经济欠发达地区土地股份合作社发展研究*——以江苏省宿迁市为例

诸培新，仲天泽，钦国华

(南京农业大学大学公共管理学院，江苏南京 210095)

1 土地股份合作社发展背景

20世纪90年代以来，随着农村劳动力的大规模转移，农业劳动力数量、质量明显下降，为解决由此带来的劳动力非农化、闲置土地的再利用等问题［1］，各地纷纷尝试进行土地制度改革。其中广东南海率先以成立土地股份合作社的方式，实现了土地规模经营和农业生产方式的转变，取得了巨大的成功。不久广东省的顺德、佛山等地区及福建、浙江、江苏、辽宁等沿海省份与部分中西部省份也相继开展农村土地股份合作制改革试点［2］。这些地区具备以下几个特点:(1)当地农村现代化发展较快，土地均田分包模式固有的矛盾暴露得比较早;(2)当地二、三产业比较发达，农业劳动力已退出自己承包经营的土地或退出后可以迅速找到市场;(3)农户的收入主要来自外出打工，对土地依赖性弱;(4)村集体在土地资产集中运作中获得了极大的级差地租，有较强的经济动力;(5)当地村干部具有一定的战略眼光和组织管理能力［3-5］。

经过多年的探索实践，农村土地股份合作社从开始的质疑和反对，现今已得到越来越多的认同和肯定。2013年中央一号文件明确指出，“鼓励农民兴办专业合作和股份合作等多元化、多类型合作社”。学界也普遍认为这一新型的土地制度不仅具有坚持土地集体所有制、促成土地规模经营、利于农地规范流转、利于形成土地经营者的稳定预期等制度优势［6］，而且节约了分工、专业化的交易费用［7］，具有盘活农村土地、增加农民收入、拓展土地保障功能等经济意义［8］。

江苏省的土地股份合作开始于20世纪初，是成立较早、发展较快也较完善的省份，早期主要集中在经济发达的苏南地区，经过十多年的发展，该地区的土地股份合作社已发展成熟，运行稳定。但是苏北地区由于受非农产业发展滞后的影响，经济实力和农民收入在江苏省三大板块一直处于垫底，农民对土地的依赖程度要高于苏南，因此土地股份合作是起步也相对较晚。2012年，苏北地区人均GDP达到和农民人均纯收入仅为3．472 1万元和1．008 9万元，而苏南地区则分别为10．178 7万元和1．720 1万元，分别是苏南地区人均GDP和农民人均收入34．11%和58．65%，13个地级市中经济水平最低的宿迁市2012年人均GDP为2．732 6万元，农民人均纯收入9 495元，分别为苏南地区的26．85%和55．20%。近年来在苏南地区的成功运行及中央政策的激励下，江苏省通过政策、财政方面的措施，鼓励经济欠发达的苏北地区成立和发展土地股份合作社。为了解土地股份合作社在苏北地区的发展现状与存在问题，项目组于2013年8月选取了江苏省宿迁市的9个土地股份合作社进行调研。

2 宿迁市土地股份合作社的发展现状及存在问题

2.1 发展现状

宿迁市于2008年成立了全市第一家土地股份合作社，2013年成立了第一家以村集体为发起人的村级土地股份合作社。根据2013年全省政府优先扶持农民合作社名录库显示，目前宿迁市共有较规范的土地股份合作社97家。其中有不少仅登记或挂牌但不进行实际经营活动的“空壳”合作社，因此运行较规范的合作社应低于此数字。为了详细了解宿迁市土地股份合作社的发展现状，该项目组采用访谈法和调查问卷法相结合的方式，向每个村的负责人进行访谈调查，同时对农户随机进行问卷调查，共发放问卷180份，回收有效问卷128份，有效率71．11%。通过对数据的整理分析，可以发现宿迁市土地股份合作社特征。

2．1．1 现有合作社规模较小

相比于江苏省苏南地区的土地股份合作社从2002年就已成立且其规模已发展到整个村甚至整个镇的农户及耕地全部加入，宿迁市的农村土地股份合作社尚处于起步阶段，整体上规模较小。具体表现为村级土地股份合作社较少，入股农户占全村总户数的比例偏低，入股土地面积也较小。

如表1所示，除了刘德与周庄外，其他7村村民入股合作社的户数占全村总户数的份额不足一半，9村入股农户百分比的平均数为45．85%。而入股农地面积每个村的差异较大，但是普遍偏低，其中占地面积比率最高的大新村的土地股份合作社也只有57．14%，而最低的苏黄土地股份合作社只占本村8%的土地，9村入股面积百分比的平均数为40．15%。

2．1．2 土地经营多种方式并存

如表2所示，合作社的经营者主要包括原有专业合作社、承租企业和村集体。根据经营者的不同，土地股份合作社可分为“内股内租”、“内股外租”及自主经营型3种类型。

“内股内租”型土地股份合作社的特征是，村集体及乡镇政府在原有专业合作社基础上成立土地股份合作社后，将经营管理权和收益分配权交给原有专业合作社负责人，由他们负责合作社的日常管理、具体运营等事务，这些人员大多为本村村民。宿迁市目前以这种经营方式为主，如泗洪周庄谷物种植土地股份专业合作社，先集中480多户成员的土地133．3hm2，然后由其原来专业合作社5名理事会成员出资承包这些土地进行谷物种植。

“内股外租”型土地股份合作社的特征是，村委会成员组成了负责合作社的管理运行，合作社的负责人多为村委会成员，并公开招标外面有能力投资的企业承租土地，由承租企业进行具体的经营活动。如苏黄村土地股份合作社的理事会成员大多数为村委会成员，由他们负责合作社的招标出租、分配收益、处理纠纷等事务。目前合作社把集中的土地承包给30多家板皮厂，板皮厂每年除支付入股农户900元/667m2的土地租金外，还向村委会支付300元的管理费。

表1 宿迁市9个合作社入股农户和入股土地面积的比例

自主经营型土地股份合作社的特征是，合作社将农民入股的土地，按农业生产发展需要，集中连片，规划布局，由合作社统一经营。但这种模式下，土地股份合作社一般也只是示范性地经营部分土地，其他大部分土地还是通过出租形式对外出租土地。如泗洪仁新土地股份合作社由大学生村官、部分村组干部共6人发起。在集中土地后，通过专业合作社的形式，将土地承包给有意向的农户，农户每年支付租金800元/667m2。这些农户种植西瓜和芦蒿，总共40hm2，另外的6．67hm2土地种植草莓。

但是对村合作社本身和入股农户来说，3种类型的合作社本质差别并不大。因为村合作社都是靠出租土地获取承租人缴纳的租金收益和20～100元/667m2不等的管理费，不承担经营风险，农民也都是按合同从村合作社获取相对固定的土地租金，该租金一般都等于村合作社从土地承租者获取的租金。三者之间主要的差别是土地经营的收入因承租人的不同而分别为本地农户、外地农户或外来企业获取，相应的风险也由各承租人承担。

由于农民和村合作社承担的收益和风险都相对较低，村合作社除了获得租金收入和少量管理费外，没有其他收入，因此，尽管根据村集体与村民签订的土地入股合同，前3年不进行分红，仅发放保底分红，3年后再根据股份发放增值红利。但是实际上所有类型的合作社都没有对入股农户进行二次分红，而且预计在未来的较长时间都难以发生二次分红。

表2 宿迁市9家土地股份合作社的经营者及土地用途

2．1．3 未出现土地“非农化”现象，但“非粮化”较普遍

土地股份合作社发展早期的收益是通过将农业用地转变为建设用地而产生的土地级差收益，很多苏南地区的土地股份合作社也采取了这种发展方式，导致农地用途“非农化”现象严重，而在调研中没有发现宿迁市出现这样的情况。这是因为一方面现在的土地管理制度对土地“非农化”进行了严格管制，合作社土地“非农化”十分困难;另一方面宿迁市大多数土地股份合作社是在农业专业合作社的基础上成立的，或者成立土地股份合作社的同时成立了专业合作社，其经营对象多以苗木花卉、蔬菜等高效农业为主，能获得高于一般粮食生产的收益。这一发展模式不仅有利于利用原有专业合作社的发展经验和销售渠道，节省了制度变迁产生的成本，而且不改变农村土地的农业用途，避免了出现土地大规模“非农化”的现象。以沭阳县新河镇新兴花木土地股份合作社为例，该合作社的前身就是2006年成立的新河花木专业合作社，该专业合作社主要的经营活动为种植和销售苗木，为了扩大原有的经营规模，实现更多的盈利，该专业合作社的负责人联系新河镇的相关领导，于2011年成立土地股份合作社，动员附近农民以土地入股以便集中更多的土地，经营对象仍为苗木花卉。因为土地数量增加，经营规模得以扩大，效益亦得以提升，2012年销售收入5 034万元，纯收入1 014万元，当年分红金额278万元。

但是为了追求更好的经济效益，合作社土地大多用于花卉苗木等非粮化农业生产经营。如表2所示，9家合作社中只有2家种植大田粮食作物，这是因为种植蔬菜苗木等经济作物带来的经济效益远高于种植粮食。如泗洪仁新土地股份合作社以前种植水稻小麦，仅收入1 000元/667m2左右;而改种植西瓜、芦蒿和草莓后收益陡增，芦蒿和西瓜收入在8 000元/667m2左右，草莓收入1万元/667m2左右。合作社目前正在引进水蜜桃，届时带来的效益将更加明显。由于高效农业经济收益明显高于传统粮食生产，因此，土地股份合作社土地非粮化现象比较明显。

2.2 存在问题

近年来宿迁市农村土地股份合作社发展迅速，为宿迁市的农业生产和经营带来了新的发展方向，在实现土地规模经营、改善农村投资环境、提高集体经济收益、统一农地规划布局等方面取得了很好的绩效，但同时也存在着以下几个问题。

2．2．1 合作社未能直接提高入股农民的土地收入

由于宿迁市地处平原地区，通过土地股份合作社后集中土地后有利于机械化操作，所以有利于提高劳动生产率和规模化经营水平，同时降低生产成本，从而增加农业经营收入。但是从调查中发现，与农户家庭经营相比，规模化经营一般不能提高粮食生产水平，甚至还有减产，但是由于规模效应，经营主体即使种植大田粮食作物，在支付土地租金后仍有300～500元/667m2的纯收入，总收入较为可观。但是这部分收入基本都是由承租土地的经营主体享受，与村合作社或入股农户没有直接关系。

农户加入合作社后，土地的收益主要是合作社的保底分红，如表3所示，宿迁大部分土地股份合作社的章程规定的保底分红为每年800～900元/667m2。加入合作社前，当地农民自己种田的粮食收入一般在800～1 200元/667m2之间，略高于入股保底收入。但是农户为此也投入了大量的劳动力，如果考虑到农户劳动力的价值，自己种田的收入一般都低于入股收益。加入合作社后节省了农民投入土地的时间、精力和辛劳等隐性成本，也不必担心可能发生的干旱、病害带来的大规模减产的风险。因此，尽管加入土地股份合作社并不能直接增加农民家庭收入，有的甚至略有减少，但调查中绝大多数农民还是愿意加入土地股份合作社。如果农民从土地上解放出来能获得其他家庭经营收入或工资性收入，那么参加合作社尽管不能直接提高入股农户的土地收入，但其家庭整体收入是增加的。而这种情况在宿迁市还是比较普遍的，这也是土地股份合作社能够发展的内在动力。

表3 宿迁市部分土地股份合作社保底分红价格

从表4中可以看出，只有32．03%的村民认为自己的农业收入得以增加，而有1/4的农户认为农业收入不如参加合作社前。在非农收入是否增加一项上，只有30．47%的受访者认为非农收入增加，基本不变的占45．31%。这是由于当地农村的年轻劳动力在合作社成立之前已经大量转移到发达地区打工，所以合作社的成立与当地劳动力的转移之间不存在明显的因果关系，因此也就不能提高入股农户的非农收入。综合农业收入和非农收入的变动，家庭总收入在土地入股后减少的比例很低，仅为0．78%，其余的都是增加或基本不变。

表4 宿迁9村农民对合作社带来的收益 %

2．2．2 农民在合作社经营过程中的参与度较低

宿迁地区大多数合作社的实际运营中，农民在合作社经营过程中的参与度较低。在管理方面，合作社成立后的管理职能由村委会或专业合作社负责人管理，存在村委会权限过宽、“政社合一”等问题;在生产方面，由于现在留守农村的农民多为老人，且普遍缺乏相关的技术培训，所以合作社只会临时雇佣当地农民做些如拔草、采摘等较轻松的体力活，而操纵机械、财务管理、拉运货物等需要技术及较重的体力活主要通过招聘外部人员来做;在监督方面，虽然有完善的章程和监事会、社员代表大会等民主机构，但实际操作中实行困难，监管不到位，村民的意愿难以得到充分表达。

农民在合作社中参与度较低产生了一些不良的影响，如农民没有参与到合作社的管理决策中，没有认清自己在合作社中应有的权利和义务，所以对合作社的运营状况漠不关心。另外因为当地农民很少参与合作社的生产活动，所以并未感受到合作社在解决就业方面的作用。而在监督上的“失声”，使得出现的问题没有得到及时解决，容易引发农民与合作社的矛盾。在农户调查中，入股农户对合作社监督机制的满意程度总体不高，宿迁33．59%的受访农户认为合作社监督机构未起到作用，仅有6．25%的对合作社监督机构表示满意。

2．2．3 合作社导致部分农村老人生活水平下降

由于苏北地区农村集体创收的主要方式是依靠集体土地的出租开发等获得租金收入［10］，而且目前江苏省对成立土地股份合作社的村集体有财政补贴，省财政厅对入股 (流转)合同期限在3年以上、面积在20hm2以上的农地股份合作社，按100元/667m2的标准给予一次性奖补，所以村集体对成立合作社有很强的经济动力。但合作社成立后，由于相关的就业、养老保障等配套措施还不完善，农民特别是农村老人面临失去土地使用权后的失业风险加大，失业后无事可做导致其收入和生活水平下降。调查中发现，土地入股之前，60岁以上的农村老人普遍都自己种植粮食，每667m2的收益一般能高出入股收入200～300元，此外还能养殖少量的家禽家畜。由于土地入股后他们重新找到非农工作的机会几乎为零，土地承租人也不太愿意雇用60岁以上的老人，家禽家畜也因为无粮食而不能养殖，因此这部分人土地入股后收入的减少无法通过重新就业来加以弥补，他们的总收入是下降的。此外，由于土地入股后，粮油都需要购买，生活成本增加，最终使得他们的生活水平有所下降。

根据对调查问卷的整理分析，宿迁市农村地区60岁以上的老人对合作社折股满意率为58．62%，对合作社带来的收入变化满意率仅为44．83%，总体上对土地股份合作社满意率偏低。

3 经济欠发达地区发展土地股份合作社的建议

宿迁市发展农村土地股份合作社过程中的经验和存在问题可以为经济欠发达地区发展土地股份合作社提供借鉴和参考。

3.1 合作社应选择适合自身的发展模式，增加本地农户收入

经济欠发达地区的合作社只有根据所在区域自然、社会、经济特点，因地制宜地寻求适合自己的发展模式，才能加强土地股份合作社对农户个体的长期增收效应，提高合作社和农民的收益。如宿迁市利用自身专业合作社较多，而且已形成成熟的运营模式和销售市场这一优势，在专业合作社基础上成立土地股份合作社，提高原有产品的技术含量，扩大生产规模，开拓更大的市场，从而提高了专业合作社的收益。尽管该收益不是为所有土地入股农户共享，但是由于经营者都为本地农户，因此实际上专业合作社还是让本地部分农户的收入增加了。这也是土地股份合作社对农户的一个间接增收效应。因此从农户增收的角度出发，土地股份合作社在出租土地是还是应该更多选择本地农户，而非外来的城市资本。

3.2 合作社应提高农民在合作社中的参与度，密切合作社与农户之间的关系

土地股份合作社的重大事项的决定应让农民“发声”，使其能够参与到合作社的经营管理中去，让农民感到自己是合作社的一员;同时定期公开合作社收益和分红数额，让农民体会到合作社的运营好坏与自己的收益密切相关。合作社应成立培训机构，提高当地农民的在现代农业生产方面的技能，方便其能在当地土地股份合作社中找到工作，使更多的农民参与到合作社的运行中去。如土地股份合作社通过培训本地农民，成立专门的农业机械服务队、农业技术服务队、农资服务队和农业经纪人组织，他们既能为土地规模经营提供服务，也能增加自身收入，而且还能使农户体会到土地股份合作社和农户之间的密切关系。而现在许多农户感觉到土地就是被政府收走了，农户和村土地股份合作社之间的关系就是到时领取租金。

3.3 做强合作社经济实力，提升农村社会保障水平

在欠发达地区土地依旧是农民生活、养老的主要手段，因此现阶段大多数农民不愿彻底脱离土地，放弃这一重要的生活保障来源，给土地股份合作社的发展带来阻碍。要想保证土地股份合作社长期平稳的运行，政府部门必须健全农村社会保障体系，提升保障水平，解决好老年人的生活保障问题，从而减少农户对土地的依赖和参加合作社的风险。江苏省苏州市农村土地股份合作社有效运行的主要经验是，在将集体土地资源和资产确权、确股到户的基础上，将农用地、农村建设用地和集体其他资产全面纳入到村土地资产股份合作社，做强合作社经济实力。由于合作社初始集体建设用地资产较多，经营收入高，经济实力较强，在支付给农户的一次分红后还能有足够的实力进行二次分红和发展村级社会福利事业。每个农户家庭都能从合作社得到数万元的现金收入，老人得到的社会保障福利也较完善，土地股份合作社整体发展较好。

3.4 政府应加强对合作社的指导和监督

地方政府一方面落实相关政策，加大对合作社的政策和资金扶持，对经营管理好的合作社给予表彰和奖励，鼓励其发挥示范作用，并加强合作社之间的经验交流，相互学习;另一方面，要重视对合作社负责人的培训，提高他们管理和技术方面的能力，适应现代农业规模经营的需要，避免出现较大的决策失误。另外土地股份合作社的成立应以农村大部分劳动力已经转移为基础，以农户自愿为前提，地方政府不能以规模经营和发展现代农业为借口下任务、定指标，搞强行推动。也要避免部分村集体为获取更多的租金收入和财政补贴，盲目扩大农村土地股份合作社的数量和规模，造成土地股份合作社的假大空，对农民增收和农业发展都无实际意义。

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［9］ 孙中华，罗汉亚，赵鲲．关于江苏省农村土地股份合作社发展情况的调研报告．农业经济问题，2010，(8):30～35

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