土地流转的“名”与“实”：走出“反公地陷阱”

邵 挺

前二讲分别从法律与实践冲突、金融视角剖析了土地流转面临的传统困境和新挑战。这一讲主要从保障我国土地流转可持续健康推进的角度，出几项“实招”，用一句话概况，就是未来的土地流转要避免“反公地悲剧”，必须基于市场原则，处理好政府、集体经济组织和流转主体三方面的利益关系，建立起分散化、细碎化产权的市场整合机制，这是解决好我国土地流转诸多问题的根本出路。从产权整合的角度看，笔者的推测是，未来我国土地经营和规模的最优规模水平，边界的确定极有可能是通过同时避免产生“公地悲剧”和“反公地悲剧”来实现的。

先介绍一下“反公地悲剧”（anti-commons tragedy）或“反公地陷阱”（anti-commons trap）的概念，这个概念是针对哈丁1968年提出的“公地悲剧”（commons tragedy）而言的，基本含义就是任何具有经济价值的领域或资源，只要没有明确的所有权，等越来越多的使用者选择了“竭泽而渔”后，这些公有资源会很快衰竭和消亡。再经过科斯等诸多制度经济学大师的努力，得到“清晰的、受法律保护的私人产权体系是决定一国持久增长和繁荣”的结论。在上世纪80年代刚刚进入改革开放的中国，上述结论启发了一代学人，因为只要经历过计划经济年代的人们，对“公地悲剧”都有着切身体会。但在西方经济学界，开始有人反思产权过于清晰化的一些不利影响，哥伦比亚大学法学教授赫勒（Michael A.Heller）于1998年发表在《哈佛法学评论》的一篇论文中，通过大量案例分析指出了“产权结构过于分散、过于零碎会造成资源利用不足”，明确提出了“反公地悲剧”概念。这个概念的核心含义是，某一类有经济价值的资源，如果所有权结构过于分散，比如由10个或100个所有者分别拥有资源的一部分产权，而该资源的利用效率必须达到一定的规模才能充分显现，但由于每个所有者都有权来阻止他人使用，在协议达成的交易成本很高时，资源不能被有效整合起来，就会面临“资源利用不足”、跟“公地悲剧中资源过度利用”截然相反的局面。

回想我国农村土地制度的演变过程，总体上分为两大阶段。第一阶段是合作化——集体化阶段，总体趋势是不断强化集体所有权、压缩私有产权的空间，“公地悲剧”是当时最常见的现象。在“一大二公”的所有制结构下，在公有权领域私人缺乏努力工作的有效激励，最典型的就是“兴办免费的大食堂”，没几年就把食堂吃空了。第二阶段是农村联产承包经营责任制实施以来，逐步调整了国家、集体、个人三者之间的产权关系，总体趋势是强化个人产权的保护、拓宽在使用、收益、转让等方面的产权，在中央提出“承包经营权永久不变”后，十八届三中全会又进一步赋予了农民承包经营权的抵押、担保，以及住房财产权的抵押、担保、转让等权利后，农民拥有的土地权利已近乎“准所有权”，类似于我国从宋朝以来就长期存在着的“田面权”，也有称为“永佃权”。

从已有农村土地产权改革的实践效果看，完全符合制度经济学派的理论推测，私人产权的逐步拓宽和明晰化，对提高我国土地利用效率，发挥了不可替代的作用。但笔者注意到，近年来我国农村土地产权体系演变过程中，也逐步出现了另一类倾向，就是“土地整理”和“产权整合”的难度越来越大。主要原因有两个，一个是历史上、传统上的土地零散化经营模式。据赵冈等人的研究，中国从秦代以来的人口增长速度总体上远快于土地的拓殖和改良能力，我国历史上人均土地占有面积远远低于同时代的世界其它经济体。在新中国成立后的集体化、合作化阶段，通过国家政权的强制力量，把原先零散的土地产权全部以“集体的名义”整合起来，出发点是好的，就是提高土地经营规模，为机械化创造条件。在实行土地联产承包制后，一轮、二轮承包期限内的土地分配原则基本上遵循“平均主义”原则，即每家每户的地都是“好、中、坏”搭配，土地细碎化程度很高，很少有一家土地是完整连片的。在“生计型农业”时代，土地细碎化反而能降低农业经营的系统性风险，能够保障农民的生存需求。但在“现代化农业”的时代，土地不只是满足生存保障的需求，更重要的是，要满足提升效率的需求，这就需要整合“零散化”产权，形成适度规模经营。

十八届三中全会提出“三权分置”的农地改革思路后，促进适度规模经营已成为今后较长时期的发展方向。另外，也在三中全会中通过赋予农民更完整的土地使用、占有、收益和处置权，使农民拥有了土地的“准所有权”。这两件事情摆在一起的初衷，是为了在流转经营权的同时，更好地保障农户的承包权和收益权。或者说，保障承包权永远留在农户手里，是推进“三权分置”的重要前提。从2008年开始试点，现在已经基本覆盖全国的土地确权改革，初衷也是为了保障农户土地权益在未来的市场交易中不被“集体”削弱甚至侵吞。但从“反公地悲剧”的角度看，通过“确实权、颁铁证”，数量众多的农户拥有了分散各处的土地“准所有权”，这为下一步整合土地、推进规模经营提出了很大的挑战。

2008－2014年间，农地流转面积占家庭承包经营耕地面积的比重从8.31%提高到29.43%。发达地区的农地流转比例已经很高。截至2013年底，上海市、北京市、江苏省和浙江省的承包耕地流转比重分别达到 65.81%、48.79%、56.96%和45.32%。在30%的土地流转比例背后，新型经营主体发展迅速。截至2014年11月底，全国已有平均种植规模200亩的家庭农场87.7万家，平均种植规模50亩的种田大户317万家，农民合作社126.7万家、龙头企业12万多家。应该说，从2000年特别是2008年以来，我国土地流转速度明显加快，经营规模上升较快。但据笔者在各地调研的情况看，在绝大多数的土地流转案例中，新型经营主体都是直接通过跟“村委会”、“村集体经济组织”等代表着集体的基层政治和经济机构进行谈判，由村委会或村集体经济组织负责把农户的土地集中起来，再由集体出面跟经营主体直接签协议。之所以如此，除了有地方政府行政推动因素外，恐怕也有出于节省整合成本、摆脱“碎渣地困境”的经济考虑。试想，在农户人均占有耕地不足3亩的情况下，要想整合千亩甚至万亩的土地，如果必须跟成千上万的农户“一对一”谈判的话，对任何经营者而言，都无疑是一场噩梦。理性的经营者，一般都会选择跟村集体甚至乡镇政府直接谈判，由集体组织或者政府出面，去整合分散的产权。在这个过程中，一些村干部“上下其手”，以较低价格从农户手里拿到土地，再以较高价格流转给经营主体，这类现象是存在的。对于集体组织利用集体所有权强制性流转农户土地，违背了农户的自愿性原则，对此要坚决纠正。但同时也要清醒地认识到，村集体作为整合产权的主体，可以利用村集体的政治和组织优势，以及传统的乡规民约，极大地降低在产权整合过程中的交易成本，这也是我国能够在较短时间内较快提高规模化经营水平的重要原因。

随着土地流转规模和速度的较快提高，社会各界对“适度规模经营”的问题进行了激烈讨论。中央反复强调“适度规模经营”的重要性，也给出了一个衡量标准，即“经营规模是当地户均承包面积的10-15倍”，也有学者提出“以200亩或者300亩作为适度规模经营”的标准。由于我国人均耕地面积的地区差异很大，首先不可能定出一个绝对值（不管200亩还是300亩），作为判断规模经营水平的指标。用各地平均占地面积乘以一个倍数，考虑了地区的差异性，比绝对值指标要科学一些。但从本质上来说，还是政府系统“拍脑袋拍出来的”，是主观经验的产物。笔者从“反公地悲剧”的视角出发，认为在实践中的最优经营规模可能会按照如下原则来确定，即边际上增加一亩经营规模所产生的额外成本（包括交易成本和监督成本）要等于边际上增加的经营收益，就会达到最优规模水平。在没有引入产权整合成本前，传统经济学在确认最优规模水平时只考虑了跟生产相关的成本和收益，没有把之前的交易成本和监督成本等考虑在内，这是一个重大的缺陷。从真实世界看，由于资源整合的成本过高，大量原本具有规模效应的经济活动无形中就被“消灭了”，土地流转也不例外。

笔者认为，“三权分置”改革的最重要意义就是通过“承包权和经营权分离”，促进土地流转市场的规范化发展。如果通过机制创新，能够将分散承包权整合起来的成本下降，当然不能采取目前有些地区实行的“通过行政命令强制流转”做法，就会极大促进土地流转的规模化经营。至于以哪个指标作为最优经营规模，在市场经济中是由供需双方来自由谈判的，也取决于种植的品种、地区条件等因素，不需要“庙堂之人”指定一个数量或者倍数。

推动土地流转市场的可持续健康发展，政策的重心应放在如何通过市场机制来降低交易成本，而不是简单定义一个“适度经营规模”水平。“反公地悲剧”的经典文献告诉我们，降低私有产权整合成本的关键是让每个人交出一部分权利。以发展权交换新的权利，最终使所有人都能享受更多的权利，在这个过程中，政府不要插手，只是作为自由契约的第三方监督者。具体到土地流转市场上，就是首先让拥有“准所有权”的农户自由形成一个自治型组织体系（Club），如果这类组织体系在地理位置上跟现有的村集体组织重合，就可以按照《村集体经济组织法》行使权利。在世界各国的土地流转市场上，是同时保护出租者和经营者的，比如法国的法律规定，如果一定范围内的邻居地产出现两年以上的闲置，农场主可诉至法院，允许经营邻居两年以上未耕种的地产，租金价格在政府出台的基准评估价上浮动20%。这条规定就降低了整合邻近土地的实施成本，为法国农场主土地适度集中提供了法律保障。

前一讲说过，一个有效健康的土地流转市场，必须同时兼顾承包农户和经营主体的利益。在过去阶段，承包农户是最弱势的群体，政府因此不断赋予并强化农户的各类权利，希望可以更好保障农户权利。但笔者担心的是，过度强调保护承包者权益，会使未来承包地连片整合、发挥规模经营优势的难度大幅提高，如果上述整合成本高到不能完成交易的程度，经营主体很难进来或者进来后只能“亏本经营”，这就是“两败俱伤”。2008－2014年间，我国土地流转费用年均增幅在25%以上，东部地区的流转费用基本在1500元/亩以上，中西部许多地区的流转地租金也大幅上升到1000元/亩。某种意义上讲，租金的大幅上涨使得经营者从事农业生产已经无利可赚，客观上提高了我国承包地“非农化”、“非粮化”趋势。以农业大省河南为例，2014年河南省一般农户流转土地的“非粮”比例高达40%，经营大户的“非粮”比例从2010年的43.7%上升到目前的60%。

总结一下，土地流转市场中“反公地悲剧”的出现，主要是缺乏整合市场演化出来的分散产权的经验和能力。在产权经济学经典理论的指导下，我国目前阶段推动的农村土地产权改革，主要还是围绕清晰化私人产权、强化农户产权

（形成类似于“所有权”的产权结构）来进行。但前瞻地看，如果我们忽视了产权过于分散带来的隐性成本（即反公地困局成本），会对未来资源配置效率造成极大损害。因此，如何通过体制创新降低整体成本，摆脱“反公地困局”，就成为摆在我们面前的一个崭新课题。（下）