9):92～94

［9］ 刘北桦．强化农业资源持续利用工作积极推动区域农业协调发展．中国农业资源与区划，2014，35(3):1～5

［10］ 栗云端．我国农业生产中粮食质量安全问题分析．中国农业资源与区划，2014，35(2):75～81

［11］ 万本太，蒋火华．论中国环境监测发展战略．中国环境监测，2005，21(1):1～3