农业产业化扶贫机制的反思与完善

？眼提 要？演 农业产业化扶贫机制是调动政府、企业、农户多方主体积极性的有效开发式扶贫机制。文章通过实地调研，总结了其取得的成就，反思了其存在的不足，给出了进一步完善这一扶贫机制的建议。

？眼关键词？演 农业产业化;扶贫;问题;完善

？眼作者简介？演胡新良（1968—），男，中共湖南省委党校、湖南行政学院经济学部副主任，教授，博士。？穴湖南长沙 410014？雪

农业产业化扶贫是由政府、企业、农户多方主体共同参与的开发式扶贫机制，一方面，它能有效发挥各种合作组织、农村致富带头人、经纪人等在带动贫困农户和协调企业方面的纽带聚合作用，促进企业和贫困农户结成利益共同体，实现共同发展;同时，它能够打破农村地区自我生产与自我消费的封闭落实状况，有效解决农户分散经营与现代化大市场的矛盾。在实践中，农业产业化扶贫机制很好地发挥了积极作用，并取得一定的成绩。但由于受到诸多因素的制约，这一机制也存在不少问题需要进一步研究和解决。

一、湖南省怀化农业产业化扶贫取得的成就

农业产业化经营是现代农业发展的重要方向和必然趋势，其核心是龙头企业带动。怀化自2012年起提出了“四大攻坚战”，其中“到户到人扶贫攻坚战”策略更是成为社会各界共识。

（一）产业规模快速扩大，农产品加工体系初步形成，龙头引领作用凸显

在扶贫攻坚实践中，他们坚持以工业化理念谋划农业，以农业产业化经营方式带动脱贫减贫，取得了较好的效果。2013年，怀化农产品加工销售收入121.73亿元，年增长22.12%;农产品加工企业安置农民工就业人数5.2万人，向农民工发放工资9.21亿元，其中贫困人口2.1万人;农产品加工企业发展到2438家，大宗农产品加工转化率由2005年的13%提升到27%;围绕粮油、畜禽、竹木、果蔬菜、医药等五大主导产业，形成了行业门类齐全，加工层次多样的农产品加工体系;规模以上农产品加工企业达218家，较2005年增加121家;拥有市级以上农业产业化龙头企业146家，其中产值过亿元的14家，拥有上市企业1家。

？穴二？雪基地建设稳步推进，品牌创建明显加快，产业链条不断完善

通过龙头企业带动，利益联结机制日益完善，产加销、贸工农一体的格局逐步形成，产业链条不断拉长加粗。146家市级以上龙头产业化通过自建或联建等方式在贫困地区发展基地建设，共投入基地建设资金6.1亿元，自建种植基地110万亩，自建畜禽类养殖基地养殖量244.7万头只，龙头企业自建种养基地占有量分别达到28.5%、29.3%。通过较为稳定的利益联接模式带动农户20.19万户，户均增收2000元以上。目前，农产品加工企业获中国驰名商标1件，湖南省著名商标21件，湖南省名牌产品14件，怀化市名牌产品50件，产品获“三品”认证129个。柑橘、芷江（活）鸭2个产品获原产地认证商标;新晃黄牛、黔阳冰糖橙、靖州茯苓4个产品获国家地理标志保护产品;靖州杨梅、黔阳大红甜橙、洪江雪峰乌骨鸡3个产品获得国家农产品地理标志。

？穴三？雪扶持力度不断加大，服务平台稳步搭建，发展氛围日益浓厚

政府各部门通过制定和完善鼓励支持农业产业化的具体政策和措施，加大扶持力度，并组织了多种形式的龙头企业座谈会，积极推进龙头企业与贫困地区、贫困群众的产业对接，并适时推进和跟踪服务。逐步形成了统筹协调、部门联动、整体推进的强大合力。2012年，整合各类涉农资金4.2亿元投入九大农业产业基地建设。积极搭建多种服务平台：一是打造资本对接平台，加快推进企业上市。吸引了湘投高创投、永安信、南京帝沃、深圳达晨等一大批国内知名投资机构加盟怀化，引进战略投资达5.2亿元。目前，农业产业化龙头企业在省级和市级上市后备企业中的占比分别达到57.14%、61.5%;二是搭建银企合作平台：先后与农发行、建行联合下发了《关于加强合作支持农业产业化发展的意见》，仅2013年帮助市级以上龙头企业获得银行贷款支持就超过10亿元;三是构建金融扶贫融资及担保平台，该市制订了《金融扶贫工作方案》。按照“两台一会”（统贷平台、担保平台和信用协会）的模式，以市、县政府出资、企业入股的方式，初步组建2亿元，三年内扩资到5亿元的担保融资平台，积极为贫困群众、专业合作社、扶贫龙头企业提供担保融资服务。现已与国家开发银行、农发行、信用社、农行等多家银行达成了合作框架，首批授信额度达18亿元。并在沅陵县、麻阳县成功试点，摸索经验全面推进。

二、怀化市农业产业化扶贫依然存在的问题

在农业产业化扶贫发展取得了很大成绩的同时，产业化扶贫也面临一些突出问题和矛盾，这些问题影响和制约着怀化农业产业化扶贫的进一步发展壮大。

？穴一？雪产业化扶贫企业多、门类全，但总体规模小、层次低，急需升级换代

怀化坚持把发展农产品加工业作为产业转型的主攻方向，培育和发展一批骨干农产品龙头企业，目前拥有产业化龙头企业146家，其中国家级1家、省级24家，市级121家，但总体来说，怀化市参与基地建设、生产加工的企业众多，但大部分还是小型加工场（作坊）生产，产业层次很低。如现有楠竹加工企业大约167家，规模以上企业只有3家;茶叶加工场数目众多，沅陵茶叶企业50-60家，品牌众多，省内品牌有10多个。据调研靖州茯苓加工企业1000多家，会同县茶籽油加工场400多家，大多数都是作坊式的。

怀化扶贫产业层次低的表现主要是规模小、加工层次低，产品品牌杂而多，知名品牌少，总体竞争力弱，有一部分省内规模以上企业和龙头企业，如会同县康奇瑞竹木有限公司和靖州县的湖南龙丰茯苓科技开发有限公司，仍然采取作坊式生产，多为初级加工品，附加值不高。如在楠竹方面大部分加工企业均处粗加工水平，主要以加工竹筷、竹帛、竹拉丝、竹篓子、竹凉席为主，竹地板的加工和深加工的企业较少，产品附加值不高，销售相对分散，抵御市场风险能力弱;茯苓主要以加工切片为主，出口产品也主要以饮片、卷筒、刨片等初级加工品。企业整体层次低，市场竞争力差，盈利能力不强，发展后劲不足，辐射带动作用有限，是农业产业化扶贫发展的最大瓶颈。

？穴二？雪产业化扶贫有一定的带动效果，但农民参与水平低，效果不明显

怀化按照“政府主导、社会参与、统筹规划、多元投入”的大扶贫工作思路，大力发展特色农业，重点发展扶贫主导产业，扶贫效果比较明显。农产品加工企业在贫困地区建立基地353.8万亩，安置农民就业人数5.2万人，带动农户20.19万户，其中贫困户在30%以上，农户年户均增收2000元以上。

但总体来看，产业化扶贫发展缓慢，扶贫带动力不足。一是扶贫企业规模小、抵御自然风险和市场风险能力差，农民得不到稳定的利润，丧失了信心。如葛根产业，由于企业技术指导培训跟不上，相当部分农户产量达不到原定产量，加之企业收购资金等原因，不能按质按量收购，造成价格波动大、群众种植热情不高;二是扶贫产业产品深加工薄弱，产品的附加值低，农民收入少或项目初期投资大，回收期长，在一定程度上影响了农户参与积极性。如油茶业，目前其发展现状是：现有油茶林树龄老化，产量低，亩均可产茶油1.5公斤左右，油茶加工粗放，大量油茶林抛荒。要进行改造，除了投入资金之外，五年后才能进入盛果期;三是贫困户一般收入低、文化程度低、缺少技术，缺少引进产业所需要的前期投入，特别是居住边远的、缺乏经营经验的农户参与意识比较差，另外，在山区机械化程度低，有些农林产品的种植收获劳动强度大，如红薯、楠竹等，但收益并不高，农民不愿意参与。处在低远山区的扶贫对象因地理条件、经营水平等制约，对产业化扶贫的参与度和效益的分享度都没有达到应有的水平。

？穴三？雪产业有市场前景和发展空间，但相关条件不配套，没有形成现实竞争力

怀化以其独特的生态环境优势，盛产名特优产品，如高山蔬菜、葛根和黄柏等中草药，茯苓食用菌、楠竹和油茶、特色养殖等，具有广阔的市场空间，高山蔬菜生长于怀化的高海拔乡镇，生态环境良好，具有广阔的市场前景。怀化是我国油茶最佳适生区域和油茶主产区之一。茶油被喻为“东方橄榄油”，茶油中所含的不饱和脂肪酸高达85%-97%，比橄榄油高出近7个百分点。我国年人均茶油占有量仅0.2公斤，若我国达到发达国家年人均茶油占有量2公斤的标准，全国茶油产量将增加10倍，年缺口达250万吨左右。怀化葛根产量丰富，自古就有“南葛北参”之称;怀化的新晃肉牛、湘西黑猪、芷江鸭、雪峰乌骨鸡、溆浦鹅等都属于绿色健康食品，深受消费者欢迎，极具市场开发前景。

但扶贫产业的潜在市场由于种种因素的制约没有形成现实的市场，不能带动产业发展壮大。如高山蔬菜产业尽管有一定的市场，但未来开发和扩大市场面临着一系列的问题：产品结构与区域布局不合理，缺乏统一的规划和区域化布局，产业基地规模小，产业带集中度低，基础设施建设滞后，抗灾能力弱，种苗体系不健全，产地质量安全检测条件差，种苗培育技术、新品种引进、试验、示范推广等少，栽培管理技术不高、加工、贮藏、保鲜配套产业严重滞后，缺乏大品位、高规模的保鲜技术与设施，组织化和产业化程度低等，这些问题都严重制约了蔬菜产业素质的提高和产业的发展。茯苓和楠竹产业目前市场形势较好，但面临着加工层次低、市场恶性竞争等一系列的问题，如不进行产业升级，很可能被市场淘汰。而科技研发体系不完善、企业管理人才、营销人才缺乏、品牌建设意识差是产业升级的最大障碍。中草药面临着经营粗放、缺乏品牌产品，市场体系建设，研发和深加工能力较弱，配套产业和资金严重不足。健康产业也由于重视不够、缺少总体规划等没有得到大力培育发展。这些制约因素是未来农业产业化扶贫发展需重点考虑的问题。

？穴四？雪自然环境良好，但产业发展没有充分挖掘其优势价值

怀化不但具有悠久历史，人文荟萃，有芷江受降坊、粟裕故居、“杂交水稻之父”袁隆平培育的杂交水稻的发源地。区域内山川秀美、生态良好、森林覆盖率高达68.59%，是全国九大生态良好区域之一，是名副其实的“原生态、植物园”和“天然氧吧”，被誉为一座“会呼吸的城市”。境内7个少数民族自治县，集中居住了侗、苗、瑶等48个少数民族，形成了独特的民俗文化和民族文化，民族风情五彩斑斓，历史文化底蕴深厚，麻阳苗族自治县的长寿文化、通道侗族自治县的红色文化、芷江侗族自治县的和平文化，都极具旅游开发前景。

生态环境是本区域内最宝贵的资源，具有全国其他地区不可比拟的优势。而具有丰富旅游养身健康产业的区域在空间上，基本上覆盖了绝大部分的贫困区域和贫困群众。旅游产业在本区域内也得到了一定的发展，但没有深入开发生态价值，健康养生产业基本没有得到足够的重视。而健康产业将是信息产业之后可做为全球经济引擎的朝阳产业，发展前景巨大。目前怀化对旅游和健康养生产业的总体科学规划不够，宣传不到位，对投资主体吸引度不够，资金投入不足，没有形成连片旅游区，旅游线路多而杂，没有形成气候和品牌。旅游基础设施落后，农户分散经营，服务水平低，旅游产品单一简陋，健康养生资源和乡村文化资源的价值没有得到深刻挖掘，开发意识淡漠，营销观念尚未建立，阻碍旅游健康养生产业的壮大发展，导致良好的生态资源难以转化为高价值的产品和服务。旅游产业扶贫、健康养生产业扶贫又是对贫困群众对接最直接、最广泛的庞大产业体系。

三、进一步完善农业产业化扶贫机制的几点建议

农业产业化扶贫是一个探索和逐渐完善调整的过程，如何在现有情况下，稳步推进农业产业化扶贫，如何攻克全面建设小康社会最难攻克的堡垒，不仅需要在工作措施方面加大力度，找准重点，更要敢于和善于从体制机制上寻求突破创新，以强有力的支撑点促进农业产业化扶贫的发展。

？穴一？雪进一步完善相关体制机制

一是应建立贫困身份资产化制度。建立贫困人口建档立卡电子数据库，所有贫困人口数据进行调研统计，进一步完善贫困识别机制，建立精确扶贫瞄准制度，逐村逐户摸清贫困状况，根据贫困程度进行分级划分，发放不同级别的贫困身份证，贫困人群凭借此身份证享受政府给予不同级别的扶持政策，此证件可以租借抵押等形式参与市场流通，从而真正达到贫困身份资本货币化的作用，使贫困人口切实享受政策红利。

二是应建立企业扶贫效益反哺制度。充分发挥特色资源优势，结合贫困区域资源禀赋，因地制宜的扶持优势行业。在帮扶壮大龙头企业的同时，根据企业的收益，按照一定比例收取建立扶贫发展基金，循环扶贫资金，增加自身的造血功能，达到可循环发展，提高资金使用效率。

？穴二？雪进一步创新产业化扶贫路径

一是要创新投入机制，破解发展瓶颈。通过扶贫性资金引导，建立多元投入机制，鼓励社会资金的投入，积极积聚民间资金，借力扬帆，加快发展。如建立捆绑使用财政资金，实行“捆绑用、定向投、追踪补、重点奖”的运行机制;同时，引导民间资金投入，通过财政资金对重点项目的扶持、奖励和补助等方式引导和吸纳社会资金的投入;调动农民投入的积极性，用好用活“一事一议”，挖掘和发挥农民群众投入的积极性，作为解决扶贫建设资金的重要途径。

二是要积极发展贫困农民专业合作社。专业合作组织是提高农民的组织化程度，推进产业化经营的重要的组织载体。要依照《中华人民共和国农民专业合作社法》，积极发展农民专业合作社，创新农业生产组织形式。按照“自愿入社、退社自由”的原则，吸纳项目区农民加入合作社，将分散承包经营的农民组织起来，提高农业生产规模化经营和衷共济，实现农业产业经营四统一，即：统一布局、按市场需求统一布局生产;统一种苗、化肥、农药等的采购;统一收购，农民生产的产品由合作社负责收购、统一销售。

三是要创新人员培训机制。结合产业化扶贫示范工程的实施和扶贫龙头企业的发展规划，采取专家承包、农家课堂、学校培训和依托扶贫龙头企业培训相结合的方式，在贫困村开展农民实用技术培训;启动贫困村劳动力阶梯培训试点和扶贫巾帼劢志中职教育试点，创新教育扶贫方式;重点抓好贫困村的干部培训，有效提高基层干部组织、领导扶贫开发的政策水平和工作能力。

四是要创新企业农户间联结机制。建立合理企业农户间联结创新机制，开展示范项目试点。通过企业按区域引领成立合作社，由合作社组织农户统一生产投入和采购、统一技术培训、统一标准化生产、统一储藏运输、统一包装销售，实现生产经营全程统一，从而提高农民的组织化程度，解决经营主体不对等和农产品价格低、质量不保证的问题;通过企业与合作社，合作社与农户签订农产品购销合同，协商合理的收购价格，确定合同收购底价，使企业与农户形成稳定的购销关系，解决企业原料供应不足，农民收入不稳定的问题;通过企业实施利润再分配，将企业加工、销售环节的部分收益让利给农户，企业与农户真正建立起“利益共享、风险共担”的紧密型利益联结机制，解决长期以来农户低价出售产品，农民增收慢的问题。

五是要创新融资模式。充分发挥政策性金融的导向使用，支持贫困地区基础设施建设和主导产业发展。引导和鼓励商业性金融机构创新金融产品和服务，增加贫困地区信贷投放。在防范风险前提下，加快推动农村合作金融发展，增强农村信用社支农服务功能，规范发展村镇银行、小额贷款公司和贫困村资金互助组织，完善扶贫贴息贷款政策，增加财政贴息资金，扩大扶贫贴息贷款规模。进一步推广小额信用贷款，推进农村青年创业小额贷款和妇女小额担保贷款，推动金融机构网点向贫困乡镇和社区延伸，改善农村支付环境，加快信用户、信用村、信用乡（镇）建设，发展农业担保机构，扩大农业保险覆盖面。改善对农业产业化龙头企业、家庭农场、农民合作社、农村残疾人扶贫基地等经营组织的金融服务。

六是要创新考核机制。由主要考核地区生产总值向主要考核扶贫开发工作成效转变，对限制开发区和扶贫开发重点县取消地区生产总值考核，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为主要指标，引导贫困地区党政领导班子和领导干部把工作重点放在扶贫开发上。同时，研究建立重点县退出机制，建立扶贫开发效果评估体系。

七是要创新财政专项扶贫资金管理机制。要逐步增加财政专项扶贫资金投入，加大资金管理改革力度，增强资金使用的针对性和实效性，项目资金要到村到户，切实使用资金直接用于扶贫对象。把资金分配与工作考核、资金使用绩效评价结果相结合，探索以奖代补等竞争性分配办法。简化资金拨付流程，项目审批权限原则上下放到县。以扶贫攻坚规划和重大扶贫项目为平台，整合扶贫和相关涉农资金，集中解决突出贫困问题。积极探索政府购买公共服务等有效做法。加强资金监管，强化地方责任，坚持和完善资金项目公告公示制度，逐步引入社会力量，发挥社会监督作用。

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？眼责任编辑：刘忠林？演