反思矿业权抵押备案制度

范振林，马茁卉

（中国国土资源经济研究院，北京101149）

当前，矿业权虚拟化、金融化、证券化和资本化属性凸显。随着矿产品价格持续走低，矿山建设开采成本高企，矿业企业亟需融资渠道，以矿业权作为抵押标的向银行等金融机构申请融资的愿望日益强烈，矿业权抵押市场需求日益广泛，但是相关的配套制度并不完善，导致实践中矛盾比较突出。矿业权抵押备案制度亟待改革。

1 矿业权抵押现状

1．1 矿业权权利属性

2007年颁布实施的《物权法》，将探矿权、采矿权列入“第三编用益物权”中进行了法律规范。由此，《物权法》将矿业权规定为“用益物权”，并对用益物权人依法取得用益物权后的权利和义务作出了明确的规定。

《矿产资源法》规定“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记”，这表明了矿业权是通过行政许可的方式设定的。

《行政许可法》第十二条第二款规定：“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”，可设定行政许可。勘查、开采矿产资源的探矿权采矿权具有行政许可属性。

根据相关规定，结合矿业权自身的特点和相关的特殊性，矿业权实质上是以权利作为客体、是可耗竭性资源，依公法程序设立，属于特许用益物权等，因此矿业权不能完全等同于用益物权，而是行政许可式的准用益物权。

1．2 矿业权抵押规模分析

2000年左右，考虑到当时矿业市场经济不发育，市场诚信体系不健全，为支持矿业企业勘查开发融资，国土资源部印发《关于印发＜矿业权出让转让管理暂行规定＞的通知》（国土资发〔2000〕309号）规定：“矿业权设定抵押时，矿业权人应持抵押合同和矿业权许可证到原发证机关办理备案手续”。前后跨度11年，2011年又印发《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发〔2011〕14号），进一步细化采矿权抵押备案有关规定。

2005年以来，国土资源部机关共批准登记新立和扩能采矿权363宗，同期办理采矿权抵押备案仅90宗（83宗办结，7宗待办），占登记新立和扩能采矿权的比例不到1／4。从矿种看，主要以煤炭（50宗）、铁矿（12宗）、钾盐（9宗）为主。总体来看，探矿权没有办理抵押备案，采矿权抵押备案申请数量也较少，占比较低，矿种比较集中（图1）。

图1 2005～2014年采矿权抵押备案矿种及累计数量统计

1．3 矿业权抵押效果分析

一是矿业企业迫切需要矿业权抵押。截至2013年底，我国共拥有12．5万个矿业权，包括92223个采矿权，32851个探矿权。如果全部设定矿业权并收取矿业权价款，需要矿业权投资者数万亿的巨大资金投入。根据相关规定，原则要求是在出让取得矿业权时一次性支付矿业权价款和使用费，而矿业权价款和矿产资源使用费数额较大，矿业权投资者在未得到矿业权时，还没有从矿业权的使用中获得收益，一般难以筹集如此巨额资金。

随着我国矿业市场体系的发展和完善，矿业权转让也越来越频繁，投资者对矿业投资愈来愈感兴趣，为了让更多的拥有高技术和高管理水平的投资者参与到矿业开发投资中来，矿业权投资者亟需专门的矿业权抵押贷款。企业所有制性质、规模是影响矿业权抵押的重要因素，国有和大型企业信用抵押占比高于私人控股和中小型企业，矿业企业抵押的这种分化和差异较其他行业更加明显，在缺乏有效抵押物和保证的情况下，中小型和民营矿业企业获得贷款艰难。

二是受矿业经济发展形势影响，各类金融机构包括商业银行也纷纷扩展矿业权抵押债务业务，但是双方衔接程度不够，信息不对称，影响矿业权抵押发展。

经济和社会发展对矿产品的需求持续增强，矿业投融资规模越来越大。据调研，上海浦东发展银行融资项目中矿业方面融资所占比例非常高，也获得较好的经济效益。其他银行及各类金融机构也增加矿业融资业务，如工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行、国开行、民生银行、华夏银行、资产管理公司、农信社、其他股份制银行及地方银行等。

由于矿山开采大多在地下并且埋藏较深，环保要求也越来越高，金融机构很难了解到具体情况，也很难对其市场价值做出判断。矿业权抵押资料专业性极强，影响矿业权价值的因素很多，信息的不对称导致金融机构一般仅接受采矿权抵押；对于信用程度高的企业也接受详查和勘探探矿权抵押，但数量较少，普查和预查探矿权由于风险极大、不确定因素较多，金融机构均不会接受其抵押。

三是目前一般只接受采矿权抵押。从部机关矿业权抵押备案来看，抵押数量呈递增趋势，矿种相对集中，大部分集中于煤和金属矿种，数量占登记新立和扩能采矿权的25%。但实践中存在着探矿权要求抵押的情况。

四是矿业权抵押备案并非所有矿业权人融资的必需事项。在部发证的新立和改扩建矿业权一般均需向银行等金融或投资机构融资，但实际只有约1／4的采矿权人获准抵押备案；客观上存在采矿权申请银行贷款抵押备案时，若存在分期缴纳采矿权价款或价款缴纳尚未完成的，国土资源部并未批准其抵押备案，这类矿权人仍然可以用其他方式获得融资；实践中，一些采矿权人向非银行机构融资时，国土资源部也未对其核准抵押备案，但也并未影响其融资活动。

2 抵押备案制度问题分析

2．1 法律法规相对滞后

现阶段，关于矿业权抵押的相关法律法规较多，共有5部法律，2部法规，5部规范性文件，大多是解释性规定，缺失明确统一规范的矿业权抵押管理制度（表1）。

但是国土资源部〔2000〕309号和〔2011〕14号文件，是以鼓励矿产资源勘查开发为背景的前提下出台的，实践中采取的矿业权抵押备案制度是一种以审批方式办理的具有登记功能的备案，已不适应当前市场经济形势深入、多元发展的需要，缺乏统一配套的法律法规“滞后”问题逐步显现，政策“不管用、不好用、不够用”的问题比较突出。

表1 矿业权抵押法律法规及规范性文件

2．2 备案法律法规依据不充分

矿业权抵押备案制度法律法规不充分。《担保法》第三十四条规定了可以抵押的财产，该条内容未明确矿业权可以抵押。若矿业权抵押套用该条第一款中的“（六）依法可以抵押的其他财产”之中，则应根据该法第四十三条：“当事人以其他财产抵押的，可以自愿办理抵押登记，抵押合同自签订之日起生效。登记部门为抵押人所在地的公证部门”的规定，应由公证部门登记。

《物权法》第一百八十条规定可以抵押的财产，根据该条第一款的“（七）法律、行政法规未禁止抵押的其他财产”和第三编“矿业权归属用益物权”的规定，矿业权抵押应属合法。但《物权法》并未规定“法律、行政法规未禁止抵押的其他财产”办理抵押必须登记，也未明确登记部门和生效时间。

因此，由国土资源部门办理矿业权抵押登记的法律依据不充分，按照《国务院办公厅关于公开国务院各部门行政审批事项等相关工作的通知》（国办发〔2014〕5号）要求，国土资源部向社会公布保留45项行政审批事项，其中未包含“矿业权抵押备案”事项，按照“法无授权不可为”原则，应予取消。

2．3 矿业权人可否为第三人设定抵押担保有争议

目前矿业权抵押仅限定于矿业权人为自己的债务提供担保，在政策上排除了为他人债务提供抵押。这种规定对矿业权抵押的界定是不周延的。一是不具有法理基础；二是当采矿权人是债务人的债务人时，也不能排除采矿权人为债务人利益，向债务人的债权人提供抵押担保；三是为第三人债务提供矿业权抵押担保，既有利于第三人与债权人之间的交易安全，又不危害社会公共利益和他人利益，没有反对的理由和禁止的土壤。

实践中抵押担保也存在较大分歧，甘肃、山东不可以，内蒙古和山西可以。市场经济越发展、越活跃，市场主体的自主性和选择范围越大，从这个意义上说，内蒙古和山西的采矿权人可以为第三方的债务向债权人提供采矿权抵押担保，这种抵押放宽政策属于大势所趋，顺应了市场经济规律要求扩大自主权的要求。

2．4 抵押评估质量有待提高

评估理论、方法还不成熟。一是矿业权评估发展时间较短，对市场化的矿业权价值评估，在基本理论、方法模型、参数取值和评估责任等方面还处于探索阶段，与现阶段矿业经济发展的要求存在差距；二是缺乏统一公认的评估方法选择标准，易造成同一矿权不同方法、同一方法不同评估机构和同一机构同一方法产生不同的评估价值，且差异较大，给抵押权人带来困扰。

实践中差异更大。矿业权公开交易案例较少，参考价值较小，交易时间、矿种也有差异，市场价格波动导致价值确定缺少依据；评估参数选取存在更大差异，突出表现在：储量认定、投资成本选取、生产能力确定、产品方案选择以及抵押授信额度等等。

2．5 国土部门与市场边界不清、风险责任不明

2．5．1 抵押权人捆绑责任，规避风险

矿业权作为一种无形资产，不具有实物形态，属于非货币性长期资产，具有特殊的风险特征，矿业权与其他资产组合所生产的矿产品价格受市场的影响也较大，在创造经济利益方面存在较大不确定性；矿业权价值的风险特征以及不确定性因素趋多，导致价值评估具有高风险性，从而导致矿业权价值的不确定性大。同时伴随着矿山服务年限减少，资源越来越少，储量变动导致价值的不稳定性，倒逼抵押权人往往把国土资源部门捆绑在一起，形成风险共担、“矿业权抵押必须经国土部门审批才能成立”的假象，以国土部门审批为必要条件，目的是降低抵押风险，提高矿业权对抵押债务的保障程度。

2．5．2 国土部门抵押备案错位、越位

现阶段，在矿业权抵押备案过程中，存在错位和越位现象。一是监管和服务。现有法律法规对于矿业权抵押的规定较为笼统、原则，可操作性不强，风险责任、监管和服务尚未完全建立；二是抵押备案存废问题。企业在申请矿业权抵押备案时，按照现有法律法规和抵押程序看，国土资源部门还需要对矿业权是否具备抵押条件进行审查，承担了较重的审查责任和风险，这种管理方式还是带有审批色彩，与《物权法》的规定存在差距，客观上也使得矿业权抵押备案时间较长。事前或事后备案、审查有无必要性和备案登记等也有争议。

3 矿业权抵押备案制度对策建议

矿业权抵押改革需要结合时代背景和经济发展形势，坚持问题导向，厘清政府与市场边界、充分发挥市场的决定性作用，界定相关方权责利，注重提高国土资源部门服务效率和监管水平。

3．1 重构矿业权抵押经济关系

矿业权抵押融资反映的经济关系是矿业权人（作为债务人为自己或他人债务提供抵押担保）与债权人之间债权债务关系，是一种在市场经济条件下，矿业权抵押融资当事人（矿业权人与金融机构等）之间平等、自愿的微观经济行为。

3．1．1 抵押权人的权利

变价处分权，当矿业权债权清偿期届满或不能偿还债务时，而债务人（矿业权人）不为清偿时，抵押权人对于矿业权有变价处分权，当然行使处分权时，要符合国家规定的矿业权转让相关条件；优先受偿权，对于处置、变卖或转让矿业权等所得的价值，抵押权人有优先受偿权；经抵押的矿业权，抵押权人有善意对抗第三人的权利。

3．1．2 抵押人的权利

对矿业权的用益物权，矿业权作为抵押权时，是不转移占有权的，矿业权人（抵押人）仍享有对矿业权使用和收益的权利；对矿业权的处分权，包括为他人设定用益物权（出典等）、设定担保物权（再行设定抵押权、多数抵押权的次序，依成立的先后决定）和出卖（抵押权系以矿业权的交换价值为标的，不妨碍矿业权价值的买卖）。

3．1．3 抵押权人、抵押人对国家的义务

抵押双方当事人要自愿签订抵押合同，并于签订之日起生效；抵押权在处分矿业权时，国家有优先购买的权利，如果其他矿业权人购买，必须符合国家规定的资质条件；设定矿业权抵押要符合国家规定的相关政策（物权法、担保法以及国土资源部门的规范性文件）；抵押双方不得规避法律法规，并接受国土资源部门、金融管理部门和司法机构的监督和管理。

3．2 出台矿业权抵押过渡性管理办法

矿业权抵押备案是国土资源部支持中、小型矿山企业担保融资、服务经济社会的一项具体工作内容。从目前的法律、技术和资本发展保障等层面的障碍来看，矿业权抵押备案停止办理的条件尚不是十分成熟，但必须按照中央简政放权的有关要求，出台过渡性的管理政策措施，在矿业权抵押新法律法规出台前，仍按现有规定办理矿业权抵押备案程序。因要符合国务院审批制度改革要求，矿业权抵押备案制度逐渐向矿业权抵押登记制度过渡转移，以发挥市场的决定性作用，并明确矿业权抵押登记机关的权责利，加强矿业权市场服务监管体系建设，建立和完善矿业权抵押融资风险防范体系。

3．3 逐步废除抵押备案制度，实行自愿登记制度

3．3．1 取消抵押备案制度

矿业权抵押属于矿业权人和金融机构双方自愿并协商一致的微观市场经济行为，至于矿业权抵押对象、范围、标准和风险问题，则是由债权人按委托方确定原则自己做出判断和衡量，同时按照中央简政放权、转变政府职能、深化行政审批制度改革的相关要求和国土资源部公开的行政审批清单，坚决执行“清单之外无权力”，应该取消矿业权抵押备案制度。

3．3．2 实行自愿登记制度

矿业权抵押属于转让，但不是严格意义上的转让，抵押不等于转让，规定抵押时符合转让条件不意味着实现抵押权时或清偿时仍然符合转让条件。据此，对于矿业权抵押，不必要按照矿业权转让的条件和程序进行管理，只是对矿业权抵押条件进行原则性、形式上规定，属于风险提示性范畴，并非强制性规定，仍需金融机构进行尽职调查。

但为推进社会诚信体系建设，服务经济社会发展，解决矿业权抵押双方遇到的实际问题，宜采用自愿登记制度。抵押双方愿意将矿业权抵押情况报告的，其借贷风险仍由抵押双方共同承担。双方只提交《关于XXXX矿业权抵押的报告》，国土资源管理部门不对抵押资料进行审查，只进行形式上登记，并向抵押双方出具《关于收到XXXX矿业权抵押报告的函》，包括：①抵押报告已收到并留存和记录；②被抵押矿业权登记情况；③明确双方共同承担风险，国土资源管理部门只在被抵押矿业权办理转让手续，在转让调查意见时，在意见中注明曾收到双方抵押报告的情况，并可以按照抵押顺序进行形式上登记；④提醒由于矿业权人的违法行为，可能导致矿业权灭失或者被吊销的相关情形；⑤在双方抵押期满后，抵押双方及时向国土资源管理部门报告抵押已取消，并撤销抵押登记。

从矿业权属性的特殊性，合理开发利用，维护国家矿产资源所有权权益和社会公共利益，确保转让交易和国有资产安全等角度出发，抵押自愿登记制度有一定的风险性，需要提高国土资源部门的服务效率和事中事后监管水平。

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