我国老年残疾人机构养老服务体系探索

2015-03-06田钰燕

社会工作与管理 2015年4期

关键词：服务体系残疾人养老

田钰燕

(梧州学院文法学院，广西梧州，543002)

我国老年残疾人机构养老服务体系探索

田钰燕

(梧州学院文法学院，广西梧州，543002)

老年残疾人是一个特殊而复杂的社会群体。随着我国老年残疾人数量增加和家庭资源缩减，老年残疾人养老将成为很重要的社会问题之一。结合老年残疾人养老服务需求，机构养老服务将更能满足他们的需求。而构建老年残疾人机构养老服务体系，需要从服务供给体系和服务保障体系入手，建立政府、养老机构、家庭、社会共同参与为老年残疾人提供多样化服务的体系网络。

机构养老；老年残疾人；服务体系

一、我国老年残疾人机构养老需求

随着1999年我国步入人口老龄化国家，人口老龄化、高龄化趋势明显加快。截至2012年底，我国60岁及以上老年人口数量达到1.94亿，占总人口的14.3%，其中80岁及以上高龄老年人口达2 273万人；至2025年以前，我国高龄老年人口还将保持年均100万的增长态势。[1]包括高龄老人在内的老年人口数量的增加也使老年残疾人口数迅速增加。第二次全国残疾人抽样调查结果显示，我国60岁及以上老年残疾人口有4 416万人，占全部残疾人口比重的53.24%，占全部老年人口比重的30.88%，可见老年残疾人口数量还是相当庞大。[2]

与西方发达国家相比，我国“未富先老”和“未备先老”的特征以及“老年残疾”的现实使我国在解决养老问题过程中面临着严峻挑战。伴随家庭规模的小型化和家庭功能的弱化，老年残疾人获得家庭成员照料的资源在不断减少，对社会养老服务特别是机构养老服务需求日益增加。我国社会养老服务体系包括居家养老服务、社区养老服务和机构养老服务。机构养老服务具有居家养老服务和社区养老服务不可比拟的优势。例如，服务专业化、居住环境好、有无障碍设计设施、休闲时间多、集体生活能排解孤独、减轻子女照顾负担、符合老人独立生活的尊严，甚至有再婚选择的可能。[3]它更适合老年残疾人养老服务的选择。从社会福利角度看，解决老年残疾人机构养老服务需求，是国家和社会为老年残疾人养老服务提供的直接福利，是社会福利中具有人道主义精神和体现公民权的福利提供。

老年残疾人机构养老服务是社会福利的有机组成部分，是提高老年残疾人生活质量的具体措施。从服务需求角度看，老年残疾人机构养老服务需求主要有三个特点。

(一)需求量庞大

随着年龄增长，老年人致残的机率增加。一旦老年人患有残疾，极有可能会丧失部分或全部正常活动能力，成为半失能、失能老人。由于老年残疾人同时具有“老年人”和“残疾人”的双重特征以及家庭照料资源的萎缩和老年残疾人数量庞大，机构养老服务更能满足老年残疾人特别是高龄老年残疾人的养老服务需求。

(二)需求层次不同

老年残疾人对于机构养老服务的需求具有层次性。这主要是因为老年残疾人的经济收入、家庭成员、职业、性格、身体健康状况等方面存在差异，使得他们对于机构养老服务的需求不同。只有在政府主导、社会力量积极参与下，建立不同类型和功能的养老机构，再由它们提供具有特色的机构养老服务，才能保证老年残疾人养老福利的普惠性得以体现。

(三)需求内容丰富

老年残疾人是一个特殊而复杂的群体，它是老年人和残疾人两个群体的交叉重合点，同时具有老年人群体和残疾人群体的相应特征和需求[4]。例如，老年人群体有生活照料、精神慰藉、文化娱乐、医疗康复护理、养老、社会参与等方面的需求，残疾人群体有医疗康复、社会认同、就业、生活服务、辅助器具、文化娱乐、心理服务等方面的需求。

二、我国老年残疾人机构养老服务的基本内容

随着家庭养老功能弱化和我国老年残疾人数量不断增加，老年残疾人的养老问题成为了亟待解决的社会问题。老年残疾人群体是一个特殊而复杂的群体，既具有老年人的需求，又具有残疾人的需求。机构养老服务更能满足老年残疾人群体的养老服务需求。长期以来，我国机构养老服务主要是由公办养老机构向城镇“三无”老人和农村“五保”老人提供生活照料。虽然在社会福利社会化改革的背景下，机构养老服务扩大了服务对象的范围，增加了服务供给的主体，但是现阶段我国机构养老服务还存在服务内容较为单一、服务水平不高、服务主体参与积极性较低等问题。因此，为了满足老年残疾人机构养老服务的需求，使他们能够过上快乐、幸福的晚年生活，应进一步明确老年残疾人机构养老服务的基本内容。

(一)生活照料

这是机构养老服务最基本和传统的一项服务内容。主要是照顾老年残疾人的生活起居，提供吃、穿、住、行等方面的服务，满足他们最基本的生活需要，让他们吃得健康营养、穿得干净整洁、住得温馨舒服、行得方便安全。例如，根据老年残疾人的身体状况、营养均衡和安全的原则提供饮食；设计无障碍、温馨、干净的居住环境。

(二)医疗康复护理

这是老年残疾人一项重要的养老服务需求。健康是人生存和发展的前提，老年残疾人身受“年老”和“残疾”带来的健康困扰，存在正常活动功能障碍，这直接影响到了他们晚年的生活质量。选择机构养老方式的老年残疾人迫切希望能够在养老机构接受全面、有效、优质、专业的医疗康复护理服务。例如，辅助肢体残疾的老年人进行康复训练；为患有糖尿病和高血压的老年残疾人定期检测血糖和血压，并提醒其按时用药；为患有中风的老年残疾人每天进行背部和足部的按摩。

(三)文化娱乐体育活动

除了生活照料和医疗康复护理服务的需求外，老年人还有精神文化生活的服务需求。老年残疾人的身体状况和与家远离的现实状况，让入住养老机构的老年残疾人产生了孤独、寂寞、无用、烦躁、抑郁等消极心理。鼓励老年残疾人积极参与文化娱乐体育活动，丰富其精神文化生活，有利于他们转移注意力，摆脱消极的情绪，改善身体健康状况，逐渐融入养老机构的生活。为此，养老机构应提供室内和室外的活动场所。例如，开设阅览室，为老年残疾人提供书籍、报刊等；设置音乐室并组织合唱队，让老年残疾人通过音乐加强彼此间的沟通和交流；开设室外活动场所，可供老年残疾人进行散步、晒太阳、做操等室外活动。

(四)精神慰藉

由于生理机能的衰退，老年人普遍产生失落和自我价值否定的心理，而再由老年人变为老年残疾人，无疑是雪上加霜，这时他们迫切需要得到精神慰藉，以便重新融入社会。这里的“精神慰藉”既包括养老机构提供的心理服务，也包括家庭的亲情滋养和社会的心理支持。例如，倡导情感型服务，开展专门的心理课程培训，培养具有耐心、细心、专心、爱心、用心的养老机构护理人员。家庭成员应经常探望或打电话问候，在重阳节、中秋节等重要节日时，应与老年残疾人一起度过；社会工作者或志愿者应经常去养老机构探望或开展活动，让老年残疾人感受到社会的温暖和关爱。

(五)能力发掘

认同老年残疾人的能力有利于加强其自信和自我价值的肯定，提高他们在养老机构的生活质量。随着年龄的增长和生理机能衰退，老年人会感觉到力不从心，逐渐会产生“老了无用”或“老了成为负担”想法。而选择入住养老机构的老年残疾人，这种想法会更加强烈，他们会认为晚年生活是一种煎熬，等待着“油尽灯枯”。要保证老年残疾人在养老机构快乐、幸福地生活，必须转变其观念。Saleebey认为几乎所有的事情在某种特定条件下都可以视为一种优势，包括体验、个人品德、天赋、感悟、故事、灵性、意义和社区资源[5]。因此，不要用“问题”眼光看待老年残疾人群体，应从“优势”角度看待这一群体。养老机构工作人员应发掘老年残疾人的优势，激发他们的潜能，发挥其真正能力，让他们老有所为、老有所乐。例如，具有唱歌天赋的老年残疾人可以教授院友唱歌；具有书法绘画才能的老年残疾人可以教授院友书法绘画；为有种植爱好和经验的老年残疾人开辟一块空地或种植箱，种上蔬菜或花卉，将采摘的蔬菜或鲜花与院友分享。

三、老年残疾人机构养老服务体系构建

在社会养老服务体系建设的背景下，我国老年残疾人机构养老服务体系构建的基本目标是按照老年残疾人的需求提供服务，构建一个政府、养老机构、家庭、社会共同参与的老年残疾人机构养老服务体系网络，以实现老年残疾人老有所养、老有所护、老有所为、老有所乐。老年残疾人机构养老服务体系包括服务供给体系和服务保障体系[6]，其中服务供给体系包括服务供给主体和服务供给内容。服务供给主体主要有政府、养老机构、家庭和社会，服务供给内容包括生活照料、医疗康复护理、文化娱乐体育活动、精神慰藉和能力发掘。而服务保障体系[6]包括制度保障、资金保障、人员保障和基础环境保障。具体的框架如图1所示。

图1 老年残疾人机构养老服务体系基本框架[6]

在设计了老年残疾人机构养老服务体系基本框架后，本文主要从政府、养老机构、家庭、社会等四个主体出发，提出构建我国老年残疾人机构养老服务体系的发展路径。

(一)发挥政府主导作用

政府是公共物品的最大提供者，也是向老年残疾人提供社会福利的主要实施者。老年残疾人作为一个特殊的社会群体，尤其需要发挥好政府在机构养老服务体系中的主导作用。

首先,政府有责任为老年残疾人机构养老服务体系提供制度保障。从1999年我国步入老龄化国家至今，国家逐渐开始意识到机构养老服务在社会养老服务体系中的重要性。民政部、中国残疾人联合会、全国老龄委、财政部、商务部、人力资源和社会保障部等部门纷纷出台了相关政策，促进了老年残疾人机构养老服务体系的建设进程。但是在此进程中，还存在制度欠缺、“制度形式化创新”①等问题。因此，这里的“制度保障”不仅是要从数量上保障老年残疾人机构养老服务体系的制度完善，还需要从质量上保障制度的有效性。具体来说，政府应加强老年残疾人机构养老服务体系的顶层设计和整体规划，进一步完善老年残疾人机构养老服务体系的相关制度，出台专门的机构养老服务的法律法规，将老年残疾人机构服务的相关内容写入其中；要尽快制定《老年人长期疗养保险法》，为选择机构养老的老年残疾人提供服务、现金等帮助，以增进老年残疾人健康和减轻其家庭负担；加快老年残疾人机构养老服务体系的标准化建设，针对服务需求评估、服务安全管理、服务规范、服务质量满意度测评、服务设施建设等内容制定相应的标准；在目前针对养老服务业的投融资、土地供应、税收优惠等现行扶持政策的基础上，进一步协调部门之间的合作和资源，以加强政策的可操作性和实施性，促进老年残疾人机构养老服务体系的建设。

其次，政府应进一步加大对老年残疾人机构养老服务体系建设的财政投入。提高政府对养老机构投保责任保险的补贴比例以吸引养老机构投保，从而降低养老机构接收老年残疾人的风险，而不至于将老年残疾人拒之门外；为培养更多养老护理人员为老年残疾人提供专业服务，应免费或低收费为养老机构培训护理人员，鼓励他们报考养老护理员国家职业技能标准考试并获得相应等级的职业资格证书；加快养老机构数量和质量的建设，特别是民办养老机构，以解决目前一些地方所出现的“公办养老机构排不上队，民办养老机构不愿上”的情况。国外养老机构的发展趋势是“公退民进”[7]157,结合我国老年残疾人机构养老服务的需求，发现护理型民办养老机构是未来向老年残疾人提供养老服务的重要主体。为使护理型民办养老机构能够满足老年残疾人的养老服务需求，政府应加大对护理型民办养老机构的资金投入，通过建设补贴、运营补贴、床位补贴、服务补贴等方式支持其发展，并将护理型养老机构再进一步细分，即免费型、成本型和收费型，以满足不同经济状况老年残疾人的机构养老需求。

最后，政府应为老年残疾人机构养老服务体系建设优化基础环境，通过公益广告、宣传小册等形式宣传孝道文化，对公民进行尊老、敬老、爱老、助老的道德教育，倡导家庭成员要相互帮助、关心和支持，鼓励和支持慈善公益组织参与，发展更多社会工作者和志愿者参与到老年残疾人机构养老服务体系的建设中。

(二)发挥养老机构主体作用

养老机构是为老年残疾人提供机构养老服务的载体，其发展状况直接关系到老年残疾人在养老机构的服务需求能否得到满足。未来养老机构的发展趋势是公办养老机构逐渐减少，民办养老机构日益增多。对于愿意入住养老机构的老年残疾人来说，护理型民办养老机构是其较合适的选择。而现阶段我国护理型养老服务明显不足，据民政部统计，目前护理型床位在养老床位中的比例不足20%，据全国老龄工作委员会办公室“全国民办养老服务机构基本状况调查(2008)”的数据显示，中国民办养老机构中仅有11.4%的以提供“康复护理服务”为主。[7]165因此，应大力促进此类养老机构的发展。首先，应明确养老机构的功能或类型定位。结合老年残疾人的机构养老服务需求，护理型养老机构更能满足其需要。其次，从硬件和软件两方面促进护理型养老机构的发展。就硬件来说，护理型养老机构应加强环境和设施的建设。干净、整洁、温馨、安全、舒适、方便是老年残疾人对于养老机构环境的基本要求。养老机构应根据老年残疾人机构养老服务需求，提供符合老年残疾人居住条件的住房，并配备适合老年残疾人安全保护要求的设施、设备及用具；设置室内和室外活动空间，开设心理咨询室，更新医疗康复设备。就软件而言，护理型养老机构应按照国家有关规定建立健全内部管理制度，如安全、消防、档案、财务、人员、薪酬等规章制度，制定服务项目的收费标准和收费依据以及工作流程，并予以公开；加强对医疗护理人员和管理经营人员的职业道德和职业技能的培训，要求员工持证上岗，向员工倡导情感型服务，提高员工职业满意度和自豪感，稳定员工队伍。

(三)发挥家庭基础作用

中国人对“家”有着特殊的情结，对于老年残疾人来说，更需要家庭从经济和情感上予以支持，发挥家庭在机构养老服务体系中的基础作用。老年残疾人群体具有老年人群体和残疾人群体相应的特征和需求，像视力残疾老年人、智力残疾老年人、精神残疾老年人等会比正常老年人更需要得到专业护理和照顾。而在目前家庭功能弱化的背景下，大部分家庭成员没有空余时间和精力照顾，也缺乏专业医疗和护理的知识。为了使老年残疾人能够安享晚年，机构养老是一种较为合适的养老方式选择。当然，是否选择机构养老服务方式，应首先遵循老年残疾人的意愿，如果他们愿意，家庭成员还应从经济上给予支持，为他们提供经济保障。另外，家庭成员的情感支持也必不可少。老年残疾人离开了熟悉的家庭环境，入住陌生的养老机构，难免会产生害怕、孤独、寂寞、失落、烦躁等消极心理情绪。这时特别需要家庭成员的理解和情感支持，让他们认识到入住养老机构，并不是嫌弃他们，认为他们是家庭的负担和包袱，而是换一个环境，让他们接受更好、更专业的照顾和护理，使他们能够安享晚年。最后，还需要在家庭内部进行尊老、敬老、爱老、助老的道德教育，营造感恩孝顺的家庭氛围，使青少年在敬老的家庭环境中耳濡目染，形成自觉尊老、敬老、爱老、助老的行为。

(四)发挥社会支持作用

实际上，随着我国老年残疾人数量迅速增加，机构养老将成为一个有前景的庞大产业。社会力量如企业投资举办养老机构，并打造出一批品牌民办养老机构，将会带来双赢效益，既可以为企业带来经济效益，同时还能为老年残疾人社会福利做出贡献。除了企业的参与，公益慈善组织举办非营利社会福利机构也十分重要，有利于为低收入或无收入的空巢老年残疾人提供机构养老服务。另外，社会慈善公益组织、老年人协会、社会工作团体、志愿者组织、医疗机构、新闻媒体等也应在老年残疾人机构养老服务体系建设中发挥作用，如提供资金、知识、人员、服务、舆论支持等，以使这些社会资源能充分运用到推动老年残疾人机构养老服务体系的建设中。

注释

①制度形式化创新是指政府各职能部门纷纷从不同角度出台了相关的政策，并在形式上进行了创新，但这些政策大多数相似，或原则性太强缺乏可操作性，或与中央出台的政策内容相似，而内容上并无创新。出台的政策很多，但真正有用、可操作、能发挥实际效用的很少，达不到政策出台的目的。

[1]吴玉韶.《中国老龄事业发展报告(2013)》新闻发布稿[EB/OL]. [2014-12-20].http://www.cncaprc.gov.cn/jianghua/22341.jhtml.

[2]中国发布第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报[EB/OL].[2014-12-20]. http://www.gov.cn/jrzg/2007-05/28/content_628517.htm.

[3]穆光宗．我国机构养老发展的困境与对策[J]．华中师范大学学报:人文社会科学版，2012(2):31—38.

[4]杨立雄，兰花.中国残疾人社会保障制度[M].北京：人民出版社，2011:201.

[5]何雪松.社会工作理论[M].上海：上海人民出版社，2007:202.

[6]温海红，等.陕西省城镇社区养老服务现状分析及其体系构建——基于西安市的调查分析[J].西北大学学报：哲学社会科学版，2013(5):134—139.

[7]吴玉韶.中国老龄事业发展报告(2013)[M].北京：社会科学文献出版社，2013.

(文字编辑:徐朝科责任校对：王香丽)

2015-03-06

田钰燕(1984—)，女，汉族，讲师，硕士；主要研究方向：老年人社会福利，残疾人社会福利。