大视野：看国外公交如何“优先”

文 / 华东师范大学 郭健坤

大视野：看国外公交如何“优先”

文 / 华东师范大学 郭健坤

“公交优先”即公共交通优先发展，是国外发达城市普遍采取的一项长期战略。优先发展公共交通，是解决我国城市交通拥堵、事故频发、能源紧缺、环境污染等问题的有效途径，已成为社会各界的共识。

城市公共交通堪比城市运行的大动脉，在城市的政治、经济、文化和社会活动中起着桥梁纽带的作用。相较于私人交通方式，城市公共交通具有价格低、容量大、空间占有率低、能耗低、污染小、安全性高等优势，在城市运行的大动脉中，起着不可或缺的重要作用。

公交是何时开始“优先”的？

法国巴黎市政府于20世纪60年代初最先提出了“公交优先”的理念。二战结束后，欧美各国的经济逐渐复苏，汽车工业尤其是小汽车工业得到了迅猛发展。一些汽车工业财团趁机向政府施压，促使欧美各国普遍采取了大力鼓励私人小汽车发展的政策，私家车数量随之急剧增长，导致很多城市的交通几近瘫痪，道路拥堵问题严重。

有数据显示，70年代，法国的私家车数量竟达到每千人300多辆！这无疑给城市交通带来了巨大的压力。巴黎市政府便开始采取“公交优先”的战略，制定了多项发展公共交通的政策，如加大公交补贴等，同时对私家车的发展进行合理限制，才使交通拥堵问题逐渐得以解决，改善了交通状况和城市面貌。欧美各国纷纷效仿，借鉴法国公交优先的成功经验，形成了丰富的内容。世界上主要发达国家和地区也经历了像法国一样从发展私人家庭汽车到优先发展公共交通的发展历程。

“公交优先”的理念于80年代传入我国，最初主要是学术界进行的研究和探讨，而公交优先作为一项政策在我国真正被推行，不过十余年的时间。

2004年3月，原建设部下发《关于优先发展城市公共交通的意见》，提出了我国近期优先发展城市公共交通的主要任务、目标和相关意见。

同年6月，时任国务院总理的温家宝作出重要批示：优先发展城市公共交通是符合中国实际的城市发展和交通发展的正确战略思想。这标志着公共交通在我国城市交通建设中的优先地位得以确立。

2005年9月，国务院办公厅转发六部委《关于优先发展城市公共交通的意见》，要求各地各部门认真贯彻执行。2006年12月，四部委联合印发《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》，进一步明确了城市公共交通的公益性质和促进其优先发展的相关经济政策。

2011年3月，十一届全国人大四次会议审议通过的“十二五”规划纲要中对优先发展城市公共交通进行了重点阐述，使“公交优先”第一次上升为国家战略。

2012年12月，国务院制定发布了《关于城市优先发展公共交通的指导意见》，这是有史以来关于“公交优先”的级别最高、指导性最强、保障措施最全面的综合性政策文件。上述一系列文件的出台，为促进公交优先提供了强有力的支持和保障。

国外发达城市：公交如何“优先” 巴黎模式

巴黎作为“公交优先”理念的发源地，公交系统十分发达，主要由市内地铁、郊区地铁（或称郊区列车）和公共汽车组成，其中地铁是最主要的公交工具。巴黎的“公交优先”首先体现在公共交通税政策上，它规定凡是提供公交服务且职工数超过9人的企业，不管是国有还是私营，都要按工资总额的1.2%～2%上缴公共交通税。巴黎交通管理委员会每月将收取的公共交通税分配给公交企业，用于支付运营成本，是弥补企业亏损的重要来源。巴黎市政府不允许公益性质的公交企业以盈利为目的，要求企业每三年制定一次规划，保证收支总体平衡，差额全部由财政补贴；并从2001年开始向公交企业派驻税务人员进行经常性检查，以确保财政补贴正常发挥作用。

此外，巴黎还对公交车道实行了专门“保护”。虽然多数街道狭窄，且80%为单行线，但在主要路段都设置了公交专用道，印有醒目的“BUS”字样，不少单行车道甚至开辟“逆行公交车道”，配上专门的公交车通行信号灯，让公共交通工具优先通行。为防止私家车抢占公交专用道，很多路段都建有隔离设施，形成封闭的车道；对在公交专用道上乱停乱放的车辆进行严厉处罚——罚款135欧元，远高于普通违章停车罚款的35欧元。

伦敦模式

伦敦拥有世界上最庞大的城市公交系统之一，其保障“公交优先”的做法包括：在基础设施建设方面，优化常规公交网络，增加新的轨道交通线路，扩大公交覆盖面，实现“无缝换乘”；改善原有车站的硬件条件，如安装电梯、修建公厕、增设指示牌等；提高公交系统的信息化、智能化水平，通过设置电子屏幕和监控，实时提供车辆、路况信息，便于乘客及时了解，合理估算出行时间。

在票价方面，伦敦制定了一系列优惠的公交收费标准，实行票价一体化。根据乘客不同的出行需求，出售不同类型的票卡，既方便又实惠；高峰时段票价高，非高峰时段票价低，引导乘客分流，缓解交通拥堵；另外，残疾人、老年人、青少年和儿童等特殊群体可享受全部或部分的免费或半价优惠，差额由政府进行补贴。在限制小汽车发展方面，实行交通拥堵收费政策，对在特定时间段进入市中心的社会车辆征收费用，以控制交通流量；与此相配套的另一个政策是“停车—换乘”计划，即在城市外围公交车站周边修建大型停车场，免费或只收取少量停车费，鼓励上下班开车的市民先把车停在停车场，然后乘公交进入市中心。

巴黎还对公交车道实行了专门“保护”。虽然多数街道狭窄，且80%为单行线，但在主要路段都设置了公交专用道，印有醒目的“BUS”字样。

纽约模式

纽约的的公交优先政策主要体现三大策略：一是采用智能化的公交管理系统。纽约的主干道路和重要街道都配有监控设施，便于交通管理部门在第一时间发现和处理交通问题，减少道路拥堵情况。设立电子信息公交站牌，实时显示每条公交线路车辆的位置和预计到达时间。全市80多台闭路电视构成的监控网络有力地保证了服务质量——90%以上的公交车基本准点，即使晚点也不超过3分钟，这让市民更加信赖公交，更愿意选择公交出行。

纽约公交

二是设置大容量车道（HOV车道）。它其实是一种专用车道，相对快捷，但只允许乘坐人数达到规定要求的车辆通行，否则会被重罚。政府鼓励市民在不超载的情况下尽量拼车出行，以减少通车量、缓解拥堵、节约能源、降低污染。在中央商务区的部分路段设置行驶权限，规定只允许公交车通过，除公交车外不允许“左拐”或“右拐”等。

三是建立公交建设一体化运作机制。从规划、建设、运营到管理都由一个机构统一负责，既避免了多部门各自为政产生的利益冲突和相互推诿的情况，又促进了不同公交工具之间的衔接，实现一票换乘。为了让更多的市民乘公交出行，政府还多次上调了私家车的停车费标准，并从上世纪90年代初开始征收汽油消费税，连同高额财政补贴一起用于公交建设。

东京模式

作为日本的政治、经济和文化中心，东京人口十分稠密，且80%的工作岗位分布在市区，早晚上下班高峰人流量很大。但是东京却很少出现交通拥堵问题，这主要得益于它以轨道交通（包括市营地铁、东日本地铁和私营铁路）为骨架构成的公交网络。东京是日本最大的交通枢纽城市，市区目前共有17条新干线和13条私营铁路线，大容量的轨道交通网承担了市区60%-70%的客运量。

由于土地资源紧缺，东京市政府早在1950年前后就制定了以发展轨道交通为主的“公交优先”的目标，在城市规划中推行公交导向型发展（TOD）模式，促进土地开发与公交建设相协调，通过大力开发轨道交通沿线和站点周边的土地来为公交提供客流，同时公交的运力也能满足人们的出行需要。

TOD模式提倡将轨道交通车站建成综合交通枢纽，集中轨道交通、常规地面公交等多种交通工具疏散客流。四通八达的公交网络将停车场、学校、医院、商场、公司、饭店等串联了起来，绝大多数乘客下车后都可以步行至目的地，且步行时间不超过10分钟。市民出行和换乘十分方便，几乎足不出站都能到达东京的任何地方。另外，相较于小汽车和出租车，轨道交通的价格优势明显。有人曾算过一笔帐：在东京私家车一年的保养费要远高于坐地铁和假期出游租车的费用。所以市民也比较乐意乘公交出行，而不选用小汽车和出租车。

对我国城市“公交优先”的启示 完善相关法律体系

“无规矩不成方圆”，国外公共交通发达的城市大都建立了比较完善的法律体系，对市场准入、运营监管、资金来源等重大问题作了具体详细的规定。因此，要加快我国在相关领域的立法工作，形成一套完善的法律体系，使“公交优先”有章可循、有法可依。要加快建立以《城市公共交通条例》为龙头，以配套规章为基础，以地方性法规为补充的法律体系，把城市公共交通优先发展纳入法制化的轨道。用法律明确公交发展中的政府责任，规范公交企业的经营行为，保障乘客的正当权益。

穿越富士山的东京新干线

推行TOD模式

TOD模式的要点在于：以公共交通线路为导向进行城市开发，在主要公共交通站点周围建设集居住、工作、商业、生活服务设施为一体的高密度社区，其居民可以步行或骑自行车到达工作和服务场所以及公共交通站点，该社区通过公共交通与其它社区和城镇相连，有助于减少人们对私人小汽车的使用和依赖。TOD模式注重在城市规划中土地利用与公交建设的协调发展，实现了城市公交从传统的“被动适应”向“主动引导”的转变。当前我国正处于快速机动化和城镇化进程中，私人小汽车的数量急剧增长，推行TOD模式是“公交优先”的必然选择。

加大财税政策的扶持力度

要建立稳定的公共交通资金投入机制，通过财政拨款，设立相关税费和专项基金等为城市公共交通的发展提供资金来源。如日本公交建设的资金来源主要是国家拨款、地方政府拨款和贷款，法国巴黎的公共交通税，英国伦敦的交通拥堵费等。要扶持城市公交企业的发展，除了进行直接的财政补贴外，还应实施减免税收、低价租用设施等优惠政策为企业减轻负担，增加收益，提升服务质量。如美国规定各企业须每月依据职工所持的公交票据、票卡免税补贴60美元，以引导市民更多选用公共交通出行。

保障基础设施建设

要编制科学的城市公共交通规划，加强国土、规划、建设等部门的沟通和协调，在土地开发过程中给予公交建设用地优先权。要发展大容量的轨道交通，让轨道交通网成为城市公共交通的骨架，覆盖整个区域。

同时，以轨道交通站点为中心建设包括铁路、地铁和常规地面公交在内的综合客运枢纽，实现零距离换乘，满足市民多样的出行需求。要根据实际情况设置固定或分时段的公交专用道，印上醒目的标识并完善站牌、信号灯等配套设施，保障公共交通的优先路权，提高公交车辆的运行效率。

引导小汽车合理使用

一方面，要通过征收交通拥堵费和停车费等手段提高私人小汽车的使用成本，降低市民购车的意愿；在城市周边建设大型停车场、停靠站等“停车—换乘”设施，免费或只收取少量费用，鼓励市民上下班时先将车开到停车场或停靠站再换乘公共交通，以降低小汽车使用频率，控制交通高峰时段的小汽车数量。

另一方面，要大力提倡步行和自行车出行，建设推广公共自行车系统，并实现与公交网络的无缝衔接。这样不仅节能、环保、经济、便捷，还有助于提升公共交通的吸引力，引导市民不开或尽量少开私家车，一定程度上促进了公交优先。（编辑/汪玚）