跨国比较公共部门透明度

跨国比较公共部门透明度

过去几年中许多国家公共部门实体出现了财务透明度得以提高、信息披露得以增强这一明显转变趋势。该报告对中国、意大利、西班牙、德国、美国的信息披露情况及改革措施进行了比较。

为寻求融资渠道的多元化，上述各国的地方政府将继续改善其信息披露，而相关改善措施包括更为频繁和及时的财务披露以及采用权责发生制。一般而言，采用权责发生制会计方法更能准确体现公共部门实体的债务与负债情况。全球各地方政府所采用的会计与披露标准仍存在较大差别，甚至同一司法管辖地的各级政府之间的会计与披露标准也会有所不同。

中国方面，地方政府正努力提高会计标准以吸引资本市场融资，同时降低其对于通过第三方举借债务这一传统但缺乏透明度的融资渠道的依赖性。

欧洲方面所发生的转变部分原因是主权债务危机爆发后，欧洲各地方政府努力证明其财务抗冲击能力有所增强。

美国方面近期发生的变化是养老金引入更高披露标准。

01　中国：实现财政透明度仍有很长的路要走

图1　全球披露标准不段改善

作为改革深化措施的一部分，中国正努力提高地方政府的会计与财务披露标准，以使其实现自发自还，从而终止其对于通过第三方举借债务这一传统但缺乏透明度的融资渠道的依赖性。正在发生的变化包括引入权责发生制财务报告体系，以及对地方政府确立更为严格的会计标准。但迄今中国仍缺少最新的地方政府债务数据，这是提高透明度的一大障碍。最近公布的中国地方政府债务总额仍是2013 年6 月公布的人民币17.9 万亿元 (2.9 万亿美元) 。

2015 年1 月1 日中国开始实施新预算法，这是中国在改革其公共财政体系方面迄今所采取的最重要的措施之一。新预算法撤消了之前地方政府不得直接举债这一禁令，从而为其首次实现自行直接发债铺平了道路。

新预算法亦包括向潜在投资者提供更为透明的地方政府财务数据，包括转而采用权责发生制等举措，并要求地方政府在2020 年之前报告其资产负债表上的债务规模。上述措施可使投资者更容易把握地方政府的收入、支出、运营成本以及现金流。

补充措施包括建立严格的财政与预算会计框架，以支持地方政府的多年财政规划及信用评级，并实现宏观经济的稳定性。上述计划亦有助于加强地方政府的审计与披露制度。

我们预计作为公共财政改革计划的一部分，中国政府将稳步推行上述措施。不过在2020 年上述计划实施的措施完全推行之前，有关地方政府债务和杠杆率的透明信息可能仍将匮乏。有关地方政府借贷的最新数据仍是2013 年6 月公布的数据，总额为人民币17.9 万亿元。

中国地方政府债务管理薄弱，由于之前中国禁止地方政府直接借贷，地方政府不得不通过第三方，如地方政府融资平台举债。

2015 年1 月，财政部要求省级政府更新并审核当月上报的债务数据，并要求纠正债务数据错报漏报等问题，比如将未来计划借款列为存量债务的一部分。财政部严查地方政府债务数据，反映中国地方政府债务问题普遍存在不确定性。

图2　中国地方政府实施披露改革的时间线

现有报告体系是基础

中国地方政府现有会计框架仍处于初步阶段，例如，开支并未归类为经营性支出或资本支出，而是根据具体用途来划分，如健康、教育或市政服务等。

当前预算项采用现金收付制的会计准则。地方政府财政报告一般包含4 本独立管理账目：(1) 一般预算；(2) 政府基金；(3) 社保基金； (4) 国有资本管理。如上海市政府账目所示 (见附录图表8) ，其中最重要的是一般预算账目，该账目涵盖了收入 (包括税收收入和非税收入) 以及各项支出。地方政府财政报告合并了下级政府财政，个别区县的未合并信息也予以编列。

每年地方政府立法部门都会审议初步预算报告和最终结果，一旦获立法机构通过，附有统计表的预算报告将在地方政府财政部门网站上予以公布。

02　意大利：会计改革提高财政透明度

意大利地方政府正处于重大会计改革的最后阶段，该改革计划旨在令政府财政更加透明，并且更易于比较。该改革计划于2009 年推出，并将于2017 年最终完成，改革完成后，意大利地方政府将符合欧洲会计体系 (ESA95) 。而该项改革的主要内容是2015 年起执行新的修正的权责发生制，并于2017 年引入完全的权责发生制及合并账目。

新的披露标准将令意大利地方政府更具可比性

按照新的修正的权责发生制标准，所有意大利地方政府必须将其支出纳入明确定义的各个类别，而这相当于按医疗、交通和教育等公共管理部门划分。在引入新的标准之前，各地方政府采用自己的会计分类，这令地方政府之间进行直接比较及与中央政府比较非常困难。

一次性重述可提高透明度

2015 年上半年，地方政府将根据新的修正的权责发生制标准重述其2014 年底的应付与应收款项。根据新标准，支出将在相关服务实际提供时予以确认，而此前做支出决定阶段支出就可予以确认。

该重述可导致由于对无法回款的应收款项进行减记而出现一次性赤字，这可能包括未付费用与收费，或因缺少适当的资本投资项目而无法收取的与中央政府转移支付相关的应收款项。但任何此类减值对地方政府所造成的财务影响有限，因为此类赤字最长可在30 年内进行摊销。

未来我们预计所有意大利地方政府应收款项将大幅减少，因为新的会计准则中支出的确认与现金流支出连接更为紧密。我们预计与资本支出相关的应收款项所受影响最大，因为资本投资成本将在项目使用年限内进行分期确认，而不是先期予以确认。

到2017 年意大利地方政府需要编制合并账目。协调标准将令意大利地方政府编制含有附属公司，特别是医疗保健类附属公司账目的合并财务报表更加容易，而医疗保健是意大利各地方政府支出最多的领域。这亦鼓励一些地方政府通过设立专门的医疗保健司库管理职能部门对医疗保健系统实现集中式控制。这有助于各地更好地管理医疗保健部门的付款，从而避免以往曾出现的对医疗保健供应商债务大量累计的情况。

图3　意大利地方政府新会计标准的实施时间线

图4　西班牙地方政府改革的实施时间线

03　西班牙：危机促进披露水平的改善

自2008年金融危机爆发以来，西班牙地方政府的财政披露已变得更为透明，部分原因是中央政府已经把改善披露作为地方政府参与2012 年起开始实施的流动性支持机制的一个前提条件。

透明度有所提升

于2001年颁布并于2012 年修订的西班牙“财政可持续性与预算稳定法”(FinancialSustainability and Budgetary Stability Law) 所确立的透明原则要求西班牙地方政府公开信息，以说明其在实现中央政府每年所确立的预算稳定性目标方面所取得的进展。

根据这一法律，地方政府负责在财政部和公共行政部网站上发布初步及已实现年度预算。此外，地方政府必须公布以权责发生制和现金收付制编制的月度预算执行数据。而市政府只需公布其初步及最终已实现的年度预算，但市政府必须向财政部和公共行政部，以及西班牙央行披露其年底债务余额。

地方政府被要求进行信息披露以根据欧洲会计体系 (ESA) 统计预算执行数据。西班牙已从2003年起开始执行欧洲会计体系。

各地最终赤字所占GDP 比例将于每月在财政部和公共行政部网站上予以公布。财政部负责西班牙公共部门的财政与预算披露。

Fondo de Liquidez Autonomico (FLA) 和Fondo Para la Financiacion del Pago a Proveedores (FFPP) 是西班牙政府对于地方政府的两个主要支持机制。上述两个支持机制要求参与地方每月向中央政府汇报其以现金收付制和权责发生制编制的流动状况以及预算执行情况。相关信息将由政府予以公布。

对西牙地方政府供应商的债务的累计形成了一定挑战，因为大部分地方政府债务为表外债务，在公共账目中并未入册，或者是隐藏债务。为进行补救，西班牙地方政府被要求披露其包括未付供应商账单在内的所有负债。

地方政府也被要求公布其平均付款期，因此所有供应商均能通过支付系统跟踪其未付账单的进展。若某地方政府的付款超过了最长付款期，则可能会遭处罚，或者中央政府的转移支付可能会遭部分扣除。根据预算稳定法，突破赤字上限的地方政府必须提供解释，并制定计划在3 年内将赤字重新降至上限以下的具体措施。此类减赤计划将向公众披露并接受严格监督。

图5　受评德国各州的测算养老金负债

04　德国：权责发生制越发频繁

现金收付制仍是德国各州所主要采用的会计方法，但一些地区已自愿采用权责发生制，以改善其透明度及信息披露。

预算法则在联邦层面已经法律予以确认

预算法则在联邦层面已经法律予以确认，但各州所采用的会计方法不一。公共部门会计标准在德国预算基本法(“Haushaltsgrundsätzegesetz”) 和预算法 (“Haushaltsordnung”)中已经予以确定。尽管所有16 个州和联邦政府一样采用预算基本法，由于所采用的预算法有所不同，各州的会计处理存在差别。

德国各州的账目予以公开。披露标准通常较高，所有各州披露的信息项保持一致，包括财务表现和债务指标等。但各州无需披露罗列所有资产与负债项，包括养老金债务在内的资产负债表。

各州分别向财政部和德国联邦统计局 (DESTATIS) 汇报，而后者将定期发布德国各州财务表现和债务数据报告，即“Kassenergebnisse”。Kassenergebnisse 是欧盟统计局EUROSTAT 编制欧洲各国财政表现报告的基础。

财务审计由各地审计法院实施，在发现不合规情形时，审计法院有权要求进行修改。根据德国2009 年稳定公约，各州亦需每年向稳定理事会 (Stability Council) 进行汇报，而稳定理事会的成立旨在避免各州及联邦政府层面出现潜在的预算问题。

权责发生制报告并非硬性要求

德国各州从法律角度而言拥有自治地位，因此可自由确定其会计准则和披露标准。根据德国联邦法律，德国各州要求公布现金流账目，该会计方法并不将其资产负债与年度表现直接关联，德国各州并无义务按权责发生制进行汇报，而权责发生制可提供全套关联报表。

但德国一些州自愿发布权责发生制账目作为补充。2009 年，德国黑森州成为第一个按权责发生制发布含资产负债表、损益表和现金流量表在内的财政报告的非市州。上述报告根据德国通用会计准则编制，且披露标准和企业披露标准大致保持一致。

德国下级政府层面，权责发生制近年来已成为德国大多数市府所采用的标准会计方法。既是州又是自由市的汉堡自2006 年起开始按权责发生制披露其账目，并于2015 年开始按权责发生制披露其预算计划。采用权责发生制将首次完全暴露德国各州较高的养老金负债缺口。

05　美国：成熟的会计标准持续改进

美国州及地方政府通常需要公布经审计的年度财务报告，其中多数选择使用政府会计准则委员会 (GASB)制定的会计准则。这些准则要求按照权责发生制编制合并财务报表，同时对于以税收提供资金来源的特定活动，按照修正的权责发生制编制财务报表以作为补充。最近GASB 准则的调整引入了更高的养老金融资披露标准。美国各州及地方政府财务信息披露在证券交易委员会(SEC) Rule 15c2-12 管辖之下，在一些情况下还需遵照各州的要求。根据SEC 法规，发行人向市政债券决策委员会递交披露信息，后者将这些信息发布在其网上信息平台EMMA 上，向投资者公开。根据Rule 15c2-12，发行人可以灵活决定需要公开哪些信息。当债券发行时，发行人执行一份后续披露协议 (Continuing Disclosure Agreement)，其中明确列出其计划披露的信息，主要包含年度财务和非财务数据以及重大事件公告。通常情况下，政府并不提供月度或季度业绩等临时财务报告。

财务报告标准设计完善

美国州及地方政府会计准则是由独立的GASB 制定的。GASB 准则的使用并非监管机构的规定，但一些州要求当地政府这样做。事实上，所有州和大多数地方政府都遵循GASB 准则。新泽西州的市/县是主要的例外，它们采用该州制定的“法定”会计标准。GASB 准则要求两套财务报表：政府层面财务报表 (Government-Wide Statements) 和基金财务报表(Fund Statements)。这些报表报告相同的活动，但合并水平不同，其中一些活动使用不同的记账方法。

1) 政府层面财务报表反映政府财务的整体表现，按照权责发生制编制，包括一份资产负债表 (净资产表) 和一份损益表 (活动表)。在该层面报表中没有现金流量表。

图6　美国地方政府公布审计报告的时效性，2014 财年 (仅限于穆迪评级范围内的政府)

2) 基金财务报表反映更具体的财务表现，将政府活动细分为更小的被称之为基金的记账单元。政务基金(Governmental Funds)和公共事业基金(Enterprise Funds) 是主要的基金类型。

政务基金一般反映政府活动和项目，如资金来源于税收或政府间收入的教育、警务和消防服务。这些数据按照类似于收付实现制的“流动财务资源”或“修正的权责发生制”来编制。因此，政务基金的资产负债表不包括非流动资产(如资本性资产) 和非流动负债。

公共事业基金反映的是资金主要来自水费或路费等用户付费的活动，按照权责发生制编制。该类报表包括一份资产负债表 (净资产表)、一份损益表 (收入、费用和净资产变动表) 和一份现金流量表。

多数地方政府的财务报表通常由专门从事政府会计的私人会计师事务所进行审计，一些州要求地方政府财务报表由一名独立选出的州审计官来审计。各州自身的财务报表可以由州审计官或私人会计师事务所进行审计。尽管GASB鼓励地方政府在财年结束6 个月内公布经审计的财务报表，但很多地方政府 (尤其是规模较小的地方) 公布审计报告的时间超过这一目标。

养老金信息披露近来有所改善

最近财务报告准则中最突出的变化在公共养老金计划方面。新准则要求更及时披露养老金融资数据、改变养老金资产和负债的计量，以及公布年度成本的更多细节。穆迪认为，这些变化可以提供养老金计划融资的更清晰趋势，并增强不同养老金计划之间的可比性。

（本文来自穆迪投资者服务公司，报告有删节）