教育督导和现代教育治理

■刘长兴

教育督导的调研报告评比活动，已经连续两年了。说实话，头一年还真没有觉得怎样，以为就是例行公事。第二年的感觉则全然不同了。入选的这些报告，无论来自督导部门，还是督学个人，无论仅局限于调查，还是加入了研究，确实给人留下一种新的印象，因为他们是从新的视角审视教育行政管理的成败得失。所以，提出的那些意见和建议尽管不那么成熟、更难说深刻，却很接地气。这个“新”的视角就是“监督”，说得确切一点儿，是行政内部监督。于是，想起了近来人们经常“议”到一个话题——现代教育治理。

“治理”这个概念，是党的十八大提出来的。当时，便引起社会广泛关注。党的十八届三中全会又专门就“国家治理体系和治理能力”作了详尽的阐述。显然，由非常习惯的“管理”转向比较陌生的“治理”，应该不是简单的词语变化。几年的教育改革实践，特别是教育督导的及时跟进，让人们越发感到“国家治理体系和治理能力现代化”，其实就是全新政治理念推动下的一次重大国家创新。所以，“治理”应该是由思想观念的转变带来的工作方式的改革，最终建立一个有机、协调、动态和整体的制度运行系统。逐步构建现代教育治理体系，不断提高现代教育治理能力，已经成为教育行政工作改革的方向。如果站在这样的角度，对教育督导进行认真的回顾和理性的思考，起码能够从三个方面看到走向现代教育治理的基本路径。

一是创新体制。

说起教育行政，它和其他任何政府行政工作一样，都是由决策、执行、监督构成的工作整体。在这个统一的整体中，三者既相互协调，又相互制约。当然，无论决策、执行还是监督，都要由具体工作部门落实。这样，本来行政内部的工作关系，有时一不留神就容易“遭遇”异化，变成行政内部的权力关系。在这里，“决策”似乎还好说些，由于基本都是上边定的，谁也不好意思去抢，谁也难有“资本”去抢。“执行”和“监督”就不然了，出现“交叉”和“重叠”，好像已经习以为常、司空见惯了。本来“决策”定下来的目标、规划，配套好的政策、措施，编制的具体标准，都要通过有关部门和基层学校的“执行”变成现实：该投钱的得投钱，该建设的得建设，该规范的要规范，该指导的要指导……在一定意义上，这就是让政府决策，一步一个脚印地落到实处。这里所说的“实处”，理应覆盖辖区的每所学校、每个学生。有人说其实就是要让水流到头。这样形容“执行”的过程，实在太生动不过了。大概正是为了政府的源头水真能够全部流到头，政府才要针对“执行”情况进行评价。于是，早在3 0年前国家就提出了教育督导，而且逐步定位了它在教育行政中的特殊职能——“监督”。但是，由于人们长期没有接受“监督”的意识，而且习惯了自己评价自己，你就是设置了教育督导机构，设计了教育督导方案，毕竟习惯还是习惯，“执行”部门自己搞评估、评比甚至评介，始终也没停步。你想，“运动员”一旦上场还当“裁判员”，谁轻易舍得自己下来，眼睁好坏输赢能自己说了算。当然，如此评价的信度、效度可想而知，只是没人撩开这层“帘儿”而已。可是，谁也挡不住社会的质疑，甚至非议。

2 0 0 8年，本市实施了第一轮义务教育学校现代化建设标准以来的教育发展项目，人们从中逐渐看到了整个局面的变化。这种变化给人的感觉，更像是一个改革的“拐点”：市级政府负责“决策”，部门、区县、学校负责“执行”，教育督导负责“监督”的教育行政体制基本形成。教育督导在评估验收的过程中，不仅保证了“决策”目标和措施的落实，而且通过具体指导和调查研究，一方面推动了学校的发展，另一方面又为同期的“执行”和未来的“决策”提供了大量、准确的信息服务，充分体现了“决策”“执行”“监督”之间既相互协调，又相互制约的密切联系，特别是市政府教育督导委员会的成立，从组织上进一步强化了这种现代教育治理的创新体制，凝聚了三者共同推进改革和发展的合力。大概这就是比较规范的“管办评分离”吧。

二是重构机制。

在推进现代教育治理的进程中，除了解决体制问题以外，还必须建立一种现代教育治理的长效机制，确保教育行政始终保持有序、有力、有效的运行状态。只有这样，政府教育公共服务的质量才能保证不打折扣；也只有这样，人民群众的满意度和幸福感才会真的越来越高。可是，过去咱们有些情况并不理想。比如，实施一个教育发展项目，“信号衰减”的现象总是不同程度时有发生，好像还非常正常。反正到了最后，完成的就是完成了，没完成的也算完成了。有人还能说出很多理由。尽管属于少数、个别，但是造成的影响极坏、极大。然而，这几年在教育督导工作中，人们看到了令人振奋的转机，对于现代教育治理的长效机制也开始有了切身体验，而且还在逐步认同。

说起这种长效机制的基本构成，其实并不复杂。它不仅包括人们比较关注的评价标准，还包括按照标准进行督导评估的实施程序和工作准则。只要这三个基本要素形成综合效应，行政“监督”的严格和严肃、公平和公正，就能全面显现出来。这些年，一切用“标准”说话似乎已被大家接受，这说明现代教育治理正在深入人心。比如，咱们陆续出台、实施的两轮义务教育学校现代化建设标准，特殊教育和普通高中、中职学校的现代化建设标准以及国家和本市关于县域义务教育均衡发展的标准等，之所以能够广为人知，大概就是这个原因。可是，实施程序和工作准则很容易被轻视，有时还会被忽视。2 0 0 8年以来，咱们的教育督导恰恰在这个关键之处进行了不懈的探索，初步形成了一个比较规范的运行机制：督导过程按照程序进行，督导人员按照准则操作，督导结果按照要求公告，督导问题按照规定投诉。应该说，正是这样一种长效机制，使上面那些项目收获了前所未有的实际效果。虽然头一轮义务教育学校现代化标准建设已经过去三年了，但是人们只要一提起这件事儿就赞不绝口。尤其是农村地区的老百姓，更是对政府感激不尽。有人说，这里的教育进步了2 0年，真不是忽悠，眼睁村里的孩子享受了城里的教育。这不就是政府公共教育服务给人民群众带来的公平和正义吗？

与此同时，督学队伍建设也进行了机制重构。这支队伍的构架、组成、素质、能力，对于行政“监督”来说同样至关重要。于是，立足于形成长效机制，首席督学制度、资格认定制度、聘任上岗制度、督学职级制度、责任督学制度和专业培训制度，先后付诸实施。这支庞大的队伍正是在这一制度框架下，确立着职业理想，树立着职业道德，提高着专业能力，强化着专业纪律。尽管他们来自不同的单位，具备不同的专长，存在较大的年龄跨度，也有悬殊的经历差异，但是他们在教育督导工作中表现出来的“准”职业化和“类”专业化，赢得了广泛的好评。

其实，“决策”和“执行”同样各有自己的运行机制。“决策”如何联通时代和社会，如何保证民主和科学；“执行”如何合理配置资源，如何正确诠释政策，如何抓好典型引路，如何确保全面跟进，这些无不需要一种现代教育治理的长效机制。

三是法制保证。

现代教育治理，说到底就是依法治教。所以，无论是体制还是机制，都应该得到法制保证。2 0年前，《教育法》正式施行，已经明确把教育督导列为教育基本制度之一。虽然当时还没有提出教育行政必须实现“管办评分离”，但是已经以法律形式明确了教育督导的行政监督地位。应该说，它为现代教育治理的法制保证奠定了重要基础。前年，就在现代教育治理开始进入教育行政改革的时候，国务院及时颁布了《教育督导条例》，对于专门行使行政监督职能的教育督导提出了比较系统的法律要求。有人说，这是现代教育治理体系的基本思想和操作规则。此话应该毫无夸张之意，尽管这部条例还仅限于教育督导。去年，《天津市教育督导条例》正式出台。这个本领域里全国最早的地方立法，虽然运行时间只有短短一年，却让人们比较深刻地感悟到了在现代教育治理进程中法制保证的重要意义。就拿人们还比较生疏的质量监测来说，这部条例已经纳入教育督导范围，从此结束了因为“政”出多门导致“测”出多门的现象。既能够凸显其“监”的权威性，又可以保证其“测”的科学性，特别是对于落实减负、指导教学、深化课程改革、推进素质教育，一定会产生积极的作用。要说法制保证是现代教育治理的前提应该非常靠谱。

由于咱们“动手”比较早些，所以上面这些经验不仅获得了各地同行和专家的肯定，还被誉为“天津模式”，后来又得到了国家领导的好评，作为经验向全国推广。说真的，目前咱们自己看到的，大概还只是现代教育治理的初级阶段，或是基本形态。要是由传统的教育行政全面走向现代的教育治理，肯定还有很长的路。但是，无论如何现代教育治理，肯定是教育行政工作在教育现代化进程中的必然选择。