我国农村义务教育投入政策的多源流分析*

田华文,崔 岩(.山东科技大学文法学院,山东青岛66590; .青岛职业技术学院旅游学院,山东青岛66555)

我国农村义务教育投入政策的多源流分析*

田华文1,崔 岩2
(1.山东科技大学文法学院,山东青岛266590; 2.青岛职业技术学院旅游学院,山东青岛266555)

摘 要:多源流理论是由美国学者约翰·W·金登提出、用于解释政策过程和政策变迁的理论模型。使用多源流模型分析我国农村义务教育投入政策历经的两次重大变革,2001年“以县为主”的变革是农村税费政策外溢的结果,而2006年“新机制”的出台都是三条源流汇合、政策窗口开启导致政策变迁发生。从对我国政策实践的分析可以看出,多源流理论于我国同样具有解释力。

关键词:多源流理论;农村义务教育投入政策;税费改革;新机制

一、多源流理论的内容

多源流理论是当前最重要的政策过程理论之一,由美国学者约翰·W·金登在1995年提出。金登用了四年时间对各类政策相关人员进行访谈,在掌握大量一手资料的基础上对科恩、马齐与奥尔森的垃圾桶模型进行了修正,进而提出了多源流理论。该理论认为在政策议程建立的过程中有三种主要的过程溪流:问题识别,政策建议的阐明和精炼,政治活动,也即是所谓的问题溪流、政策溪流和政治溪流。[1](P88)其中,问题溪流可以是焦点事件、指标、危机、符号和预算等。问题是不断变动的,有些问题可能被重视并进入政策议程,有些问题则可能会逐渐失去关注而消失。对问题的界定也有一定的主观性,受到价值观、对比、分类等多种因素的影响。[1](P139141)政策溪流是指在政策共同体中四处“飘浮”的一些政策思想,金登将其形容为“政策原汤”。[1](P148)这些政策思想被其倡议者通过各种方式表达,试图让公众及其他一些重要人士逐渐接受,这一过程被称为“软化”。[1](P160-161)政治溪流则包括公众情绪、压力集团间的竞争、政府变更、意识形态的变化等。[1](P184)三条溪流各自独立流动,当汇合时,政策之窗开启,政策变迁发生的概率就会大大增加。政策之窗是政策建议的倡导者抛出其建议的机会或是问题受到关注的机会。政策之窗开启的原因可以是政治事件,如政府变更、国民情绪变化等;也可以是给政府造成强大的压力的一些迫在眉睫的问题,如焦点事件等。[1](P209-213)前者叫政治之窗,后者叫问题之窗。成熟的政策倡议者能及时感知到政策之窗的开启,并努力促使溪流汇合,从而让自己关注的问题能够进入政策议程。政策之窗的开启具有很大的可预测性,如政府更迭通常会导致政策之窗密集开启。另外,政策之窗的开启有时会产生“外溢”现象,即一扇有利于某一主题的政策之窗开启常常可以为其他相毗邻主题窗口的敞开增加可能性。[1](P239-240)

二、农村义务教育投入政策的再回顾

我国农村义务教育投入政策可大致分为三个阶段:1985-2001年,乡村自给阶段;2001—2005年,以县为主的阶段;2006—今,各级政府共担阶段。[2]

(一)乡村自给阶段

1985年中央出台《中共中央关于教育体制改革的决议》,明确规定乡村义务教育实行三级办学、两级管理的体制,即县、乡、村三级办学,县乡两级管理,在资金渠道上确立了利用财、税、费、产、社、基等来源多渠道筹措经费的方针。具体的经费来源,据2001年教育部调查数据,样板地区的农村义务教育经费中央补助约1%,省补助占11%,县投入占9.8%,其余78.28%由乡和村筹集。[3]所以说这一时期的农村义务教育是名副其实的“乡村自给”。这种模式初期尚能维持,1994年分税制改革以后,乡镇财政变得薄弱,农村义务教育的贫困问题开始凸显。[4]

(二)以县为主的阶段

2000年,我国开始了致力于减轻农民负担的税费改革。改革明确取消了农村教育费附加和教育集资,“三提五统”等杂费及农业税的取消也在计划当中。由于这些收费项目是农村义务教育经费的重要来源,将其切断将很难继续维持本已步履维艰的农村义务教育正常运转。处于综合考虑,中央政府于2001、2002、2003年先后出台了《关于基础教育改革与发展的决定》、《关于完善农村义务教育管理体制的通知》、《国务院关于进一步加强农村教育工作决定》,“实施在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。“以县为主”虽然一定程度上缓解了农村教育的贫困,但在当时县级财政普遍比较拮据的情况下,农村教育贫困问题并未有根本好转。

(三)各级政府共担阶段

2005年11月23日,温家宝总理主持国务院常务会议,决定发出《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》,要求按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入,提高保障水平、分步组织实施”的基本原则,将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制(习惯上被称为“新机制”)。新机制确立以后,农村教育才逐渐走出贫困的泥淖。

三、多源流理论对政策变迁的解释

我国农村义务教育投入政策的两次变迁具有明显的延续性,2001“以县为主”的改革力度并不大,也没有从根本上解决农村教育贫困问题,因为这次改革更多的是为了配合农村政策(主要是2003年后全面推行的税费改革)所作的一项临时性调整,是作为农村政策的一部分得以出台。当时关注的焦点是“三农问题”,政策的重心在于减轻农民负担,而教育负担作为农民负担的一部分自然也在考虑之列。税费改革等农村政策减轻了农民负担,客观上也削弱了乡镇一级政府的财力,尤其是直接取消了教育集资、摊派和教育统筹等,使原来“乡村自给”的农村义务教育模式难以为继,因此农村义务教育投入政策“被迫”做出调整,投入主体上移至县。用多源流理论解释这是一种“政策外溢”。2006年的“新机制”是直接面向农村教育的一项政策调整,这次改革力度较大,也基本解决我我国农村义务教育贫困问题。这次调整用多源流理论解释是“三条源流汇合,政策之窗开启,政策议程得以设立”的结果。

(一)问题源流:农村教育贫困

农村教育贫困问题从90年代后半段就已开始显现,并在不同的时期以不同的方式表现出来,不断引起国人的关注。

1.辍学问题

有学者将失学和辍学作为教育绝对贫困的表征。[5]到20世纪90年代,我国农村地区的辍学或失学问题依然严重。我们考察相反的指标即义务教育完成率来认识该问题。这里的义务教育完成率是指义务教育阶段结束时的初中毕业生数与对应九年前的小学招生数之百分比,用公式表达如下:

义务教育完成率=初中毕业生数÷九年前小学招生数×100%[6]

经过计算,我们得出1994—2003年间我国义务教育完成率(具体见表1):

可以看出,1994—2003年间义务教育完成率一直没有超过八成,总的完成率不到七成,而十年间总入学人数超过2.2亿,即便考虑到死亡、出国等因素,也有约6600万人没有完成义务教育。考虑到城镇地区基础教育较高的发展水平,有理由相信这6600万新增的文盲或半文盲绝大多数都出自农村。

表1　1994-2003年义务教育完成率

2.拖欠教师工资问题

20世纪90年代,农村中小学教师工资曾被大面积拖欠,直至税费改革全面推行的2003年该问题仍未得到解决,见表2。

表2　2000—2003年部分省区拖欠教师工资情况

拖欠教师工资问题早已引起中央高层的关注,2001年时任总理朱镕基在考察安徽农村时曾对教师们承诺:“拖欠的工资我们一定想办法解决。义务教育事关中华民族的复兴,绝不能削弱!请大家放心。”[7]主管教育的副总理李岚清也曾说过:“由我们领导出面,到处查欠、催发工资。我为此曾给八个省的主要领导写信,请他们认真解决拖欠教师工资问题。”[8](P4-6)在那一时期的人大、政协会议上,拖欠教师工资问题更是经常被提及。

3.乱收费问题

教育乱收费是又一曾引起上至中央高层、下至普通民众高度关注的问题。1991—1995的五年间,仅中共中央办公厅和国家教委直接出面发文治理小学乱收费的行动就有14次,仅1995年就有5次。对民众而言,教育乱收费更具切肤之痛。整个九十年代,教育乱收费一直是消费者协会接受投诉的热点。[9]尤其在贫困的农村地区,教育集资、各类杂费让许多家庭不堪重负。

4.危房问题

教育危房问题很早就引起了中央高层的重视,并多次书面批示要求各地方各部门采取解决措施。如1981年国务院转批了教育部《关于抓紧解决中小学危房倒塌不断发生重大伤亡事故问题的请示报告》, 1986年中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于进一步加强中小学危房修缮和改造的通知》,2001年国务院办公厅转发《教育部等部门关于实施中小学危房改造工程意见的通知》等。虽然中央三令五申,但限于经费等原因危房问题始终没有彻底解决,2001年内蒙古赤峰还发生过一起学校教室倒塌事故,造成44人伤亡的严重后果。[10]

在实行以“以县为主”之后农村教育贫困问题在一定程度有所缓解,但并没有从根本上解决,该问题源流持续存在并延续到21世纪。

(二)政策源流:“农村义务教育纳入公共财政体系,中央和省作为投入主体”的政策思想

2001年“以县为主”的改革以后社会各界逐渐形成共识,农村义务教育要真正摆脱贫困唯有纳入公共财政体系,换句话说,就是由原来的农民出钱改为国家出钱。“以县为主”已经开启了重要一步,但是县级政府的财力十分有限,很难能够维持规模庞大的农村义务教育。分税制改革以后,中央政府拿走了财政收入50%以上的大头,地方各级政府中省级政府财力最为雄厚,市级次之,县级以下则比较薄弱,不到总财政收入的20%;另一方面,农村义务教育的规模又十分庞大,占整个义务教育规模的80%以上(见表3)。因此“以县为主”必然会造成事权与财权严重不对称,农村义务教育也难以真正摆脱贫困。

表3　2002年义务教育阶段在校生数

既然“以县为主”并不能让农村教育彻底摆脱贫困,要实现目标还需将投入主体进一步上移,本着事权与财权对等的原则,由占财政大头的中央和省级政府作为投入主体。在学术界,以上类似的观点在2004年就有不少学者提出,如学者支大林就提出要增加省级财政对农村义务教育的投入,[11]学者汪柱旺则提出要构建“以国为主”的农村义务教育投入体制,[12]学者陈尚生则提出要建立从中央到地方各级政府合理负担的投入体制等等。与此同时,横向上的比较看,世界上许多国家中央政府负担的基础教育经费都超过50%,多者达到90%以上。[13]

可以看出,将农村义务教育纳入公共财政体系并由中央和省作为投入主体的政策思想在2004年便已产生,这意味着政策源流的形成。

(三)政治源流:党中央调整发展思路,注重实现社会公平

改革开放后社会主义市场经济初期,为了提高资源的使用效率,克服平均主义的弊端,我国确立“效率优先,兼顾公平”的分配原则。效率与公平是一对矛盾统一体,强调效率则意味着会在一定程度上牺牲公平。在经济基础薄弱、生产力与人民需求矛盾突出的当时,强调“效率优先”毫无疑问是适当的。时过境迁,进入二十一世纪以后,我国在生产力大幅增长的同时,社会差距也在拉大:至2003年基尼系数已超过0.4,城乡收入差距达3.1∶1,最富裕省人均收入超过最贫穷省3倍。[14]可以看出公平问题已日渐突出,并成为制约经济社会发展的最大瓶颈。十六大以后,党中央新一届领导班子已开始调整发展思路,提出以科学发展观为指导,将构建社会主义和谐社会作为战略任务。十六届三中全会明确提出要“解决社会成员收入差距过分扩大问题”,十六届四中全会则进一步强调“注重社会公平,合理调整国民收入分配格局,切实采取有力措施解决地区之间和部分社会成员收入差距过大的问题,逐步实现全体人民共同富裕”。并且在四中全会的文件中已经找不到“效率优先”的说法,从另一个侧面表明党中央调整分配方针,强调社会公平的决心。

中央对公平的重视不仅加深了全社会对此问题的认识,其本身就是一股强有力的政治溪流,为诸如“农村义务教育经费保障新机制”等致力于实现城乡公平的政策出台提供了强大助推力。

(四)政策之窗:新一届政府上任促使窗口开启

政府更迭是促使政策窗口开启的重要原因,因此新政府上任伊始通常会有大量新政策出台。2003年3月新当选的温家宝总理个人对农民有深厚的感情,例如在2012年联合国粮食及农业组织向温总理颁发“农民奖章”时总理就说道:“我多年从事农业、农村和农民工作,深知‘不懂得农民就不懂得中国’。”[15]由于对农民工作的重视以及感情上对农民的牵挂,温总理被许多媒体亲切的称为“农民总理”。新一届政府甫一上任就体现出对农村工作及农村教育工作的重视。2003年5月30日,国家科教领导小组召开的第一次会议就是听取教育部关于农村教育工作的汇报。9月19日,全国农村教育工作会议在北京召开,这是新中国成立以来第一次由国务院召开会议专门研究部署农村教育工作,新一届政府对农村教育的重视程度由此可见一斑。此后本应是农村教育政策出台的大好时机,一场突如其来的“非典”延缓了政策窗口的开启,直到2004年下半年疫情解除,政府工作重新回到正轨,政策窗口才得以真正开启。2005年12月国务院下发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》,正式启动了农村义务教育投入机制的改革。改革的内容不仅包括免除了农村义务教育阶段全部学杂费,向贫困家庭学生发放免费教科书并逐步扩大发放范围,建立校舍维修长效机制,完善教师工资保障机制等,更重要的内容在于明确了中央、省级政府作为农村义务教育经费投入主体,将农村义务教育真正全面纳入到公共财政保障的范围。

综上所述,农村义务教育经费保障新机制的出台正是“三条源流汇合,政策窗口”打开的结果。其中作为问题源流的农村教育贫困问题久已存在;作为政策源流,农村教育纳入公共财政体系,由中央和省级政府作为投入主体的政策思想在2004年就被学者们提出并讨论;作为政治源流,十六大以后中央政府调整发展思路,更加强调社会公平。三条源流在“农村教育由农民办到政府办”的呼声中汇合。将“三农”问题视为重中之重的新一届政府上台促使了政策窗口的开启,最终“新机制”得以出台。

四、结 论

多源流理论产生于美国,尽管中美之间在经济、社会、政治体制、文化环境等诸方面有较大差异,但通过分析农村义务教育投入政策的两次变迁过程来看,该理论对解释我国的政策过程同样适用。该理论之所以受到众多学者的推崇,其一大优势在于“将政策系统的黑箱透明化”了[16],换句话说就是可以将之前被认为神秘莫测的政策过程较直观的呈现在人们面前。当下,随着我国市场经济的不断成熟和政治体制改革的进一步深入,人民群众对政策过程公开和透明的要求必然越来越高,在此大背景下该理论将是用于分析政策过程最为有力的工具之一。

参考文献:

[1][美]约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策(第二版)[M].北京:中国人民大学出版社,2004.

[2]陈静漪,宗晓华.从城乡分立到城乡一体化—中国农村义务教育供给机制演进路径分析[J].西南大学学报(社会科学版),2012(5).

[3]农村义务教育投入78%以上为乡村筹集中央仅补l%[N].领导决策信息,2003(35):28.

[4]梅友松.论我国现行农村义务教育财政体制发展趋势[J].湖北社会科学,2011(2).

[5]牛利华.教育贫困与反教育贫困[J].学术研究,2006(5).

[6]邱国华.义务教育完成率:“普九”新阶段的核心指标[J].教育发展研究,2005(4).

[7]刘思扬.义务教育绝不能削弱—朱镕基总理在安徽农村考察义务教育侧记[N].新华每日电讯,2001- 07- 23(004).

[8]李岚清.李岚清教育访谈录[M].北京:人民教育出版社,2003.

[9]张诚.教育乱收费:世纪末“绝症”? [J].南风窗,1996(3).

[10]丹阳教育网.学校危房敲响警钟赤峰教室连续倒塌44人伤亡[EB/OL].2013- 04- 22.http://www.dyedu.cn/article/ systemarticle_pkId_6435_aid_23622.html.

[11]支大林,杨大光.吉林省农村税费改革后义务教育投入研究[J].东北师范大学学报(哲学社会科学版),2004(6).

[12]汪柱旺.构建“以国为主”的农村义务教育投入体制[J].改革与战略,2004(12).

[13]陈尚生.“一费制”对农村义务教育投入的影响与对策[J].教育发展研究,2004(5).

[14]张宇.“效率优先、兼顾公平”的提法需要调整[J].经济学动态,2005(12).

[15]倪洋军.感悟“农民”总理的“农民观”[EB/OL].2013- 5- 14.东方论坛,http://pinglun.eastday.com/p/20121008/ u1a6905193.html.

[16]陈建国.金登“多源流分析框架”评述[J].理论探讨,2008(1).

An Analysis of the Rural Compulsory Education Investment Policy in OurCountry with the Theory of Multi-Streams

TIAN Hua wen1, CUI Yan2
(1.Shandong University of Science and Technology,Qingdao,266590,China; 2.Qingdao Vocational& Technical College,Qingdao,266555,China)

Abstract:The theory of multi streams brought forth by American scholar John W.Kingdom is a theoretical model to be employed to explain policy process and policy transform.This paper,by employing the multi-stream model,analyzes the two major transforms in the investment policy experience of the rural compulsory education in our country.The county centered transform in 2001 is the policy spillover resulting from the reform of taxes and fees,and the"new mechanism"promulgated in 2006 resulted in the policy transforming for the integration of the three source streams and the adoption of the policy.We can see from the analysis of the policy practice of our country the multi stream policy also has the explanatory power in our country.

Key words:the theory of multi streams;rural compulsory education investment policy;the reform of taxes and fees;new mechanism

作者简介:田华文,讲师,博士研究生,从事公共政策理论与实践研究。

基金项目:山东省高校人文社科项目“来华留学生非学历教育现状与发展策略研究”(J12WH94)研究成果。

*收稿日期:2015- 01- 18

中图分类号:G725

文献标识码:A

文章编号:1009- 1734(2015)06- 0001- 06