中国企业参与蒙古国矿业投资的机遇与风险

王世鹏

（商务部国际贸易经济合作研究院，北京100710）

1 中国企业投资蒙古国矿业的机遇

2014年8月，国家主席习近平对蒙古国进行国事访问，访问期间，两国领导人达成多项重要共识，确定了矿产资源开发、基础设施建设、金融合作“三位一体，统筹推进”的中蒙经济合作新格局，并进一步全面扩大两国经贸务实合作，提出争取到2020年实现双边贸易额100亿美元的目标。开展多层次、宽领域、高水平的经贸交流合作是两国关系持续深入发展的物质基础。

1．1 地缘优势明显

蒙古国是中国的重要邻国之一，位于中国与俄罗斯之间，其东、西、南三面与中国接壤，两国边境线长达4710km，目前共辟有包括二连浩特、甘其毛都等14个常年开放或季节性开放的国际和双边口岸［1］。由于天然的地域、民族、文化、语言等方面因素，以内蒙古自治区为桥梁，以边境地区口岸为窗口，以距离近、成本低、沟通易等为特点，近年来两国充分发挥得天独厚的地缘优势，经贸往来日益频繁，合作项目不断增加，合作领域不断拓宽。目前，蒙古国已开发的大型矿产资源项目主要位于临近中国的东南部、中南部，因俄罗斯本身是能源矿产资源储藏大国，为解决其富余的矿产资源出口市场问题，中国是蒙古国能源矿产资源产品最经济的买家。

1．2 经济结构互补性强

中蒙两国综合国力差距较大，经济结构差异明显，扩大能源矿产资源开发合作对两国经济发展是互利共赢的。随着中国经济发展水平不断提升，对能源矿产资源的需求和耗费巨大，而人均矿产资源稀缺，经济发展所需石油、煤炭等能矿资源国内供给有限，部分重要矿产资源对外依存度逐年提高等问题日趋严重，矿产资源安全面临的形势不容乐观。但是蒙古国地广人稀，矿产资源丰富。目前，已探明有80多种矿产资源和1100多个矿床，主要有煤、金、铜、铁、钼、铅、锌、钨、锡、铀、稀土、石油、萤石、磷等，其中煤、铜、稀土、磷、萤石的资源储量居世界前列［2］，但其经济欠发达，市场容量相对较小，缺少资金和技术，且大规模勘探开发尚未开展，在一段时期内仍需要大量引进外资。因此，利用中国的资金、市场、人才、技术、设备、管理等方面优势合作开发蒙古的矿产资源潜力巨大，具有很强的互补性，可为两国带来明显的经济效益。

1．3 经贸往来密切

近年来，中蒙经贸合作发展迅速，中国已连续多年成为蒙古第一大贸易伙伴国，既是蒙古国的第一大进口来源国，同时保持着蒙古的第一大出口目标国的地位［3］。根据蒙方统计，2013年中蒙贸易总额达到54．86亿美元，占蒙古进出口贸易总额的51．62%。其中，蒙古对中国出口37亿美元，占蒙古出口总额的86．68%；蒙古从中国进口17．86亿美元，占蒙古进口总额的28．09%。从双方贸易结构来看，蒙古向中国出口主要商品以矿产品、畜产品、原油等为主，而进口主要涉及邮电设施、运输工具、工程机械、机电产品、建筑材料、生活日用品及食品等。据蒙古投资局数据显示，2013年，蒙古国共吸引国外直接投资2097．99亿美元，中国直接投资占26．65%，仅次于荷兰居第二位。中国对蒙古的投资项目以矿产资源勘探和开发为主，尤其是100万美元以上的大项目，此外还涉及建筑工程、建筑材料、及畜产品初加工等。

1．4 矿业投资环境改善

近年来，为了吸引外国投资，蒙古国完善相关法律。根据2013年新修订的《投资法》，除了关税优惠政策外，外商投资与蒙古国内企业一样的优惠政策，各领域投资实行普惠制。同时，该法消除了对外国私人投资的限制，降低了对外国投资的政府审批要求，简化了相关手续，由过去审批制变为到投资局登记的备案制。对于其他优惠方面，在土地、劳务、知识产权等各领域都有明确的税收减免优惠政策，如果外商与政府签订税收稳定协议，可按照当时签订的税率，以税率变化“就低不就高”的原则进行依法征税，并且根据投资额度和投资领域不同，协议的有效期为5～18年（表1）。

表1 蒙古国矿业投资税收稳定协议分地区有效年限

为建立长期、良好、稳定的矿业领域投资法制环境，进一步放宽投资限制，2014年7月1日蒙古国议会审议通过了《矿产资源法修正案》，该修正案新增13个条款，并对2006年《矿产资源法》进行多项修订。同时，议会颁发了《蒙古国废除‘禁止颁发新勘探许可证法’的法》，废除了自2012年1月12日起为强制暂停颁发勘探许可证而出台的《禁止颁发新勘探许可证法》，表明蒙古国正采取积极措施，吸引外商投资矿业。截至目前，蒙古地矿部已签发2700多份探矿证和采矿证，其中70%是蒙古公司所有，在其余外商独资和合资中，中国企业占绝大部分。此外，蒙古正重点编写《蒙古国矿产资源发展规划纲要》，这是蒙古国至2025年矿业发展的总体规划。其核心思想是保持蒙古矿业长期、稳定、有效发展，保护私营企业在矿产领域利益，鼓励外商企业在蒙古进行矿业投资，并依法维护外资相关权益，特别关注矿产品的精深加工，提高其附加值。

2 中国企业投资蒙古国矿业的挑战

2．1 国际政治博弈风险

近年来，随着蒙古国“矿业兴国战略”的稳步实施，蒙古政府积极吸引外资，大力促进矿产资源开发合作，由此，世界各国大型企业在此领域的竞争十分激烈。但是，由于蒙古国政府寻求“第三邻国”的“多支点”平衡外交政策［4］，努力在中国、俄罗斯、美国、日本、韩国等国家间寻找平衡，这使得中国与蒙古的投资合作在某些情况下受到大国关系的影响。此外，中国的崛起使得部分蒙古官员产生“威胁”、“疑惧”、“危机”等心理，蒙古项目实施对不同的国家有区别对待，对中国企业有排斥警觉的复杂心理，常采用国际投资保护主义的“手段”阻碍中国企业参与矿业项目，如2012年中铝收购拥有丰富煤炭资源的加拿大南戈壁公司56%～60%的股权，此时由于蒙古矿产资源局以国家安全考虑为由暂停了南戈壁公司的勘探及开采许可权，以及蒙古政府监管限制外资的政策阻碍，最终收购失败。

2．2 中蒙社会文化冲突

蒙古国和中国内蒙古自治区有着天然的联系，从理论上说这一地理和经济文化联系将减少中国企业的进入障碍。虽然蒙古国与中国内蒙古地区有着文化语言上的天然的联系，但是历史上蒙古族内部长期存在一些矛盾以及政治因素的干扰，两国蒙古族同胞之间存在着沟通与交流的障碍。并且蒙古国曾经“一边倒”的亲苏、亲俄政策，使蒙古放弃了自己的文字，而使用了新蒙语，因此我国内蒙古的居民如果不学习新蒙语就很难与蒙古国民进行书面上的沟通与交流，这在某种意义上来说阻碍了中蒙深层的沟通与了解［5］。蒙古国内还有极个别人排华、仇华甚至是有些媒体对中国态度不够友善，扭曲中国国家形象，塑造负面舆论。这种放弃紧邻、寻求远邦的外交政策，充分说明蒙古对过去历史的疑虑心态和对现状与未来发展的不安心理。目前，中蒙两国经济关系与相互间社会信任度成反比增长。据民意调查显示，蒙古人眼中最好的合作者依次为俄罗斯、美国、日本、中国，这种状况令人堪忧。

2．3 蒙古政策不稳定风险

中国企业除了要面对其他国家的竞争和排挤，以及面对蒙古对中国的设障，还要面对蒙古政策不稳定、不连续的风险［6］。蒙古国的政治制度为宪政共和国。国家大呼拉尔（议会）为一院制民主体制国家，是国家最高权利机关，行使立法权，可提议讨论内外政策的任何问题。国家大呼拉尔主席、副主席、总理和总统任期均为4年，政府成员由国家大呼拉尔任命。由于一届政府只有四年，政策和人员都不连续，每届政府上台之后都换换一届新人，对上一届政府未实施的重大决议要重新审议，而且政府是在议会战略文件框架下运作，规范政府职责，授予政府权限是有限的，在双边谈判的时候，政府只能做推介、建议等工作，很多国国内大型项目必须经过政府上报大呼拉尔审议通过方可有效。从总体来看，各项政策、法律、法规、大的项目等方面都是各主要政党力量和利益集团博弈、平衡的结果。除相关法律、政策善变外，其还存在法制松懈风险，如法律规定与政府行为、官员行为的脱节，官僚主义及腐败问题泛滥，直接危及投资开展。同时，国家的立法、执法过程普遍缺乏透明度，这给外国企业理解、适应法律法规带来困难。此外，蒙古国地方政府执行政策的“灵活性”太大，政府对企业非法行为的约束不利、对外承诺和协议常常朝令夕改，都直接造成了在蒙古国的投资环境不甚理想。

2．4 基础设施落后

尽管蒙古国近几年经济有了一定改善，但由于其工业化水平较低，长期投入不足，基础设施建设与生产技术条件落后，电力、交通、通讯、口岸基础设施、矿产资源开发条件等都较差，特别是其自然条件限制，如人口稀少、劳动力缺乏、基础设施差，多数城镇尚未形成水、电、路系统。目前，蒙古国全国公路总里程中柏油路占22%，砂石路占30%，自然路占48%，只有一条铁路贯穿南北。中央电网只覆盖乌兰巴托等3个城市6个省，北部省份均从俄罗斯进口电。大部分矿产地带远离交通干线、中心电网，投资成本较大。另外，蒙古国是无出海口的内陆国家，海上运输通道不畅，产品销路狭窄。据相关资料显示，蒙古国绝大多数矿点无法通车、通电、通水，没有通讯设施。尤其是蒙古国交通基础设施落后，严重影响了矿产资源的开发利用。目前蒙古与中国之间只有一条1956年修建的从俄罗斯穿过乌兰巴托到中国二连浩特的单向铁路，总长1110km［7］。由于蒙古国铁路系统不完善，采取汽运导致开采的煤炭运输时间长、运输量低、运输成本高、开采和出口不协调等问题。

2．5 企业运营相关成本增加

2．5．1 矿区水资源严重匮乏。

蒙古国属于贫水的国家之一，水资源只占世界的十万分之四，人均水资源只有1～3m3，约相当于世界水量人均值的1／9。其属于典型的大陆性气候，年平均降水量约为200mm，地下水资源量为120亿m3。从总体来看，蒙古国的幅员内呈现降雨量少、气候干旱、水资源严重短缺、且又分布不均的基本特征［8］。尤其是蒙古国的中南部地区水资源严重短缺，而中南部恰是矿产资源富集地区，特别是近年来随着蒙古国矿山开采业的不断发展，造成河流污染和干涸的情况日益严重，自然环境进一步恶化，开矿与缺水这一矛盾日渐突显，严重阻碍了蒙古国矿产资源开发和区域经济发展，所以水资源的匮乏必然极大制约矿产资源的正常开采和深度开发。根据蒙古国相关法律规定，工业用水是不能直接取用地表水和河流水，但是可以取用地下水，因此，为着力解决水资源短缺问题，一些中国企业不得不在几十千米甚至上百千米以外水源地铺设地下管路，将水引到矿区，这大大增加了开发成本，甚至也将面临管路沿线民众以破坏牧区环境为由反对铺管导致矿区停产的风险。

2．5．2 关联运输收费过高

蒙古国关联运输收费项目过多，收费标准过高，导致以公路为主要运输渠道的企业加大物流成本，以至于蒙古国煤炭价格在中国进口煤市场上的竞争优势被削弱（表2）。

表2 蒙古国关联运输收费项目

以上蒙古国关联运输收费中不包括一些临时性收费，一旦产生临时性收费，关联运输收费将会达到5万元，如果再加上中国境内产生的运输费用，可想而知，采用汽车运输矿产品成本大大提高。

2．5．3 有效工作时间短。

根据中国企业测算显示，以铅锌矿为例，按照国内工业品位达到3%左右就可以开采盈利了，但加上各种费用，需保证每年生产300天才可以保本。蒙古因气候寒冷、风沙大等原因，一年中开工的时间只有大概不到半年，基本也就是每年5～11月适合开工。此外，蒙古地方政府持有的特权，导致企业即使通过国家合法获得勘探、开采许可证，也不一定能够顺利进行勘探开发，而且地方政府、矿区周边民众经常以环境保护、宗教信仰等理由阻碍投资的实施，并时常提出各种赞助要求。这些都会变相增加企业的投资成本。

2．5．4 熟练劳动力供给不足。

2014年蒙古国统计数据显示人口年龄结构，15～64岁的是属于劳动年龄，占总人口的67．2%，其中45．5%的为30岁以下的年轻人，劳动力参与率只64．2%左右。从劳动力就业的构成来看矿业部门就业仅占4．3%。造成这个的现象的主要原因是青壮年就业者难以满足矿业对劳动力的技术需求。蒙古国矿产业的不断发展，将必然需要大量的技术人员和劳动力。因为蒙古国本土失业率较高，为保护本国劳工利益和限制外国劳务在蒙古工作，蒙古国实行严格的劳务许可制度并规定企业雇佣外国技术和劳务人员需要交纳高额的管理费，目前每月每人需要缴纳500美元的相关费用。蒙古国法律规定，外籍劳务岗位费是蒙古国最低工资的2倍，目前为约合1500元人民币，矿业领域外籍劳务岗位费为蒙古国最低工资的10倍，即约合5300元人民币。2012年蒙古国政府又作出了2013年输入外国劳务配额的决定，除政府特许部门之外，其它部门接受外国劳务不得超过本部门员工总数的5%。2013年开始，蒙古国将严格限制外国劳务输入，并规定蒙古卫生部门对来蒙外国劳务人员进行健康体检。

3 对策建议

综上所述，中国企业参与蒙古国矿业投资既存在有利条件也存在各种风险与不利因素，总体来讲是机遇与挑战并存。虽然从目前来看，中国企业在蒙古国的矿业投资面临着一些麻烦和难题，但是蒙古作为一个追求民主、法治的国家，为了其经济社会发展的长远利益，必定会坚定不移地实施吸引外资、改善投资环境、完善相关法律法规等积极措施。因此，为了规避各种风险，中国企业赴蒙古国进行矿业投资应从以下几个方面着手。

3．1 做好前期准备工作

矿业投资周期长、风险大和投资环境要求高，全面、及时、准确地获取相关信息对及时抓住市场机遇、科学决策和降低投资风险具有重要意义。首先应把握蒙古国矿产资源开发的基础地质信息，搜集蒙古国矿产资源勘探和开发的基础数据资料，对具有开采价值的矿产资源进行投资可行性研究，形成完整的投资、合作方案；其次，要深刻把握蒙古国政治、经济形势和走向，充分了解蒙古国的投资政策、市场环境、法律法规和合作伙伴资信等情况，熟悉掌握矿业开发全周期实施程序、相关费用、市场调查和营销等诸多环节；最后，企业必须建立一整套的风险管理和控制系统。这就要求境外运营公司要密切关注自身项目的风险情况，对项目运行中可能存在的市场风险、法律风险、经营风险、财务风险等进行即时评价和监测，对可能存在的风险隐患进行密切跟踪，建立风险预警应急方案，尽己所能做好项目的风险防范工作［9］。

3．2 认真研究蒙古国政策法律法规

学习蒙古国矿业投资合作相关政策法律法规不仅有利于维护矿产资源开发合作的市场秩序，更加保护了投资者及相关利益者的合法权益［10］。中国企业应充分考虑到蒙古国法律的不稳定性，积极调整心态，通过多种途径加强对蒙古国涉外经贸政策和投资、贸易市场的分析和研究，对蒙古国的矿业相关法律法规以及整体投资环境进行深入调查研究，对矿业政策进行深度剖析，了解其投资、税收、劳动、环保、海关等方面的法律、法规，并通过在当地聘请法律顾问的方式，密切关注蒙古国政策法律法规的变化，及时调整投资策略，认真核算收益与成本，避免盲目投资。

3．3 培养多层次人才

首先，要加强企业管理人员知识结构的完善和综合知识水平的提高，建设一支精通跨国经营管理、通晓跨文化管理的国际经营管理人才队伍，一支高效、创新能力突出的专业技术人才队伍，一支熟悉国际惯例的生产技能人才队伍。另一方面要大力引进通晓国际商务运行规则、熟悉国际惯例、精通国际谈判的复合型人才；其次，要培养本地化适用人才，企业驻外人员组成结构中应当尽量实现本土化。当地人熟悉本地的法律、经济、社会和人际关系，可以有效地减少文化冲突，尽快为企业开辟当地市场，因此企业可以与当地院校合作，培养专门人才；最后，要培训当地产业工人，一方面派遣国内技术熟练的工人到蒙古，对蒙古的技术人员和产业工人进行培训。另一方面，通过提供赞助等方式，推动蒙古国对产业工人开展专业培训，通过多种方式加强对当地工人的培训，提高其技术水平，使其为企业服务，从而减少高额的劳务成本，保障投资安全。

3．4 树立信誉优良的企业形象

一是要遵纪守法。中国企业要遵守蒙古国的法律制度，按照当地的相关法律规定履行全部合法手续，依法报关纳税，尊重当地的传统与文化，规范自身的言行，文明经商，避免企业之间的恶性竞争［11］；二是承担社会责任。企业在追求经济利益的同时，要考虑蒙古国的利益诉求，更要重视在蒙古国的社会责任，实现中蒙双方利益均沾，惠及蒙古国的政府和民众。尤其是矿产资源开发利用企业，更是要注重社会责任的履行；三是加大宣传力度。要注重展示中国企业在蒙古国形象，传播企业带给蒙古的经济社会成效，扩大企业国际影响力，营造与当地政府和百姓良好的氛围。

3．5 加强自然资源保护

蒙古国人崇尚自然，他们历来就以草原为生存之本，当地居民非常重视保护环境。近年来，由于全球气候变暖、土地荒漠化等自然因素和超载放牧、无序开发、无节制利用水资源和野生动植物资源等人为因素的影响，蒙古国的生态环境遭到一定的破坏，为此，蒙古国政府加大了对环境的保护力度［12］。矿山开采对生态环境的影响极大，因此，中国企业在对蒙古国矿产资源勘探开发等活动时，应把保护自然环境问题放在首位。利用现代高科技手段提高矿业采选冶技术水平和工艺流程。降低化学药品，粗加工对土地和水资源的污染，做好矿产资源开发环境影响评估工作，逐步降低矿业开发对自然环境和水资源的负面影响。同时可以考虑在草场、牧场等涉及生态、环保等领域与蒙古国企业展开深度合作。

［1］ 图门其其格，王悦歆．中国与蒙古国口岸发展现状及存在的问题［J］．内蒙古社会科学：汉文版，2015（1）：173－179．

［2］ 宋国明．中企赴蒙矿业投资的机遇与风险［J］．国土资源情报，2008（2）：33－38．

［3］ 张婧．中蒙双边毛衣合作发展的现状分析与前景研究［J］．价格月刊，2015（1）：36－39．

［4］ 杨大威．蒙古矿业投资环境基本评价［J］．黑龙江社会科学，2005（6）：81－84．

［5］ 张野芳．中蒙关系发展中的阻碍因素［D］．长春：吉林大学，2009．

［6］ 林世苍，林丽．环新疆经济圈视角下蒙古国际投资法律评析［J］．重庆工商大学学报：社会科学版，2009（5）：124－129．

［7］ 李慧．中蒙经贸合作现状及对策［J］．商场现代化，2008（3）：11－13．

［8］ 李靖宇，雷杨，马平，等．中蒙两国加强矿产资源合作开发问题探析［J］．和平与发展，2013（6）：67－82．

［9］ 杰克．中国对蒙古国矿业投资问题研究［D］．哈尔滨：哈尔滨师范大学，2014．

［10］ 安可玛．蒙古国矿产资源开发利用与中蒙矿产资源合作研究［D］．长春：吉林大学，2013．

［11］ 张秀杰．中国企业参与蒙古国矿能资源开发的机遇与原则［J］．黑龙江社会科学，2013（6）：70－74．

［12］ 图门其其格，王悦歆．中蒙经贸合作的现状、问题及对策［J］．财经理论研究，2013（4）：66－72．