“十二五”期间水利扶贫工作回顾与新时期水利扶贫工作思考

谢 维，李 淼，余增鑫

（1.水利部规划计划司，100053，北京；2.水利部发展研究中心，100038，北京；3.水利部珠江水利委员会，510611，广州）

扶贫开发事关巩固党的执政基础、维护国家长治久安，事关“四个全面”战略布局。新中国成立以来，党和政府始终高度重视扶贫开发事业，在全国范围内启动了有计划、有组织的大规模扶贫开发工作，并已提前完成联合国确定的到2015年将缺乏持续获得安全饮用水的人口比例减半的千年发展目标。如今，扶贫攻坚已进入啃“硬骨头”的阶段，党的十八大以来，习近平总书记等中央领导同志多次到贫困地区调研，对做好扶贫工作提出了一系列新的工作方针。水利部作为最早参与国家扶贫开发工作的中央国家机关之一，一直以来高度重视扶贫工作，水利部党组始终将水利扶贫当作一项重要的政治任务摆在水利工作的突出位置。水利部根据自身特点，发挥行业优势，积极开展各项水利扶贫工作，“十二五”期间，为促进贫困地区经济社会发展和改善当地群众生产生活条件作出了突出贡献，取得了显著成效。新时期，应在巩固现有扶贫成果的基础上，围绕新思想、新要求，充分发挥水利在扶贫攻坚战中的基础作用。

一、“十二五”时期水利扶贫工作回顾

2011年5月，中共中央、国务院印发 《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020 年）》（以下简称《扶贫纲要》），作为今后一个时期我国扶贫开发工作的纲领性文件。水利部在深入分析贫困地区水资源特点、水利基础设施状况及存在问题的基础上，认真贯彻落实中央扶贫开发工作会议精神和《扶贫纲要》一系列重大部署和要求，充分发挥行业优势，大力推进贫困地区水利改革发展。

1.“五位一体”工作格局

围绕全国扶贫开发工作的总目标，“十二五”期间，水利部形成了行业扶贫、滇桂黔石漠化片区联系、“三个主渠道、五水加科教”水利定点扶贫、重点地区对口支援和贵州水利扶贫试点等具有鲜明行业特色的“五位一体”水利扶贫工作格局。着重从农村饮水安全、防洪抗旱减灾、农田水利、水资源开发利用和保护、农村水电、水土保持和生态建设等重点领域，对贫困地区进行重点支持。

2.顶层设计，规划引领

扶贫工作，规划先行。一是在全国性的水利规划中，如《长江流域综合规划》《黄河流域综合规划》等七大流域综合规划中，单独体现了贫困地区经济社会发展对水利的需求。二是针对全国水利扶贫工作，2012年水利部组织编制印发《全国水利扶贫规划（2011—2020年）》， 积极推动水利扶贫开发工作。三是针对对口支援片区、重点扶贫地区和试点扶贫地区，水利部先后编制了《全国水利扶贫规划滇桂黔石漠化片区水利扶贫实施方案》《青海省贵德现代水利示范县发展规划》《水利部对口支援江西省宁都县振兴发展的指导意见（2013—2020年）》《河北省阜平县水利扶贫重点项目实施方案 （2013—2015年）》《金寨县水利扶贫专项规划（2013—2015年）》《甘肃省临夏回族自治州水利扶贫重点项目实施方案（2013—2015年）》；水利部与贵州省人民政府在2008年签署 《中华人民共和国水利部、贵州省人民政府共同推进毕节试验区水利重点扶持对口支援工作合作备忘录》的基础上，2010年、2011年又联合印发了《关于贵州省毕节地区水利重点扶持对口支援实施规划的批复》《关于贵州省铜仁地区社会主义新农村建设水利扶贫规划报告的批复》。在规划引领的作用下，贫困地区水利建设取得了跨越发展。

3.政策支持，资金保障

2014年，水利部办公厅印发《关于抓紧做好水利扶贫项目库建设工作的通知》，明确各地要以本地区纳入14个集中连片特殊困难地区的680个县、40个片区“深度嵌入县”和“天窗县”，及片区外152个国家扶贫开发工作重点县范围的县为基本单元，按照项目效益到贫困村、到贫困户的原则，建立水利扶贫项目库。各级水行政主管部门要将水利扶贫项目库内的项目作为重点，在编报年度投资建议计划时予以优先考虑。同时，提出要加大公共财政投入，确保中央和省级财政对扶贫地区水利投入增长幅度高于所在省平均水平的20%~30%。“十二五”期间，共落实贫困地区中央水利投资2 375亿元，占中央水利投资总规模的31.7%。

4.扶贫攻坚，成效显著

“十二五”期间，共安排832个贫困县农村饮水安全工程中央预算内投资481亿元，累计解决10 068万农村居民和1 521万农村学校师生的饮水安全问题。安排贫困地区小型农田水利中央财政资金175.1亿元，累计新增、恢复灌溉面积1 300万亩（1 亩=1/15 hm2，下同），改善灌溉面积4 000万亩，新增节水灌溉面积3 400万亩。安排贫困地区水土保持中央投资104.8亿元，治理水土流失面积近3.8万km2。国务院确定的172项节水供水重大水利工程项目中，已开工的66项有60项在贫困地区，总投资达8 647亿元。安排贫困地区大中型灌区续建配套与节水改造中央投资82.5亿元，农村水电中央投资68.77亿元。“十二五”期间，贫困地区共完成7 700多座病险水库和大中型病险水闸除险加固，新增农村水电装机和代燃料装机749万kW，解决44万户农村居民生活燃料问题，新建或加固江河堤防3 900余km，新增中小河流治理河长1.45万km，建成700多套山洪灾害监测预警系统，新建水雨情自动监测站1.9万个，简易监测站7.4万个，配备报警设施设备37万台套，贫困地区山洪灾害死亡人数降低了60%以上，有效解决了5 000多万人次因旱临时饮水困难问题。

二、新阶段水利扶贫开发工作思路

党的十八大以来，党中央、国务院多次召开扶贫工作会议，强调扶贫攻坚在“四个全面”战略布局中的重要地位。截至2014年年底，我国贫困人口还有7 017万人。到2020年，7 000多万贫困人口要全部脱贫，时间十分紧迫，扶贫开发工作已进入啃 “硬骨头”、攻坚拔寨的冲刺期。

针对扶贫开发工作中普遍存在的家底不够清、指向不够准、针对性不够强的问题，2013年12月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发 工 作 的 意 见 》 （ 中 办 发 〔2013〕25号），提出了以“建立精准扶贫工作机制”为核心的6项工作机制，部署了新阶段中央扶贫开发的10项重点工作。2015年6月18日，习近平总书记在贵州省召开部分省（自治区、直辖市）党委主要负责同志座谈会时强调，扶贫开发推进到今天这样的程度，贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。因此，精准扶贫、精准脱贫是当前乃至今后打好扶贫攻坚战的重要方略，是“十三五”时期做好扶贫开发工作的主抓手。

三、对新一轮水利扶贫工作的思考

水是生命之源、生产之要、生态之基。水利在促进区域经济社会发展中起着不可或缺的作用。扶贫开发工作是一项艰巨的政治任务，也是一项复杂的系统工程，如何发挥水利在扶贫工作中的基础性作用，需要立足当前、着眼长远，统筹兼顾、突出重点。

1.摸清需求，精准发力

水利扶贫要做到精准发力，首先要扎实推进水利扶贫需求调查机制，指导地方水利部门定期开展水利需求调查，摸清贫困地区水利发展现状和“十三五”期间对水利的需求情况。其次，各级水利部门要按照习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，严格按照以水定需、量水而行、因水制宜等要求，充分分析贫困地区水资源特点与实际情况，有条件的可集中力量建设一批关系全局、具有较强辐射带动作用的重大水利工程，对于具备建设中小型水利项目的贫困地区，县与县之间可以采取打捆立项、集中申报的方式规划一批真正能改善贫困地区群众生产生活的水利建设项目。

2.加大投资，减少配套

2010年，中共中央、国务院印发《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》，明确“中央安排的公益性建设项目，取消县以下（含县）及集中连片困难地区市地级配套资金”。水利建设项目属于公益性建设项目，为解决地方资金配套难的问题，一是要继续加大对贫困地区的投资倾斜力度，认真执行好中西部地区和“老少边穷”地区的资金支持政策，切实落实建设投资，加强项目管理，确保项目发挥效益；二是要加大中央投资力度，在取消县以下（含县）及集中连片困难地区市地级配套资金的同时，要明确这部分配套资金的具体渠道，或采取国家全额补助，或采取省级配套等方式，确保建设资金能按时到位，积极加快推进贫困地区的水利建设发展。

3.加快扶贫资金整合

2020年要实现全面小康，扶贫开发工作任重而道远。各部门之间应通力合作，开展扶贫资金整合工作，提高资金使用效率和效益。目前，在扶贫资金分配和使用上，存在分散、细碎、撒胡椒面的现象，集中力量和资金解决深层次贫困问题的合力不够。要破解扶贫资金整合障碍，发挥好扶贫资金效益和辐射力。一是要实现多规合一。各种专项规划之间应进行对接，在建设任务不减、建设标准不变的前提下，协调好空间布局、建设管理和进度安排。二是要统一相关标准。以全国扶贫规划为基础，统一规范不同渠道工程项目的投资标准、建设定额和检查验收标准、管理办法等，为基层政府开展扶贫资金整合创造条件。三是要建立协商机制。由综合部门牵头，统筹协调项目布局和年度投资安排，互相通报情况，切实做到整体推进，提高投资效率。

4.划分中央事权与地方事权

“十二五”期间中央不断加大贫困地区投资倾斜力度

扶贫开发工作主要是地方政府事权，应以地方政府尤其是县级政府为主，水利部作为行业帮扶应积极给予支持和指导，推进扶贫开发工作。一是中央层面应建立协调机制和规划统筹机制，统一工程建设标准，下放权限，按照责任、权利、资金、任务“四到省”原则，明确地方政府的主体责任。二是省级层面要建立部门协调机制，做好省级规划，制定地方标准，建立整合评估机制，督促市、县两级编制好县级规划，成立协调机构，加强前期和建设管理。三是市县级层面要积极开展贫困地区水利投资需求调查，转变“抓扶贫就是给资金”的观念，坚持走“造血式”“开发式”扶贫的路子，切实做好水利扶贫项目的前期工作，扎实推进水利扶贫项目建设，为贫困地区真正脱贫奠定水利支撑基础。

5.建立水利扶贫长效机制

建立水利扶贫长效机制是落实水利精准扶贫工作的重要举措。一是加强水利扶贫统计工作，督促贫困地区按时做好有关信息的收集、整理和报送工作，确保报送数据的真实性和准确性，同时做好贫困地区水利投资落实情况和项目进展情况的跟踪分析工作，为及时全面掌握水利扶贫工作进展和成绩提供依据。二是建立有效的考核机制。每年通过省级水行政主管部门组织贫困地区对水利扶贫开发工作开展自评、专家审核、实地核查、汇总分析、成果审定等方式，认定贫困地区水利扶贫的成效，并通过将考核结果与下一年度中央水利投资额度挂钩，来督促贫困地区切实做好水利扶贫工作。三是建立长效的管理机制，水利建设项目大多是公益性项目，有效的管理机制是工程长效运行的保障。针对关乎民生的小型水利工程，可推进产权制度改革，明晰工程所有权、使用权、管理权，落实管护责任。还可通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买公共服务等方式，鼓励专业化服务队伍参与水利工程建设和运行管护。