慈善救助与社会救助的异同及衔接机制建设

江治强

2014年12月31日召开的国务院常务会议就促进慈善与社会救助衔接互补工作做出专门部署。这表明随着对慈善事业地位、功能的认识不断深化，以完善救急难机制为目标，提升社会救助覆盖面和救助力度的着力点，已逐步转向如何促进慈善与社会救助相衔接这一问题。本文从分析慈善救助与社会救助各自的特点和异同出发，探讨两者相衔接的合理性，并提出建立慈善与社会救助衔接机制的对策建议。

慈善救助与社会救助的异同

在现代社会，慈善是指自然人、法人和其他社会组织对慈善对象自愿给予的物质、资金、服务及其他方面善意的帮助或援助。公益慈善的外延十分广泛，但其传统领域则主要集中在扶贫济困方面。这种以各类慈善力量为支撑、以慈善资源为基础、以帮助和支持社会有需要的社会成员为目标的扶贫济困活动，可以称之为慈善救助。慈善救助往往由民间发起，具有低规则性、灵活性等特点。慈善的独特之处是把公民志愿帮助穷人和完善社会的愿望转化为具体社会行动。与这种非制度化救助方式相对应的，是由国家立法方式确立的社会救助制度。通过建立相关救助项目，运用公共资源，现代社会救助已成为国际通行的、保障贫困群体基本生存的社会保障制度。对慈善救助与社会救助的比较发现，两者之间既有差异，又存在多个侧面的共性。

（一）慈善救助根植于社会道德土壤，有别于以公民权为基础的社会救助

第一，理念不同。在本源上，慈善是一种为公众谋福利的志愿行为，它是一种人的道德性的奉献之道，反映的是人们建立在仁慈、同情和慷慨基础上的互助行为。从历史和现实的考察看，人性中的善和道德的光辉始终与人类的慈善行为如影随形。人们的慈善行为，来自于人的道德和社会责任。它不以捐赠的多少以及奉献的时间长短作为判断的标准，而是以人的美德和社会责任作为判断的尺度。与慈善对公民的私德与社会公德的肯定与积极倡导不同，政府举办的社会救助以国家赋予公民的合法权利作为制度基础，以法律和规制作为实施依据，以财政或强制性筹款为物质保障，而与社会道德并无直接关系。对于政府及其职能部门而言，建立和实施社会救助是法律规定的，应当由政府履行的保障公民基本生存权的基本责任。政府责任的履行，不以公民直接的付费为条件，而是建立在人人享有基本生存权且权利应得到平等对待的理念之上。

第二，主体不同。慈善活动的参与主体主要包括两大类：一是慈善捐赠主体，包括各类企事业单位、社会组织和公民个人；二是慈善运作主体，包括取得合法资格的慈善组织、慈善义工和公民个人。企事业单位和公民个人主要以捐赠者身份参与相关慈善活动，而开展慈善募捐、推行慈善项目的运行主体主要是各类慈善组织。社会救助作为现代政府的基本职责，其行为主体主要是各级政府职能部门，在我国包括民政等承担相关社会救助职能的政府部门，近年来为提高社会救助申请家庭经济状况核查工作的效率，各地普遍成立专门机构，使社会救助的主体结构得到进一步完善。与慈善的多元性主体不同的是，社会救助的实施主体是相对单一的，主要限于政府的相关职能部门。

第三，运行机制不同。慈善救助机制是一种自下而上的社会互助机制。慈善资源的筹集遵从自愿、无偿、无私原则，不作强制摊派；与国家权力为基础的税收相比，慈善资源的稳定性较差，遇有灾荒年份可能慈善捐赠规模大增，遇有经济不景之时，商业捐赠的数量也可能大幅下滑；慈善组织对慈善资源的管理、投资和使用应当尊重捐赠人的意愿，慈善义工和慈善志愿者捐献的劳务要出于无私的奉献、友爱、互助和社会责任；慈善受助方获得慈善救助不以家计调查和资格的审核为前提；在救助的标准上，慈善救助往往因地域、资源、项目而不同，从而各类慈善救助行动一般不采取标准化的救助模式；相同救助项目对不同对象的救助标准也可能不统一。与慈善志愿机制的社会性、自愿性和低规则性的特点形成鲜明对比的是，社会救助工作的法定化、程序化更为突出：一是居民获得的以公共财政为基础的社会救助是法律赋予的合法权利，因而社会救助注重从制度上保障所有社会成员享有平等的社会救助权；二是救助标准、救助程序的统一性，即相同救助项目执行相同的救助标准和审核审批程序；三是公民要获得某项社会救助，应当根据程序向救助管理部门提起申请，并配合相关职能部门资格审查工作；四是社会救助工作主要运用收入转移、费用减免或优惠政策等方式解决社会成员的贫困问题。

（二）慈善救助与社会救助均以济贫帮困、促进社会正义为宗旨，两者存在多个侧面的共性

第一，合法性基础相同。慈善是人类共同善意的体现，被认为是一种高尚的道德境界，在任何社会都符合社会道德的标准，从而可以说慈善的合法性来源于它切合社会非正式规则，符合人类对共同的善的追求。这一点与社会救助存在很大的相似之处。从起源上看，社会救助来自于基督教的慈善施舍和同业行会的互助互济行为，后来随着西方国家工业社会和市场竞争机制的演进，因社会成员自身和社会变迁的原因而导致的失业、生活无着、贫困等问题大量出现，导致民间互济行为远远不能满足需求，社会稳定的需要将国家的社会职能提上了日程，在这样情况下，扶贫济困的职能进入政府职责体系，并逐步演变成为主流模式。时至今日，社会救助已是现代国家应对社会风险、解决社会问题，实现社会公平正义和人道主义的有效手段。由此来看慈善和社会救助有着相同的合法性基础。

第二，目标指向相同。“慈善”的本义，是出于仁爱之心而帮助困苦而有需要的人。更进一步说，真正意义上的慈善救助，一定是以社会中的贫困成员、陷入生活困境者或各类问题人群为关注对象，对这些群体施以援助的目的是明确的，就是要帮助他们解除困难，恢复应有的社会功能。相比慈善救助，社会救助作为制度化的政府责任，在目标人群和制度指向上不仅有重叠和相同之处，而且社会救助的济贫指向更为明确，就是要通过建立社会救助体系，为社会贫困者建立安全保障网，确保社会成员遇到生存风险时，不至于跌落到生存线之下。因而，慈善救助与社会救助一样以扶贫济困为直接目标。

第三，社会功能相同。从历史上的慈善实践来看，慈善的社会功能主要有两个方面：一是帮助解决和改善贫困人口的生活条件和生存环境；二是促进发展教育、环保等社会公益事业。除了上述方面的独特优势之外，慈善还具有“第三次分配”的作用，通过慈善这只“托起社会的第三只手”和其道德建设的导向作用，对于增进公平正义、促进社会建设具有重要的积极意义。社会救助在这方面的社会功能与慈善极为相似。社会救助制度可以直接为贫困的社会成员提供基本生活条件，解决他们面临的医疗、教育、住房、就业等多方面的基本生活需求，这种作用不仅可以起到直接减少贫困人口的效果，还能够调节收入分配，缩小收入差距，从而起到维护社会稳定和保持社会公平正义的作用。综合来看，社会救助在反贫困和收入分配调节方面的作用比慈善志愿机制更为直接，但两者所体现的社会功能是相同的。

慈善与社会救助的衔接的合理性

党的十六届四中全会首次在党的文件中提出发展慈善事业，并将其作为我国社会保障体系的重要组成部分；党的十六届六中全会从完善社会保障制度的角度，提出要逐步建立与慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系；党的十八大报告、十八届三中全会《决定》又对发展慈善事业作出了进一步的重申和强调。慈善事业写入执政党的文件，充分体现了对慈善事业的重视程度。但是党的文件提出的是纲领性要求，尚未涉及具体政策问题，比如没有明确界定何为“衔接”、如何“衔接”。“衔接”一词的字面含义是“把事物首尾连接”。从这一含义引申开来看，慈善与社会救助之间的“衔接”属于政府部门与慈善主体合作关系的一种。慈善与社会救助虽然各具特性，但总的看，慈善事业属于一种具有道德基础的社会互助事业，它是构成现代社会救助体系的必要组成部分。从慈善本身所具有的诸如利他主义、服务于弱势群体、满足服务对象基本需求等特点看，慈善与政府的社会救助具有很大的相似之处，因而慈善与社会救助的衔接有着天然的“基因”。

表1 慈善救助与社会救助差异对比表

当前提出并积极推动政府与慈善力量的合作，反映了在中国社会转型阶段，政府已经开始从过去对民间慈善行为的行政控制，逐步地转向承认民间慈善的独立性，并愿意与其建立良好合作伙伴关系的重大转变。这一转变正处在加快推进的过程中，而且既有其合理性又具有必然性。这种合理性与必要性，既可放在治理理论的框架下分析，也可以用比较优势的理论加以阐释。从政府权能的角度看，慈善与社会救助相衔接的必然性来自于政府救助权能的非对称性。具体而言，慈善与社会救助相衔接的达成，主要是源自于政府救助责任的有限性与救助需求的无限性之间的矛盾。

众所周知，中国发展市场经济后，传统的社会救济制度随之进行了改革与重构。进入上世纪90年代以后，政府推行的社会救助已经从政策性救助逐步地走向以立法为基础的正式制度，各项社会救助的目标人群、覆盖范围、管理程序，以及执行体系等方面的规则在法治化建设上取得了显著进步，政府的行政权力纳入规范化轨道。这是社会的进步，因为政府以法律为基础承担救济社会贫困人士的职责，既体现了国家和社会对政府的授权，也体现了对公民权利的保障。但是，在中国这样一个经济不甚发达、贫困面较大、贫困程度较深的发展中大国，法定的社会救助只能保障通过条件审查的人，那些无法通过资格和条件审查的相对贫困群体，只能享受形式上的社会救助权，而无法享受实质上的救助；同时，受资源的有限性和社会救助项目设计的局限，中国目前的社会救助仍无法做到满足救助对象的个性化需求，因而社会救助的法定化和程序化是一柄“双刃剑”，一方面可以保障公平性，但另一方面也会产生救助“失灵”。特别是，在中国全面迈入市场经济阶段后，社会转型的快速推进引发了无限多样的社会问题，由此也产生了无限多样的民生问题。这样一来，作为公共责任化身的政府，始终处在有限的责任与无限的义务之间的张力中，也就是处在权能非对称状态。这是一种现实矛盾，在中国的社会现实中，社会成员的生活安全和福利的改善，需要由政府来承担，但不是由政府承担全部责任，那些政府不应承担或承担不了的责任，必然需要民间慈善互助行为来补位和承接。这是慈善与社会救助相衔接的内在动因。

更进一步看，随着中国社会利益的分化，政府的功能内涵也在不断地发生扩展和变化，使得政府的权力基础和权力界限不断变化。由此带来的问题是，政府的职责和功能没有减少，而过去由政府来直管、直办的事务，现在也逐步转为利用市场化或社会化的机制。导致这个转变产生的根本原因，关键是市场机制的大行其道，以及社会自主空间的逐步扩大。改革开放以来，慈善在中国重新获得了“正名”，并正在蓬勃发展，这是中国社会发育和社会自主空间拓展的表现，在这种新的时代条件下，一方面是公共需求的无限扩大，另一方面是政府权力的有限性，甚至在某些方面也不无存在“政府失灵”，这时政府的职责和功能的发挥，就不应该无视社会机制的存在。具体到慈善问题上，过去那种为了应对突发灾害事件，行政强制摊派式的社会资源动员机制正在悄然退出历史舞台。政府不能再以行政手段强行将慈善捐助资源据为己有，也不能搞行政指派，而应该采取合作的方式，承认慈善行为的合法性和独立性，而要使之按照政府的目标行事，就必须采取合作的方式。

与此同时，不仅政府有寻求与慈善合作的需求，慈善组织也有与政府合作的必然性。正如上文所述，慈善机制的合法性基础在于社会权力，与强制性的政府权力相比，慈善社会权力的稳定性相对不够。作为一种社会互助机制，慈善的公信力和社会影响力的提升，离不开与政府行政机制的联手，比如通过竞标为政府提供慈善服务、公益项目等，通过这些方式进入由政府主导的社会救助事业中来。这样有助于慈善机制获得最大的社会公信力和社会效益。

慈善与社会救助相衔接的政策设计

要使慈善与政府救助有效连接起来，必须明确衔接的内容、环节等要素，从实践看至少应当包含如下几个层面：

第一，功能上的互补。慈善和社会救助虽同属于社会救助事业，但两者的功能还是存在不可忽视的差异：社会救助一般面向全体社会成员，解决的是社会成员的基本生存问题，发挥的作用是保基本、兜底线；慈善救助虽也涉及社会成员的基本生存问题，但绝大多数的慈善活动主要还是集中在非基本生存领域，所救助问题的层次性更高一些，而且慈善救助的地域性和受益人群的分布也极不平衡。慈善与社会救助两者的功能各有侧重，虽不应相互替代，但可以在两种资源的使用和分配上作合理调控。强调功能上的互补，即是要发挥慈善弥补政府救助在项目、内容、覆盖对象和救助程度不足等方面的积极作用。

第二，资源上的整合。贫困总是相对于社会成员的一般性生活水平的一种相对状态，因而救助贫困人群所需要的资源在理论上是无限的，而国家法定的公共资源在一定时空条件下却是有限的。解决救助资源的不足问题，除了增加公共财政的投入，还需要动员社会资源的投入。慈善资源来自于社会捐赠，动员各类慈善资源（比如经费资源、人力资源、组织资源等）用于社会救助事业，才能满足社会救助对公共资源的需求。

第三，主体上的合作。即政府借助相对灵活、低规则的慈善行为或慈善项目运作机制，与各类慈善组织建立合作伙伴关系，使慈善救助与社会救助协同运作。

第四，信息上的对接。信息不对称问题在救助需求与救助供给之间时有发生。建立救助需求供需对接机制，打通政府部门与慈善组织之间的信息壁垒，引导慈善救助有效参与，进而抹平救助服务的空档与缺口。

第五，行动上的协同。即政府部门实施的救助与民间慈善组织开展的慈善救助活动实现步调上的一致，防止出现救助重叠和空档同时存在。

在上述框架下，根据当前的实际需要，应当本着引导和激励的原则，研究和出台相关的措施，大力支持慈善组织有序参与社会救助事业。

（一）建立政府购买慈善救助服务制度，使各类慈善组织和社会公益力量在政府的支持引导下发挥社会救助服务功能

建立政府购买服务的制度是国际通行的支持慈善组织发展，并促进其参与社会救助的重要措施。国内各地虽然陆续出台了相关政策，但是政府购买服务的领域还相对较窄，主要是局限在由市场提供的服务和商品等方面，而社会救助领域的政府购买服务发展相对落后。现阶段上，解决救助发现不及时、提供救助服务，以及建立救助需求和供给评估机制方面亟需各类服务型慈善组织的介入，因此推动社会救助由单一收入转移救助向收入和服务并重发展、提高救助的效率，必须加快建立政府购买慈善救助服务制度。

第一，要以扫除社会救助盲区、弥补政府救助力度不足问题为目标，以支持服务型慈善组织提供救助对象发现、救助服务供给、救助需求评估等方面的服务为主要内容，推动社会救助向救助服务拓展，提高社会救助服务水平。

第二，要在准确分析社会救助管理性服务的整个流程，科学预测贫困群体的劳务性服务需求的基础上，根据社会救助各项制度的申请、审核、审批和绩效评估的不同环节，合理地制定政府购买服务的指导性目录，重点明确向慈善组织购买的救助对象发现、救助需求评估、经济状况核定等方面的服务。针对困难群体的需求，探索建立救助项目公益创投机制，由财政救助资金支持社区慈善组织提出满足社区困难家庭需求的救助服务项目，由社区慈善组织向低收入对象提供有针对性的救助服务，促进社会救助的经济援助与救助服务有效对接。同时，城乡“三无”人员供养服务机构要打破公办公营模式，采取委托、租赁等方式逐步推行由民间非营利组织运营的机制。

第三，确保政府购买服务的绩效，建立由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对政府购买的慈善组织服务的项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。评估结果要公开发布，用以引导慈善组织提高透明度和改善内部治理。

（二）在政府的社会救助制度之外，引导慈善组织建立补充性救助制度

目前我国的资助型慈善组织汇聚的慈善救助资源越来越多，但在资源的分配和项目的资助方面尚未与政府的救助制度相协调，不少困难家庭虽获得了政府提供的社会救助，但仍然无法从根本上摆脱困境，而慈善救助资源又因缺乏与正式救助制度的整合而无法实现对这部分群体的救助。促进慈善与社会救助相衔接，需要在政府的社会救助制度之外，建立由慈善组织负责实施的补充性救助制度。

第一，由政府出台政策，将慈善组织建立补充性救助项目与慈善组织法人注册、年检，以及申请免税和参与政府购买服务等挂钩，引导慈善组织建立和实施各类救助项目。

第二，规定具有官方背景的慈善机构（如民政系统所属的慈善会、红十字会系统、残疾人福利基金会等）要协同现行的各项社会救助制度，当针对特定困难家庭和人员的政府救助启动后，同步启动慈善组织的补充性救助。比如获得最低生活保障的家庭，若其家庭成员中有儿童、大病患者，可以申请慈善组织提供的相关助学、医疗救助等救助与帮扶。

第三，要将政府支持和鼓励慈善组织建立补充性救助明确写入社会救助相关制度文本中，重点是明确慈善组织救助的原则、目标定位、管理主体的权利与职责，从制度上明确政府与慈善组织的职责分工和协同事项，避免政府救助与慈善救助出现救助空档或交叉等问题。

（三）搭建政府社会救助信息平台，完善社会救助需求信息发布机制

及时获取救助需求信息是慈善组织能够主动而积极地衔接各项社会救助制度的先决条件。促进慈善与社会救助相衔接，首要的技术条件，是政府要向慈善组织开放其掌握的社会救助对象信息，这样各类慈善组织才能掌握救助对象的需求结构，从而有针对性地制定和实施相关救助项目。

第一，社会救助职能部门要建立整合化的社会救助信息平台，一方面整合各项社会救助的救助信息，另一方面建立在保对象信息数据库，对救助对象的人口特征、致贫原因、救助需求等情况建立动态档案，同时还要建立各类未获审批的救助边缘群体信息数据库，同样也要细化潜在救助对象的分类管理；政府社会救助职能部门在受理和审批救助制度时，还应该同步做好救助需求信息的真实性审查工作。

第二，建立救助需求信息定期发布机制。社会救助职能部门依据救助申请人的授权及时将社会成员的救助需求予以公开发布，使慈善组织共享救助需求信息。此外，政府或社会救助职能部门还可以与募集经费规模大且经费相对稳定的慈善机构签订合作协议的方式，在审批相关社会救助的同时，将慈善机构的救助项目或相关救助信息提供给有救助需求的社会成员，以此帮助慈善组织实现供需对接。

第三，要允许慈善组织向政府部门主动获取救助需求信息。慈善组织有权依据国家有关政务公开的法规规定向政府及社会救助的职能部门索取有关慈善需求的资料和数据，政府建立相关的信息需求受理和提供制度，保证慈善组织获得符合其宗旨和项目需求的救助需求信息。

（四）完善慈善组织发展和慈善项目运作的政府支持机制

慈善是民间行为，但不意味着慈善机构完全独立于政府之外开展慈善活动，尤其是中国当前的公共服务领域中仍然是行政主导模式，因此慈善机构的项目运作，不仅如上文所述需要政府开放救助需求信息，实际上在很多方面也离不开政府的支持。从公共责任的角度，要使慈善机构主动回应政府提出的衔接社会救助的良好愿景，必须对慈善组织对政府职能部门提出的支持性需求给予积极、主动的回应，否则对于那些出于社会责任并奉行对捐赠者负责的民间慈善组织而言，就不可能甘愿听从行政的“过分”干预。为此，应建立多元化的慈善支持性政策组合。尤其要在慈善组织的孵化和培育、慈善公益人才的培训，以及慈善公益项目的创设、实施等方面给予必要支持；可以考虑的支持方式包括采取设立公益创投基金、慈善组织孵化种子基金，以及对慈善信托收益采取优惠税收政策，给予更多的符合条件的慈善组织以免税资格，并确保税收优惠政策方便申报和抵免；对于衔接政府救助成效显著的慈善组织，要在政府购买服务、提供经费资助、提供信息等方面给予更多倾斜。同时，要将政府支持慈善组织发展的各项政策落实情况纳入政府（职能部门）绩效考核体系，加大政策落实督办和问责力度，使政府出台的相关支持性政策措施得到有效落实。

几点政策思考

第一，承认并尊重慈善事业的独立性，增强与慈善组织合作的认识基础。慈善事业不是政府社会救济功能的延伸，而是人们基于其内在的道德动机所采取的社会互助行为；慈善事业的资源来自于社会，慈善捐款不是政府性收入更不是税收，慈善资源的使用要对其捐赠者负责。在符合国家规制的前提下，慈善组织应当享有自我管理和独立运营慈善项目的权利。政府必须立足于这一基本认识，来研究和完善慈善事业与社会救助相衔接的相关政策措施。只有明确了这些基本的观念，我们才能走出权威和全能主义的幻觉，在尊重慈善组织意愿的基础上与慈善组织共同面对贫困问题，并与之进行平等的对话，建立平等合作关系。

第二，要转变对慈善组织的管理职能，给慈善组织留有自主生存和发展的空间。推动慈善与社会救助相衔接，首先政府要以公平原则建立和实施各项管理引导政策，对各类慈善组织一视同仁；其次要实现官办慈善组织“去行政化”，还原慈善组织的民间性，使其具有独立法人地位。再者，要健全、完善和实施以服务为导向的政策措施，从“管”为主转变到“促”为主，加大慈善组织的支持力度，允许慈善组织在公益领域唱主角。在促进慈善事业发展的同时，还要建立必要的慈善组织监管机制和退出机制，确保慈善组织规范运作、健康发展。

第三，在慈善与社会救助相衔接的过程中，要注重发挥慈善组织的优势和特长。在公共服务领域，不仅存在“政府失灵”，也会发生“志愿失灵”，因此不能高估民间慈善的作用，也不能用慈善互助机制替代政府的救助行为。从社会救助的发展演变看，社会化的社会救助责任只有政府承担才最符合效率和公平的原则，只是在中国步入“后总体性社会”阶段后，社会的多元化孕育着慈善互助的合法性空间，但是在社会救助领域慈善的作用一定是补充性的。在促进慈善事业发展的过程中，需要引导慈善组织“有所为”、“有所不为”。“为”的是发挥慈善救助的优势和长处，具体说来，可以发挥慈善救助延伸政府救助项目的优势，比如向特定人口结构家庭提供政府尚未开展的救助服务，向救助边缘家庭提供收入转移或其他扶持计划，以及解决困难群体医疗救助力度不足的问题。“不为”的是政府职责范围的事情，政府不应该转嫁给慈善组织来承担。

第四，慈善政策措施的建立和实施，要突出对慈善组织和慈善公信力的培育。培育一批类型多样、结构合理、公信力强的慈善组织是中国慈善事业发展的必由之路。首先，要从体制上为慈善组织的设立创造相对宽松的环境，在登记备案、募捐许可、税收减免等方面简化程序，降低门槛；二是要赋予慈善组织平等享有募捐权、平等享有税收减免权和平等承接政府购买服务的权利，创造公平竞争、自主发展的社会环境；再者，需要完善公益引导机制，通过设立慈善组织孵化基金，支持资助类、枢纽型慈善组织设立慈善项目种子基金，或者通过政府购买服务等方式，为慈善组织的生成提供必要支持。慈善组织的培育方面，还要建立健全慈善公益行业的职业认定、评价和从业者的工资、人事、社会保障等方面的制度和政策，规范慈善组织经营管理体制，增强慈善行业的社会竞争力。在慈善组织的公信力培育方面，最重要的是政府制定规范慈善信息公开的制度和统一标准，并将慈善信息公开情况作为慈善组织设立和承接政府购买服务的基本要件；同时，建立严格的监督问责机制和退出机制，对于违规或不按照标准公开慈善信息的慈善组织，要采取严格的惩戒措施。