浅析新农村建设中农村财务管理优化思路

王 倩

(山东广播电视大学，山东 济南 250014)

浅析新农村建设中农村财务管理优化思路

王 倩

(山东广播电视大学，山东 济南 250014)

农村财务管理问题是影响农村经济发展和农村社会稳定的重要因素之一，随着社会主义新农村建设步伐的加快，农村财务管理问题的进一步优化就具有了重要的现实意义。采用调查问卷的形式对村级财务管理情况进行了详细调查，并在调查中分别针对乡镇财政管理人员、村级财务人员和村民进行调查，以消除不同身份对调查结果的影响。最后针对调查的实际情况，对村级财务管理中存在的问题进行详细分析，并提出了具体优化措施。

村级财务管理；调查问卷；成效；问题；优化措施

农村财务管理优化以及社会主义新农村建设是中央贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的重大战略部署，也是直接影响广大农民的切身利益、基层干群关系、农村社会的政治稳定和制约农村经济发展的重要因素之一。为此，笔者近期对山东省部分地区的农村财务管理问题进行了专题调研。调研表明，近年来，随着“两基”(基础工作和基本建设)建设和“两化”(标准化、规范化)管理的强力推进，基层财政管理体制已经基本理顺，农村财务管理水平也有所提高。但是在社会主义新农村建设中，一些地区的村级财务管理工作仍然存在不能适应新形势要求的问题，还需要进一步研究解决。

一、当前农村财务管理的成效

自山东省全面推行会计委托代理制以来，按照确保村级集体资金所有权、使用权、收益权、监督权、处置权“五权”不变，民主自愿，因地制宜，积极稳妥的原则[1]，农村财务管理得到了进一步的规范，在工作中取得了一定的成效。

(一)农村财务管理制度的逐步健全

目前全省乡镇财政所管理体制已经彻底理顺，财务管理制度也已经逐步健全，帐务处理程序和民主管理机制也正在不断地规范。

例如山东省临沭县，在全县范围内推广会计委托代理制以来，相继出台和完善了《临沭县农村财务管理制度》、《关于推行农村会计委托代理制的意见》、《推行农村会计委托代理制的实施细则》等文件。建立了现金管理制度、财务收支预算决算制度、开支审批制度、债权债务管理制度、财务人员备案制度、“一事一议”筹资筹劳管理制度等，完善了针对财务人员的使用、调整、备案等相关规定，并定期对村级财务人员进行业务培训，开展警示教育，增强了农村财务人员的自律意识和风险防范意识。

(二)农村集体“三资”管理正逐步规范

几年来，山东省正不断规范村集体资产、资源、资金的管理，积极探索集体经济保值增值的有效措施和资产管理的有效形式，收到了明显的效果。

以山东省临沭县为例，自2012年以来，全县本着“统一部署、稳步推进、注重实效”的原则，不断推进农村清产核资工作的扎实开展。一方面对各项资产、负债、收支业务进行完整准确的登记，并报送农村财务委托代理中心审查入账，实现了账账相符、账证相符。另一方面，逐项清理资产资源，梳理承包租赁协议、合同，整理债权债务的有关书面证明，切实做到全面细致，不留死角。截至目前，共清理核实资金7763.35万元，资产58023.37万元，债权15174.28万元，债务28622.86万元，资源827706.29万亩，经济合同11408份，全县涉农信访量同比下降67%。

(三)农村内外监督管理的逐步完善

目前全省各县(市、区)乃至各个乡镇都成立了财政资金监管领导小组，充分发挥农村财政管理局日常监管的职能作用，同时很多地区还创新监管办法，突出抓好资金使用的安全性和时效性。

例如临沭县就建立了“农村财务管理服务中心”和“农村财务网络监控中心”，通过统一监管台账、档案、流程等，确保监管工作的有序进行，同时还可以实现对各乡镇财务数据的汇总查询，指导农村财务管理服务中心工作，监督村级财务运行，全面掌握全县村级财务状况。此外，还要求“中心”定期将财务收支信息通过财务公开栏和网络等公开形式进行公布，接受群众的监督和意见，让群众切实行使好监督权力，并将账簿、凭证、报表、公开榜及电子数据的备份等有关资料整理存档，上报县网控中心汇总。目前，全县300个村，按月公开的有277个，占92.3%，按季公开的有23个村，占7.7%。

二、目前村级财务管理中存在的问题

虽然农村财务管理工作在很大程度上已经有了一定的成效，但是在部分地区，尤其是在新农村的建设的推进过程中，仍存在着一些突出的问题，有待我们解决。

(一)在新农村建设下村级财务制度还亟需健全

随着经济的发展和农村政策改革的不断推行，国家出台了一系列关于完善村级财务制度的政策，虽然村级财务制度已经有所完善，但是这些政策目前大都以修改现有村级财务制度为主题，并非一套完整的新的村级财务制度。另外，村级财务制度在新农村建设的运行过程中也出现了或多或少的问题，有些已经严重影响到了农村经济发展和农村社会的稳定。

以威海市为例，虽然要求各镇按照自身实际情况制订农村财务政策，但在一些管理较为落后的村镇，村级集体经济组织缺乏健全的或是完善的村级财务制度，在管理中也存在很多明显的纰漏。此外，还有部分村镇虽然按照要求构建了村级财务制度，但在执行时，却明显敷衍塞责并未发挥制度应有的作用，也没有形成一套完整而有效的管理体系。例如，文登经济开发区虽然制订了相关村级财务管理规定，但是在执行过程中，各村的执行情况差距很大。就以财务预算、决算制度为例，70%的村虽然按要求提交财务预算和决算，但大都比较简单，流于表面形式，而且并不经过村民监督委员会监督，只是为了应付镇经管站的检查。另有20%的村只做预算或是偶尔做一下预算、决算，还有10%的村根本就不制作财务预算和决算。[2]

(二)预算管理执行不到位、负债问题突出

在对被调查对象走访调查中发现，虽然很多村镇执行预算管理，但是在实施时并不符合相应预算管理的要求，入不敷出的现象时常出现。比如收入预算，无论其是否实现，都一律纳入；而对于支出，则很少有村能做到量入为出，以收定支，更不用说严格按照预算制度执行了，致使赤字预算和寅吃卯粮的现象时有发生，致使债务问题非常突出，存在原因多样、覆盖面广、规模大、增长速度快等特点。截至2013年底，文登营镇全镇76个村均有负债，负债总额达到18587万元，其中逾期未还债务达到11150万元，占到债务总额的60%，逾期3年以上的占到3968万元，占到债务总额的21.3%，平均每个村负债达到244.57万元，负债最多的村达到1786万元，是该村当年地方财政收入的7.7倍，负债最少的村已达到46万元[3]。其中向个人、非金融组织、单位借款9190万元，占到债务总额的49.5%(其中向个人借款4955万元，向非金融组织借款1266万元，向单位借款2969万元，分别占到乡镇债务总额的26.7%、6.8%、16%)。

笔者对该镇4个样本村的债务情况进行了详细的调研，表1显示了4个样本村2009年至2013年历年年底债务余额的情况。可以看出债务的增长速度实属惊人。

表1 样本村历年年底债务余额(万元)

资料来源：作者调研

(三)村级财务缺乏透明化，财务公开力度不够

一个村财务工作的透明化，一方面可以清楚的展示该村的物质基础与实际情况、财力的匹配程度，以及惠民政策落实情况。另一方面，村级财务、政务的公开透明化也是村民有效行使民主监督权利的前提。村民通过了解各项财务收支情况，对各项经济活动核算结果进行监督，并查找问题、总结经验教训，使得村级财务制度更加规范。然而，在实际工作中，部分地区的村级财务管理仍缺乏透明化，财务公开的力度也不够。像文登营镇教场东村，就存在财务公开程序不规范的现象，财务公开人员为民办事意识不强，工作过程中缺乏责任心。他们把公开当作一种形式，每到上级检查时，突击张贴，敷衍了事[4]。

(四)财务监督审计机制不健全，监管往往滞后

目前在村级组织中，多数村镇审计监督工作执行不力，不能及时针对村级财务进行年审，对于村干部的任期审计和离任审计工作也很滞后，甚至有些村并没有建立必要的审计监督组织。其主要原因是相关财务监管法律法规不够健全，村级财务管理中缺乏一套行之有效的运行监督机制，再加上农村自身财务问题的特殊性和各地开展审计依据标准的差异性，致使许多相关村级财务审计方面的规定缺乏一定的可操作性，致使审计渠道不顺、监督不力，机制不健全。

除此之外，在村委会人员管理中，许多针对村干部违规违纪行为的处理滞后性严重，许多人只有犯了错才发现，才处理，而在平时并没有做到必要的内部控制和监督管理，最终导致事态恶化，甚至出现村民集体签名状告村书记的情况。最典型的就是文登营镇东耩村，村支书私自转让村集体土地和树木，导致村民联名上告到法院，影响非常恶劣[5]。

(五)项目建设管理中存在诸多隐患

在新农村建设的过程中，许多村在确定项目施工单位时并没有实施民主程序，操作既不规范也不透明，甚至有的施工项目不签订施工合同，竣工验收也没有相关的验收报告和结算手续。另外，在工程结算中存在大量的假发票和虚开金额等问题[6]。虽然一些村镇也建立了村务监督委员会，但是这种民主监督小组的成员要么与村干部串通一气，名不副实，要么就会因为在实际工作中与村干部就一些敏感问题产生分歧，致使应有的权力得不到有效履行，亦无法配合村委会人员对村级财务进行独立监督，更无法对村级账目和关乎农民切身利益的重要经济活动进行独立审核，结果往往导致村民的监督权力被虚化，很多工程项目缺乏监管，资金被截留，存在大量的隐患。

三、进一步优化村级财务管理的思路

(一)建立完整的村级财务机构，健全规章制度，加强管理

首先，我们要建立一套完整的村级财务组织机构，保证职责分工明确，防止权力交叉，杜绝越权操作和相互责任推诿。此外，还要设立完整的账务处理程序、适合的财务管理模式和相关监督检查机构。对此，我们可以借鉴企业中的财务运作模式并按照相关法律法规的要求，对村级财务账目进行监督检查，出具书面结果报告，提交给上级部门。

其次，在原村级财务管理的基础上，根据新农村建设中出现的新情况，完善各项制度，规范管理。例如，加大针对农村征地补偿费的管理和相关检查力度，建立实施有效的管理办法，摸清征地补偿费底数，并实行全方位、全人员、全过程的“三全”动态监管，明确监管的主体和责任，规范征地补偿费的使用过程[7]，保障农民的切身利益。

再次，要完善建设项目开支过程中的内部控制制度。对于村集体经济组织的各项支出都应严格按照审批程序进行，切不可越权操作。此外，还应明确日常开支的限额，凡是超出限额规定的大额资金支出更应从严审批，而对于日常开支报销，则应保证票据的完整、真实，严格账务处理程序。

(二)多方联动，加强“三资”管理

针对农村“三资”管理也就是资金、资产、资源的管理问题，我们也可以采取以下优化措施：

1.资金管理方面，由于目前许多村镇实行村帐镇(乡)管或者委托代理制的形式，我们可以考虑在此基础上，另设村基本核算账户，采取村级与代理中心“双管”齐下的管理模式，同时还要建立票据管理、资金管理的有效制度，加强责任分配，明确权利与义务。

2.资产管理方面，要完备相应的资产台账资料，对于资产的入账、使用和清理都要严格进行监督，并明确相关管理人员的权限与责任，保证账务处理的合法性、合理性、真实性、正确性、及时性。此外，还要对资产进行定期和不定期的盘点清查，防止大额资产不入账或应入账资产直接费用化以及私自变卖、抵押等处置不规范的情况发生[8]，同时还要严格执行资产承包租赁制度，严格区分经营租赁与融资租赁，以保证核算的严谨性。

3.资源管理方面，建立健全登记制度。县财政部门首先应针对管理制度的完善性、管理机构的健全性、合同文本的规范性、合同签订流程的明确性、租赁价格公开以及合同台账的完备性等方面进行检查，并针对问题指导乡镇进行整改，以提高资源管理水平。另外，乡镇财政部门还要注意完善资源管理公开协商以及招投标制度，对于资源承包租赁合同，要经过农经站的审核批准盖章才有效，以保证资源的有效合理利用。同时还应进一步完善资源利用公开制度，并严格按照规定做好月、季、年的“三资”公示工作，进一步完善农村“三资”的民主监督、动态报告、审核反馈和责任追究等制度，做好年度理财清帐工作和定期业务培训工作。并建立督导机制，及时对问题进行处理和反馈。

(三)完善村级财务公开，建立民主评议制度

我们可以利用网络、公告、报纸、广播等多种形式将村级财务计划、资金收支、“三资”管理、债权债务和收益分配等情况进行全面的公开。此外，土地征用补偿费、 “四补贴”资金、“一事一议”财政奖补等财政资金也应逐项逐笔全程公开，建立“阳光财务”[9]。为保证这一工作的顺利进行，还应建立和规范村级民主评议活动，对与参与相关工作的财务人员，包括村会计、财务主管和民主理财负责人，都应纳入民主评议的范围，接受村民会议对其履职情况的评议。这项工作可以由乡镇党委或政府统一组织，由村务监督机构主持，每年一次。

(四)充分发挥预算管理和监督作用，使管理有序可循

村组织应按照要求认真编制年度预决算，完善事前、事中、事后审计工作，形成一套完整有效的财务预决算、公开监督体系。第一，应建立村民监督委员会，加强对村级财务预算的监督控制。由村级财务人员编制预算，交由村民监督委员会审核并通过后，提交村民大会进行审批。在审批过程中，任何村民都可以自由发表意见，村民监督委员会应对村民提出的意见和建议进行认真的思考和对待，并在此基础上对预算进行适当修改，使其更符合村集体经济的实际情况。第二，相关部门应设置举报电话和信箱，广泛听取群众的意见和建议，及时处理和反馈，确实做到取信于民。

(五)化解村级债务除了要财政支持外，更要群策群力

目前很多村，债务规模较大，涉及面宽，原因复杂，化解任务艰巨。因此，上级财政部门首先应适时出台相应的农村欠款清收政策，明确各类欠款的经办人和审批人，明确还款时间和还款方式，在借款出现风险的情况下，相关责任人应负责到底，跟踪到底，共同催缴和追缴。此外，还应采取多种手段逐步化解村级债务。第一，对村级组织正常运转形成的负债，可以按照不低于80%的比例给予一定财力的补助；第二，对于为民谋福利的社会公益事业，应大力支持，给予全额财力补助；第三，由村干部和财会人员牵头，在国家相关政策指引下，充分调动村民群众参与的积极性，提高村集体的经济实力和内部偿债能力，靠自身的积累来偿还债务。

(六)建立村级财务管理审计监督机制

首先，村民要树立加强监督的意识，正确认识和行使监督的权利，并适时向上反映监督问题，发表自己见解和意见。

其次，建立具有相对独立性的村级财务监督机构，并明确其地位、职能，协调好与村委会的关系，加强双方在业务上的合作，以期更有效地开展村务监督。

最后，乡镇政府还必须要强化政府审计监督的职能，设立专门的审计办公室，并定期组织专业人员深入乡村对各村的账务进行集中审计。此外，还应随时听取群众意见，对于群众反映强烈的村子和村干部，要及时进行专项重点审计。对于账务规模较大或是审计难度较大的村级财务，也可以实施政府审计。聘请注册会计师或者直接委托专业审计机构进行社会审计。这样不仅可以保证审计的客观性也更有利于提高工作效率。[10]另外，还要注重审计结果的反馈，对于审计发现的问题应建立适当的评价以及跟踪体系，直到问题得到解决。

[1]山东省人民政府办公厅关于进一步推进村级会计委托代理制切实加强村级集体财务规范化管理的意见[EB].发布部门:山东省人民政府办公厅.发布文号:鲁政办发[2007]40号.

[2]文登经济开发2012年度村级概况统计表汇总[EB].

[3]李龙彬.新时期农村财务公开存在的问题及对策[J].农村、农业、农民(A版)，2008，(12)：76-78.

[4]张帮胜.北京市丰台区农村财务管理情况调研[J].农村财政与财务，2013，(3)：39-41.

[5]李定春.关于加强乡镇财政资金监管的探讨[J].农村财政与财务，2013，(1)：33-34.

2015-03-21

山东省社会科学规划会计研究专项，一般项目，《新农村建设中存会计管理问题调研》，(13CKJJ11)。

王倩(1980-)，女，硕士，会计学专业，山东广播电视大学副教授。主要研究方向：财务管理。

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1008—3340(2015)04—0018—04