“政府企业化”背景下地方政府有限理性行为研究

杨 剑，夏露露

(安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230039)



“政府企业化”背景下地方政府有限理性行为研究

杨 剑，夏露露

(安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230039)

地方政府作为我国政府管理体系中的一个重要组成部分，对我国的社会和经济发展起到了重要的作用，但是在行政过程中有些地方政府出现了“企业化”倾向，表现在以追求利益最大化为目标。同时，地方政府在决策过程中，受到有限理性的影响和制约，出现了政府决策的有限理性行为。本文将“政府企业化”和有限理性相结合，分析了地方政府在“政府企业化”背景下的有限理性行为，包括羊群效应、过度干预、反应不足等。同时文中也分析了“政府企业化”背景下地方政府有限理性行为带来的不利影响和产生这些行为的原因以及修正建议。

政府企业化；地方政府；有限理性

张占斌认为“地方政府公司化”是对地方政府在市场条件下完全违背了它应该具有的职能，而把自己变成一个追求利润最大化的经济实体。[1]叶盛楠 也指出“政府企业化”和“企业化政府”是完全不同的概念，“政府企业化”是指政府行为指向的变革，是政府职能的异化，而“企业化政府”是指政府管理模式的一种变革。[2]

本文所涉及的“政府企业化”概念是指政府片面追求GDP，追求经济增长，仅仅把财政收入作为衡量自身工作的指标并以此作为开展工作的指向。在追求经济利益的同时忽视社会公众的利益，出现政府职能异化，存在职能越位、缺位等现象。

有限理性是指人们收集和加工信息的能力是有限的，他们无法获得所有的选择方案，不能在决策中实现效率最大化，因此人们不具备完全理性的条件。[3]人们会选择理性的去行动，但是由于理性本身的有限性，所以人们只能在有限理性的范围内行动。

本文所论述的有限理性是以地方政府为主体的，是指地方政府面临着一个复杂的、不确定的和信息不完备的经济和社会环境，并且对其所在的环境认识能力和计算能力是有限的，加上地方政府决策者或者决策机构自身认知偏差和心理偏差等等因素影响，地方政府所表现出来的行为。

一 “政府企业化”背景下地方政府有限理性行为分析

地方政府作为所在行政单位的政治、经济、文化建设的重要参与者，对当地的政治、经济、文化发展具有重要的影响。然而在“政府企业化”背景下，地方政府扮演了一个“企业”的角色，追逐“利润”的获取，重视财政收入和GDP的增长，忽视了其本身该有的社会职能和社会责任造成职能缺位。地方政府做为行政单位，参与经济发展时应该是“有形的手”，为了稳定地方的经济发展，适当的在市场调节失灵的领域，进行政府调节，然而在“政府企业化”背景下，地方政府直接进入经济领域，主导经济发展，导致政府职能越位。本文就地方政府在“政府企业化”背景下的一些有限理性行为进行列举与分析。

(一)地方政府的过度招商引资

1.过度招商引资基本情况。在我国，招商引资的主体是政府，在地方招商引资过程中，政府通过优惠的税收政策、提供土地，提供企业发展所需能源等等硬环境和软环境来吸引外来企业，这样地方政府就在招商引资的过程中占据了主导地位，直接参与到招商引资的过程中去。地方政府为了增加本地区的GDP，突出政绩热衷于招商引资。但是在招商引资的过程中，有些地方政府不顾本地区的实际情况，盲目招商引资。

2010年宁夏银川市经济技术开发区，为了能够争取到“西部汽车工业旗舰”这个项目，开发区给出了许多优惠政策，投资商只要建立厂房不用支付土地的出让金，但是最终以“3年仅造4辆车”结束。2012年10月浙江省宁波市镇海区镇海炼化一体化项目拆迁，引发了部分村民的集体上访，最终引发了群体性事件。类似的案例还有很多，地方政府招商引资，发展本地区经济，原本应该受到人民群众的欢迎和支持，但却出现了一系列相反的结果。

2.羊群效应。羊群效应在心理学上定义为：“个人由于真实的或者臆想的群体的舆论压力、在认知或行动上不由自主地趋向一致的现象。人们常常畏惧孤独，害怕被群体孤立，于是心理上的这种群体影响就会转变为言行上的与大众保持一致的倾向。实质上就是人们向群体的趋同性。”[4]

3.羊群效应理论模型构建。最有影响的羊群效应模型是 Banneriee 1992年提出来的序列型羊群效应模型。这种理论模型认为单个决策者在进行决策时，会在考虑决策环境的基础上参考前面决策者的决策，得出的决策后又会成为后来决策者参考的因素。这种理论模型假设前提是决策者是按顺序决策的。

图1 Banneriee的羊群效应

根据Banneriee的羊群效应可以看出决策者受到他之前一个决策者的决策影响，分析当前决策环境，做出和前一位决策者相同的决策。在该模型中，第一位决策者好似羊群中的“头羊”，后面的决策者是羊群中的追随者。但是这种模型的假设前提是单个决策者按顺序决策，在实际的生活中很难出现与之相同的情况。在实际中，地方政府决策有时是领导者的个人决策，有时是政府机构的集体决策，结合地方政府过度招商引资现状，笔者将羊群效应模型改动为如下：

图2 羊群效应改动模型

上述模型所描述的是，在一定的决策环境下(注重GDP考核，发展经济)，第一批决策者分析利弊，做出招商引资的决策。后来的决策者在决策大环境不变的情况下，分析了之前决策者的获利后纷纷做出招商引资的相同决策，并且决策的数量成倍增长，逐渐达到一个峰值。若此时，随着考核重点的改变，原决策带来的不利影响逐渐的显现，会出现一个新的决策环境，原来的决策者和后来的决策者在该时间点，纷纷放弃继续原决策，更改为新的决策，并且在新决策环境下，更改决策的决策者数量是最为庞大的。

(二)房地产价格的过快增长

自2003年开始，我国房地产价格就步入了快速增长期，许多大城市的房屋销售价格大幅度上涨，开始暴露出一系列的问题，包括房价过高，房产结构不合理等等。2004年国家开始进行宏观调控，通过控制土地出让和贷款审核发放等一系列的措施来控制房价的过快增长。2005年3月26日，国家出台了《关于切实稳定住房价格的通知》又称“国八条”，来进一步调控房地产市场，可以看出房地产价格增长过快已经引起了政府的担忧。近年来国家调控房价的政策不断，不论是“限外令”还是限购令，政府都致力于让房地产软着陆。

房地产价格居高不降，房价收入比、租金比过高，宏观调控效果不佳，都是房地产市场存在的主要问题。[5]导致房地产价格过快增长的主要原因是在“政府企业化”背景下，地方政府追逐利益最大化，在房地产市场的管理中，做出一些有限理性行为，其中主要是过度干预房地产市场。

1.地方政府过度干预。市场经济具有局限性，其本身具有的自发性、滞后性和盲目性使政府干预成为必要。政府干预是指政府为了保证国民经济的稳定与健康的发展，在经济运行的过程中，对经济进行管理和调控。地方政府的过度干预是指，地方政府的干预超过了市场失灵的范围或者维护市场正常运行的合理需要，干预的形式和方法失当等。地方政府通过行政手段等干预房地产市场，为房地产企业开辟绿色通道，进入金融领域干预，为房地产开放商获得开发资金等等一系列的行为显示，地方政府不仅是通过“卖地”获得财政收入，拉动GDP，同时也过度干预了房地产市场。

2.地方政府过度干预模型的构建。根据政府与市场之间的联系，可以构建以下模型：

图3 政府干预程度影响模型

图4 政府干预与市场自身调节关系模型

模型一(见图3)反映政府干预程度影响政府干预效益。在一定程度上政府干预程度越高，干预的效益越高，在C点时的干预效益最大，达到了B。但是当干预程度继续加大时，干预效益将逐渐变小，在D干预效益直接降为0。干预程度再次加大时将出现负效益。

模型二(见图4)反映政府作用与市场作用的相互关系。在市场经济中，市场作用占主导，但是市场不是完善的，会存在市场失灵，此时需要政府进行干预。政府干预在市场失灵范围内，并且采取正确的方法和手段是合理和必要的。政府干预超出市场失灵的范围，或者采取了错误的方法和手段将会导致政府失灵。

地方政府对微观经济的参与和调节作用不容忽视，在一定程度上保证了当地经济健康稳定的发展，维护了市场秩序，保护了正当利益。当地经济的繁荣发展离不开地方政府的作用，但是在实际操作过程中，地方政府往往干预的过宽，在市场可以自己调节的领域加入过多的行政成分，在使用干预工具时，过多的使用行政手段，或者工具使用不当等问题也是广泛的存在。

(三)地方政府应对突发性事件的反应不足

1.地方突发性事件。地方政府在日常的行政过程中，通常对常规性事务具有较强的处理能力，但是在处理突发性事件，或者人们新的诉求时，往往存在反应不足的情况。然而在实际行政过程中，如何妥善有效地处理突发的非结构性决策，才是体现地方政府能力的关键事件，也是地方政府体现其政府职能的必然要求，但是在现实中，我们常常看到的是地方政府为了追求“利益最大化”，而损害社会利益，人民利益。地方政府在行政过程中，单纯追逐经济利益，忽视民众需求，导致民众不满时又表现的反应不足。

2.地方政府反应不足模型构建。地方政府反应不足是指，地方出现突发性事件，或者关系到当地民生事件时，地方政府没有及时处理，或者处理不当。地方政府反应不足通常会引发当地民众的不满，容易爆发群体性事件，带来不利影响，造成人员伤亡。

从人们需求和地方政府回应的角度来构建一个模型，假设人们的需求是与地方政府相关的，并且政府可以解决，因此构建了政府反应模型(见图5)。

图5 地方政府反应不足模型

从政府反应模型中可以看出：人们产生了需要政府予以解决的需求时，如果无现有渠道可以解决便会产生新的诉求，这种诉求需要政府予以重视，并及时解决。如果未能满足人们新的诉求，加上社会上的各种影响，例如不法分子的鼓动，媒体的过度宣传，人们迫切需要解决的心情会容易导致群体性事件的发生。最终在媒体的报道下，中央政府的关注下，对事件进行解决和处理。通常这种情况下，伴随着行政问责和政府形象的受损。

(四)环境污染

1.环境污染现状。环境作为一种社会资源，具有其特殊性，是一种公共物品，其具有消费的非排他性、消费的非竞争性、效用的不可分割性和消费的强制性等等特点。与公共物品相联系的是“搭便车”现象，根据标准经济学的标准经济博弈模型分析，“搭便车”现象难以避免。因此人们去享用环境带来的好处，而不愿意保护环境，不愿意承担环境污染治理的成本。环境污染又具有“外部性”，因此在环境污染治理的问题上存在着“市场失灵”，需要政府这个“有形的手”进行调控、干预，因此在环境污染防治和治理的问题上政府肩负着重要的监督和管理的责任。地方政府在“政府企业化”背景下，追求“利益最大化”，对环境污染，置之不理或者监管不力，忽视了社会责任和公共职能，给社会、经济的可持续发展埋下的重大的隐患。

2.环境污染有限理性行为模型构建。在环境污染问题模型构建上，我们可以引入一个互惠模型，由拉宾(Rabin,1993)提出的拉宾模型。在分析环境这一公共物品上，引入社会效用的囚徒困境博弈模型更为符合其公共物品的特性。

在拉宾模型中，每个参与者的效用都依赖于信念。参与者1依赖于他对参与者2策略的信念，并且还依赖于他对参与者2关于参与者1信念的信念。参与者2与参与者1有同样的策略描述。

参与者2合作背叛参与者1合作背叛4+0．75a，4+0．75a0-0．75a，6+0．25a6+0．25a，0-0．75a1-0．25a，1-0．25a

在拉宾模型的支付矩阵中，a是指参与者的社会偏好，如果参与者无社会偏好，则a=0。所以当4+0.75a>6+0.25a，即a>4时，如果对手选择合作，那么参与者自己也会选择合作，这会比选择背叛获得更高的效用。

将拉宾模型运用到地方政府的有限理性行为中，可以得出：(1)环境污染的参与者选择保护环境的前提是他们认为其他的环境污染的参与者会选择保护环境。(2)他们保护环境多获得的效用要达到一定的数值，这时其他参与者选择合作时，他们自己选择保护环境比污染环境获得更多的效用。(3)地方政府应该采取措施使环境污染者保护环境所获得的效用变大，或者使其污染环境的“成本”上升，引导环境污染者自觉去保护环境。(4)环境是一个大范围的概念，全国乃至全世界都是相互关联的，地方政府之间应该选择合作，共同治理环境问题，而不是为了眼前利益牺牲后代的利益。(5)地方政府制定一系列的措施，来预防和治理环境污染，包括加强宣传环境保护的必要性，提高环境污染者保护环境的效用，引导和监督、管理环境污染者，提高环境污染者污染环境后的支付成本，例如近年来政府开出的“环境污染罚单”。(6)地方政府应该重视环境保护的重要性，不再为了追求GDP增长，放任污染而不管。

二 “政府企业化”背景下地方政府有限理性行为引发的不利影响

(一)削弱地方政府公共管理和公共服务的职能

在“政府企业化”背景下，地方政府更多的涉足经济管理领域，以期以最少的成本获得最大的利益，过多注重当地经济的发展。然而在涉及居民日常生活和基础公共服务等方面因为投入大，周期长，收效慢而渐渐被地方政府所忽视。地方政府原本应该履行的公共管理和公共服务的职能逐渐的被削弱，不利于当地长期稳定的发展，也不利于社会主义和谐社会的建设。

(二)导致公共资源的严重浪费

地方政府在使用公共资源时不是以当地居民的公共利益和公共需求为导向，而是片面的追求政绩，同时在投入公共资源时盲目跟风，不考虑经济效益和投入产出比，导致公共资源的严重浪费。

(三)影响正常的市场经济秩序

地方政府职能的越位，过多的干预市场经济，习惯用行政审批的手段去配置资源，不仅阻碍了市场机制发挥作用，同时也降低了资源配置的效率。地方政府拥有独特的地位使其在进行市场竞争时处于垄断地位，这种地位必然使其忽视效率和效益的获取。

同时政府这一“垄断组织”，手握重要的资源，地方政府的一些领导人由于思想觉悟和个人素质的低下，极易出现设租和寻租行为，影响正常的市场经济秩序。政企不分，政府直接经营企业或者变相经营企业，不仅使企业不能自主经营，同时也阻碍了我国公司制改革的步伐。

(四)不利于社会稳定

地方政府对当地居民需求的反应不足，一般分为两种，一种是长期的缓慢的需求，例如居民对提高生活水平的需求，这需要政府长期发展地区经济，加大民生投入等措施来解决。这方面的需求一般短期内不会出现人们较大的不满，政府对这方面需求的反应可以使阶段性的缓慢的回应与提供。另一种是突发的刺激性需求，例如工厂污染严重影响人们正常生活，这需要政府立即出面，分析问题缘由，依据政府权力，履行政府职能。这方面的需求如果得到满足，人们的满意度将大幅度提升，如果处理不当，容易引发群众性事件。

(五)不利于政策的执行

地方政府追求自身利益的发展，在执行中央政府政策会出现选择性执行，即与地方政府自身利益一致时有效执行，与自身利益相悖时不执行或者部分执行。例如自2010年国务院推行“限购令”来控制房价过热开始，在全国推行的过程中就遇到了阻碍。

三 “政府企业化”背景下地方政府有限理性行为产生的主要原因

(一)我国经济社会环境的影响

“政府企业化”背景下的产物，是地方政府倾向于以最小的成本获得最大的利益，这有助于提高政府的经济效益，促进发展，带来竞争。但是同时容易导致地方政府干部的价值观出现较多的功利化倾向，尊崇个人利益，不注重公共利益。助长其急功近利的思想，出现地方政府出现权利寻租现象。

(二)不完善的绩效考核机制和监督机制

我国目前的监督体制分为体制内监督和体制外监督，行政体制内监督主要是指行政机构上下级之间和同级之间的监督。体制内监督因为监督者和被监督者存在着千丝万缕的利益联系，例如政绩方面，下级的错误就是上级政府部门的错误，因此容易出现包庇行为，在监督过程中出现监督不到位，流于形式。体制外的监督主要有司法监督，社会监督和媒体监督等。由于政府运行不透明，信息不公开，体制外的监督缺乏有效的信息来源。另外，社会公众参与监督的渠道不畅，难以履行监督行为。

(三)决策者个人认知偏差的影响

在实际生活中,认知心理学通过一些实验研究发现,在面临非常复杂和不确定问题时,人们在决策过程中很少能够完全理性的进行准确推理和运算；个体更多的是依赖一些经验法则,这些经验法则被人们称之为“启发式策略” 。[6]即决策者在进行决策时更多的依赖直觉和经验等非理性因素。

(四)决策者个人心理偏差的影响

在决策过程中，地方政府的领导要对决策问题进行理性分析和判断，但是往往要受到领导者个人能力、习惯、个性、情感等其他因素的影响，这些都不利于理性决策的制定。

决策者个人心理偏差的影响主要表现在：第一，过度自信。在处理问题时，盲目过度自信，“不管你们信不信，反正我信了”的心理因素影响，导致决策者在决策时固执己见，独断专行，不仅不能解决问题，反而激化了矛盾。第二，羊群效应。决策者看到其他地方政府招商引资如火如荼，不顾本地区实际情况盲目的招商引资，带来资源浪费。第三，归因心理。决策者会把决策成功的原因归为自己的聪明才智，而决策失败归为环境不利等，导致决策者的推卸责任和忽视真相。第四，利己心理。决策者在决策时，会考虑到自己及家人，领导的利益，没有从公正的角度出发，忽视公共利益。

四 修正地方政府有限理性行为的几点建议

(一)政府决策应以人民利益为导向

在市场经济条件下，社会有多方利益主体，但是政府的决策应该以人民群众的利益为导向，地方政府应该代表当地居民的最根本利益。地方政府因在其职能范围内加强公共管理和公共服务，廉洁行政。这样可以有效的减少企业化和有限理性的不利影响。

(二)完善政府绩效考核机制

第一，应该完善考核机制的内部结构，加大社会发展，公共服务和生态环境等的比重，控制GDP的比重。第二，要根据各地的实际情况对地方政府的绩效进行考核，而不能“一刀切”，不同地区不同的经济发展水平，社会环境和资源环境，因此要实事求是的加以评估。第三，绩效目标不能单纯的追求每年都有增长，不同的年份有不同的经济发展环境，根据实际情况进行制定和考核。第四，完善绩效考核主体，将人民群众纳入其中。现行的绩效考核主体是政府部门上级对下级的考核，或者是平级的考核。然而，人民群众才是政府部门服务的对象，应该将人民群众对政府的评价纳入到考核体系之中。

(三)完善监督机制

地方政府能高效有序的运行，离不开对其严格的监督和管理。第一，加强民主监督，实行政务公开。要想真正的实现民主监督，政务公开是前提和保障，加大公开范围和力度，特别对比较敏感的公务员财产监督方面要大力推进。第二，拓宽民主监督的渠道。民主监督的完善，及时通畅的监督渠道必不可少，可以利用信息技术，建立网络监督平台等方式，让人民群众真正参与到监督中来。第三，将监督机制的建设和政务公开的程度纳入到考核机制中。只有对监督机制建设的考核才能积极调动地方政府的积极性，推动民主监督的建设。第四，完善相关法律法规建设。法律是行为的准则，对违法犯罪行为进行事先控制，极大的减少危害和损失。

(四)完善科学决策体制

有限理性在客观上是无法避免的，但是通过科学决策机制的建立可以有效的避免有限理性带来的不利影响。第一，完善决策信息系统。科学的决策离不开真实，准确和及时的信息。建立一个科学的信息收集系统，获得第一手信息，并将其快速的传输到决策者和咨询机构，为决策者和咨询机构的决策提供依据。第二，完善现有的科学决策体制。虽然目前我国已经建立了科学决策机制，并且在一些重大决策中发挥了重要的作用，但是地方政府的科学决策机制远远未发挥其应有的作用。第三，重视专家决策的重要性。随着社会经济的发展，行政决策者遇到了日益复杂的决策环境和决策问题，一个人所在的知识领域是有限的，因此要重视专家的作用。专家在其专业领域内拥有丰富的知识，能为领导提供相应的理论依据和形式分析。

[1] 张占斌.“地方政府公司化”反思[J].决策，2006(11).

[2] 叶盛楠.论“地方政府企业化”及其破解之策[J].内蒙古大学学报，2011(5) .

[3] H·A·Simon.Administrative Behavior[M]. New York: Macmillan，1947.

[4] 李广海.基于有限理性的投资决策行为研究[D].天津大学(博士学位论文)，2007.

[5] 崔光胜，莫光财.房地产价格上涨中的地方政府有限理性行为分析[J].新视野，2008(1).

[6] 纪宝林.投资者心理偏差与价值投资策略研究[D].西南财经大学(硕士学位论文)，2009.

Study on the Bounded Rationality Behavior of Local Government under the Backgroud of “Government Corporatization”

YANG Jian，XIA Lulu

(School of Management,Anhui University,Hehei 230039,China)

Local government,as an important part of China’s government management system,has played an important role in the social and economic development.But in the administrative process,some local governments have the tendency of “government corporatization”,and they pursue the objective of maximum benefits.Meanwhile,in the decision-making process,local governments are influenced by bounded rationality,and there has been bounded rationality behavior.Combined with “government corporatization” and bounded rationality,this paper analyzes the bounded rationality behavior of local government under the background of “government corporatization”,including herding effect,excessive intervention,lack of response.At the same time the paper also analyzes the adverse effects,causes,as well as revision methods of such a behavior.

government corporatization;local government;bounded rationality

2015-04-13

国家自然科学基金项目“基于前景理论与公平偏好的合作创新研究”(71303003)。

杨 剑(1979-)，男，安徽芜湖人，博士，副教授，研究方向：绩效评估。

D67

A

1671-1181(2015)03-0094-06