生态文明视角下我国农村土地节约集约利用制度的新思考

胡春湘

(信阳师范学院 马列部,河南 信阳 464000)



生态文明视角下我国农村土地节约集约利用制度的新思考

胡春湘

(信阳师范学院 马列部,河南 信阳 464000)

摘要：土地的节约集约利用内蕴着生态文明的理念,显现了生态文明的“共生平衡”和“公平”。改革开放以来,国家在农村土地的节约集约利用方面出台了一系列政策措施,并取得一定成效。但在现实中农村土地利用存在着制度性和根源性的障碍,导致了农村土地资源的浪费、土地市场化滞后与农村生态环境的退化等问题。从社会生态系统的视角构建土地节约集约利用制度体系,需要树立生态伦理观念、建立健全土地生态保护红线制度、农业支持与保护制度和土地产权制度,从而保障土地节约集约利用的可持续性、长效性。

关键词：生态文明；土地节约集约利用；农村；制度创新

在全球人口持续增长和经济快速发展背景下,土地利用正在发生着深刻变化,并对全球生态系统格局与结构带来重大影响。有学者认为土地利用变化是除了工业化之外人类对自然生态系统的最大影响因素[1]。在党的十八大上,国家把生态文明建设纳入“五位一体”的总体布局中,强调土地利用的生态伦理性。十八届三中全会第一次明确提出了划定“生态保护红线”,这条红线将在生态文明建设和土地利用方式中发挥举足轻重的作用。然而,在现实中农村土地利用问题存在着制度性和根源性的障碍,这制约着我国土地资源的利用效率,并进一步影响生态文明建设。

一、土地节约集约利用的生态向度

生态文明建设和新型城镇化的战略都离不开土地的节约集约利用。土地节约集约利用内蕴着生态文明的理念,土地节约集约利用要求在土地管理和利用过程中体现资源的可持续利用的安全理念、实现优化配置和有效利用的效益理念、倡导社会公平正义的平等理念。

(一)生态文明的哲学内核

“生态文明”作为中国现代化发展过程中形成的文明理念,从马克思主义哲学的角度看,包括两条主线。一是正确处理好人与自然之间的关系,实现人与自然的共生平衡。处于转型期的中国,新型城镇化、工业化、信息化和农业现代化四化同步战略过程中生态环境质量压力、生态承载力问题严峻。国情要求必须把生态文明建设作为引领中国健康发展的基本选项,把人的发展与资源、环境、生态系统的承载力相结合,树立尊重自然、顺应自然和保护自然的文化价值理念。二是注重协调好人与社会、人际和代际的关系。在经历工业文明的“掠夺性”之后,人们开始反思,并用智慧和理性去应对全球化和现代化过程中的时空变化。生态文明意味着人类在感性上寻求舆论引导、伦理规范、道德感召等方式唤起人类的自觉意识,在理性上通过行政和法律约束等有效手段,逐步达到人与人之间关系(包括人际关系、代际关系与区际关系)的调适与公正。

(二)土地节约集约利用内蕴着生态文明的理念

节约集约用地的概念是相对于浪费土地、粗放利用土地的概念而提出来的。节约利用强调土地空间的合理利用和数量规模的控制,节约用地是通过“提高土地利用效率”来追求“以最少的土地资源获得最大的经济和社会收益”[2]。从生态文明的高度看,土地资源的“节约”不仅要求确保国家的粮食安全,而且更重要的是要实现土地资源分配的人际与代际公平,倡导社会的平等正义；土地集约利用是指在单位面积土地上适度提高投入(包括资金、劳动力和科学技术等生产要素)强度以增加土地产出量的土地利用方式。土地集约利用强调土地利用的深度和强度,追求土地利用产出的高效。土地节约集约利用显现了生态文明中的“共生平衡”和“公平”,即土地资源的利用考虑到社会进步、经济增长和资源生态安全三者之间的关系,土地节约集约利用既能保证当代人平等享受土地功能,也协调了代际公平资源与公共物品的分配与利用问题。

二、改革开放以来我国农地利用政策的成效

改革开放前的30年,是国家工商业原始积累的过程,也是小农经济条件下的农民不计代价地“以劳动替代资本”的内生投入过程。改革开放之初,作为兼具公共性和商品性价值功能的土地资源,无论是权益保障还是使用效率,都存在模糊难解的制度短板和空白。随着改革开放的推进和深入,国家为了促进农村土地的节约集约利用,出台了一系列政策措施,并取得了一定的成效。

(一)积极推进土地有偿使用制度,贯彻节约用地的方针

家庭联产承包责任制把农民从传统的生产模式解放出来,既提高了农业生产效率,又解放了劳动力,同时也刺激了地方政府追求工业化原始积累和发展地方城镇化的欲望。随着1984年“撤社改乡镇、撤队改村”的农村行政体制改革的完成和“分级包干”的财税体制改革的推行,1984—1986 年因地方政府“以地兴企”而出现了第一轮土地征占高峰,大量土地被近乎零成本的征用来开办低端制造企业,1985年占地达到 32.4万公顷的峰值；同时,城市基本建设投入增长也进一步加剧了土地的征占[3]。1987年4月国务院提出使用权可以有偿转让,在农村土地利用方面,江苏南通市率先采取以收取土地使用费的方式对乡镇企业用地试行有偿使用。1988年3月山东德州地区首先试行农村宅基地有偿使用办法。1988年,《宪法》修正案规定了土地使用权可以依照法律的规定转让,以法律的形式确定了土地的入市流转。土地使用制度由无偿、无限期、无流动使用,改革为有偿、有期限、可流动使用。

(二)依托全局规划,严格土地节约集约利用制度

土地有偿使用制度使得土地的商品属性也逐渐确立,土地资源资本化的机制被改变,政府成为土地资源资本化的主导者。“以土生财”的“开发区热”和“新区热”便应运而生。为了遏制乱占耕地、浪费土地的行为,确保国家的粮食安全和社会经济的可持续发展,从2003年开始,党中央和国务院正式提出运用土地政策参与宏观调控。随后国务院分别发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号)、《关于促进土地节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)以及十七届三中全会所确立的“坚持最严格的耕地保护制度”和“实行最严格的节约用地制度”。两个“严格”的提出,从城乡统筹的角度强化了农村建设用地的节约集约利用,把耕地保护和农村建设用地管理融为一个整体,体现了国家对农村土地制度改革的重视[4]。在土地节约利用方面,注重提高土地利用效益,增加农民收入。从2004年到2008年,中央连续颁发了五个“一号文件”,旨在通过资金和技术等要素的作用提高土地使用的效益,促进农民增收。

(三)进行制度的顶层设计,推动土地节约集约制度的法治化

党的十七届三中全会以后,地方各级国土部门积极探索农村集体建设用地流转,农民对土地的权利得到进一步明确,农业生产的比较收益明显上升。党的十七届五中全会要求,落实节约优先战略,全面实行资源利用总量控制、供需双向调节、差别化管理。2012年国土资源部发布了《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》(国土资发〔2012〕47号),提出了大力推进节约集约用地制度的原则和基本内容。党的十八大从生态文明的高度,强调建立国土空间开发保护制度,通过土地利用方式的根本转变来提高土地利用效率和效益。十八届三中全会提出健全土地节约集约使用制度,并通过健全土地资源资产产权制度和用途管制制度两个方面来促进和体现土地资源的效率和公平。2014年国土资源部发布实施了《节约集约利用土地规定》,这是我国首部专门就土地节约集约利用进行规范和引导的部门规章,土地节约集约利用逐步纳入法治化轨道。

三、我国农村土地节约集约利用制度的现实问题

土地节约集约利用政策在促进土地与经济社会发展的可持续性、产业结构优化升级、引导资源优化配置等方面起到了积极作用,但同时由于政策作用的不足也导致了我国土地资源的浪费,农业污染与农村生态环境的退化等问题,如何在资源环境双约束下保障农村土地资源的有效供给和生态安全,从而提升土地的使用效益和可持续发展能力是农村工作必须应对的重大课题。

(一)土地管理制度的供给不足,农村土地利用粗放、浪费

农村土地管理制度是农地节约集约利用的制度基础,然而现行的土地管理制度在土地用途管制方面,虽然制定了“规划管制、土地用途管制和所有制管制”的三重管制模式,但随着城市化用地的不断扩张和土地财政的利益驱使,土地用途管制让位于规划管制,土地利用总体规划对城乡结合部的约束力减弱,导致用途管制的“闸门”效用难以实现,农地非农化情势严峻。在土地供应方面,未能冲破“需求—供给”外延式供地模式,地方政府和土地需求者不是通过提高土地使用效率来扩大供给,而是高度依赖征收新的土地来保障需求。这种模式既不利于土地节约集约利用,也不利于产业的结构优化和升级。在土地法律法规方面,土地法律制度滞后,立法体系不完善。现行的土地法律制度在产权、土地征用、土地流转、土地收益的分配和农民的权利保障方面都存在制度供给滞后的问题。土地管理缺乏法律的保障,导致土地政策执行的随意性和盲目性,我国的土地节约集约利用政策也就无法形成体系。

(二)土地资源配置面临诸多两难问题,农村土地市场化机制滞后

土地资源的合理配置是国土资源节约集约利用和可持续发展的前提条件,而市场是配置资源的基础手段和有效方式。但是,在我国农村土地资源配置过程中却存在诸多两难问题,从而制约了农村土地的有效利用。国家制定的土地政策一方面要求严格耕地保护和土地节约集约利用,另一方面土地产权制度设计模糊,土地利用权责主体缺位[5]。土地产权主体界定不清导致农村建设用地隐性市场的规模不断扩展,农村建设用地不仅粗放利用,而且大量处于法外状态,国土资源公报调查显示,2013年发现违法用地行为8.3万件,涉及土地面积4.1万公顷(耕地1.2万公顷),而行政和村组集体违法行为占涉及面积的17%[6],这就造成了农村集体建设用地的低效利用。地方政府在土地资源配置中一方面要执行国家的土地政策,做好土地的规划调控；另一方面在追求和保证地方的土地收益时没有建立健全合理公平的土地增值收益分配机制和农地生态补偿机制。同时城乡二元土地制度结构的存在,农村建设用地不能实现与国有土地的同权同价,集体土地的资本化功能受到限制。农村土地流转、入股困难造成农村土地的集中经营和规模利用难以实现。

(三)土地开发利用不合理,农业污染和生态环境破坏严重

土地资源利用的节约集约和可持续性,既依赖于土地资源的供给能力,也注重在土地上的生产、生活和生态空间的协调。但是目前我国的土地利用规划体系主要考虑土地的社会经济属性,没有考虑土地的生态服务功能属性。随着新型城镇化的推进和农村对土地资源的不合理开发利用,我国出现了一系列土地资源生态问题,产业集聚过程中越来越多的高污染企业向农村转移,农村开始承受经济发展中的环境被破坏的后果。工业排放的各种有害气体、废水及产生的固体垃圾等造成了农村水土污染、大气污染等生态安全问题,而农村的生活、生态空间规划滞后,增加了生态环境治理的难度。在农业可持续发展方面,缺乏完备的激励和引导机制,土地使用者对土地使用方式选择具有随意性,造成了土地的退化,影响了土地生产和循环利用能力。据估算,我国被破坏和废弃的土地近2亿亩,受重金属污染的耕地达3亿亩,受农药和其他化学品污染的农田约9亿亩[7]。所有这些都在迫切要求政府合理规划和调控土地利用结构,注重利用空间和利用强度合理配置,形成一种生态型集约利用模式。

(四)农村土地利用主体的责任意识和生态意识较薄弱

现行的农村土地制度是城乡分治的二元权利结构,农村的集体土地产权是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种制度安排。农村土地使用者或承包者享有农地农用范围的土地使用权、收益权和流转权。但如果政府出于“公共利益”的需要,进行农地的非农转用,那么原农村集体组织和农民不仅失去土地所有权,而且丧失对土地非农后的其他土地权益。并且受限于权利意识和组织资源的缺乏,农民在土地利益的博弈中处于弱势地位,农民无法参与监督对土地节约集约利用政策的制定。此外随着主体农村劳动力的外流和农资价格的上涨,农民对土地改良、土地增值的投入不再有原来的积极性。农村主体的老弱化不仅使农业的生产能力低下,而且这一群体由于对土地的权责意识和生态意识的淡薄,对环境保护法规的知识知之甚少,容易为追求短期的经济效益而忽视和牺牲土地的生态安全。

四、生态文明视角下农村土地节约集约利用的制度创新路径

从社会生态系统的视角去评价土地节约集约利用制度,它是一个由多种因素、多个目标和多个主体驱动的战略体系。它涉及人们的思想观念、国家的顶层制度设计和组合配套政策,重视人、社会、系统机制、人与环境的耦合以及社会的可持续发展等作用因素。

(一)贯彻土地节约优先战略,增强全民节约意识和生态意识

农民和土地的结合是中国农业社会内部结构系统稳定的基础,同时也是中国农业社会生产率提高的制约性前提。随着工业化、城镇化的快速发展,耕地资源短缺和土地粗放低效利用并存现象突出。人地关系高度紧张的国情促使国家顶层设计上贯彻节约优先战略,增强全民节约意识和生态意识。首先,加强对土地节约集约利用政策的宣传,增强全民的土地资源安全理念。宝贵的耕地承载着保障粮食安全和保证民生权利与社会稳定的重要职能,安全应是我国农村土地利用制度改革的首要理念。在耕地保护上,除了国家坚持执行“最严格的耕地保护制度”和“最严格的节约用地制度”外,还要充分调动农民耕地保护的自觉意识。其次,加强农业生态文明知识和法规宣传与教育,提高农民环保理念和环保意识。政府要充分做好农业生态知识的宣传工作,通过深层次的宣传学习,使良好的生态文明观内化为人们的自觉行动。同时加强政策法规对土地生态利用的引导和规制工作,引导农民树立土地资源的生态安全意识,调动农民参与生态环境保护的积极性。最后,建立环境道德标准和环境道德评价体系,树立全民的土地生态伦理观。人的自然伦理的发展是土地节约集约利用的源泉,因为人类只有从道德的层面去呼唤人性内在的“生态自然”的价值理念,才能从根源上克服因人性欲望而对自然的掠夺和征服,从而激发人类保护自然的生态实践行为。

(二)建立健全土地资源保护红线制度,实现农村土地的可持续利用

制度内生于资源约束,资源约束推动有效制度的产生。在划定生态保护红线后,还需要从法规、机制及市场三个维度,来保障土地资源保护红线制度落实到位。第一,发挥政府主导作用,运用行政和法律手段来体现生态保护红线的权威性,从环境保护、资源规划等角度给予红线相应的法律地位。地方政府或者地方立法在国家标准规范的基础上结合地区农业产业发展实际对限制和禁止发展区作更具体、严格的区分和落实。同时运用法律手段加强环境监管,强化环境侵权责任,健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。第二,建立健全激励机制,充分调动全社会公众的参与。土地具有“资源利益”和“生态利益”的公共性,土地节约集约利用的监管和评价需要群众的积极参与,而调动群众的积极性和主动性需要建立土地资源开发补偿和土地生态补偿机制,生态补偿作为一种选择性激励,通常能够弥补个人在提供公共产品时候的动力不足的问题,从而使生态保护成为一种全社会的行动[8]。第三,贯彻市场配置原则,完善土地资源有偿使用制度,遵循使用资源付费和生态付费补偿原则,有序实现耕地休养生息。

此外,对于发展区,可以通过技术创新和科学管理减轻对土地的污染。积极研究、开发高效肥料和高效、低毒、低残留的生物农药,通过培训和培育科技农民,以实现在生产过程中减轻或减少对土地的污染。

(三)健全农业支持和保护制度,保障土地节约集约利用的长效性

现今,农业正进入高投入、高成本、高风险发展时期,必须尽快建立符合国情的农业支持保护体系,优化现代农业投入制度,提升现代农业支持政策的效率,实现土地资源合理高效利用、农民收入水平不断提高和农业可持续发展的目标。第一,继续加大对农业的支持和保护力度。建立财政支农资金的稳定增长机制,继续贯彻和执行2008年中央一号文件的“三个明显高于”(财政支农投入的增量要明显高于上年、 国家固定资产投资用于农村的增量要明显高于上年、政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于上年)。在资金投入行为上,由微观管理向宏观管理转变,由注重产品项目向注重农业生产环境与结构优化转变。第二,改进对农业的支持保护方式,提高农产品生产能力。农村土地的节约集约利用重点是大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入,大幅度增加国家对农业科技的投入。继续实施和完善农业综合开发项目,加大对科技示范项目中农业高新科技示范区、农业科技推广综合示范区、农业现代化示范区的投入和建设,推动传统农业向现代农业的转变。第三,建立和完善农业保险制度,减轻农民生产性负担。我国是世界上农业自然灾害频发、受灾损失严重的国家之一。然而与国外的农业保险制度体系比较,我国农业保险参保率低,一方面我国自然灾害较为频繁,保险公司不愿保,另一方面政府补助较少,以家庭经营为主的农户收入低,参保成本较高[9]。结合我国农业自然灾害频发、受灾损失严重的特点,应建立农业政策性保险为主与积极培育商业性保险相结合的制度体系,明确政府在农业保险中应履行的职责,在保费补贴、经营管理费用补贴、再保险支持、农业巨灾风险基金、补贴资金预拨机制、税收优惠等方面给予商业性保险主体和生产者主体一定的支持和保护。

(四)健全土地资源资产产权制度,促进土地资源的优化配置

因为土地资源具有的自然和社会经济双重性,使得其市场机制作用的发挥离不开一系列制度条件的保障,而产权的清晰界定是市场机制发挥作用的关键。当前的农村土地产权制度改革,一是明确土地所有权主体和所有权的实现方式。既然法律规定农村土地所有权主体是集体,那就是说农村集体的每个成员均平等地拥有对集体土地的处置权,集体土地权利的行使和变更,均由农民集体共同决定,而不是农村基层组织擅自处置。在所有权的实现方式上,积极探索农户农地使用制度。在坚持农村土地所有制前提下,促使承包权、经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置的新格局。二是构建农村土地权利体系,完善土地流转和租约,明确土地使用者产权。在制度安排上,以“还权赋能”为中心,着眼于农村土地确权登记、流转等制度的完善。建立城乡统一的建设用地市场,完善土地租赁、转让、抵押等二级市场,处理好既要把土地稳定在农户,又要扩大土地经营规模的关系。三是改革和完善土地税收制度,以土地使用权的保有环节作为重点,完善城镇土地使用税、耕地占用税和土地增值税。开征土地资源税以实现土地资源资产的可持续利用。统一征收房地产税,有效抑制过度占用土地和房产,维护政府和社会利益。

参考文献：

[1]杨庆媛.土地利用变化与碳循环[J].中国土地科学,2010,24(10)：7-12.

[2]梁宇哲.土地利用规划与节约集约用地[J].广东土地科学,2009,(1)：13-16.

[3]杨帅,温铁军.经济波动、财税体制变迁与土地资源资本化——对中国改革开放以来“三次圈地”相关问题的实证分析[J].管理世界,2010,(4)：32-41.

[4]陈美球,程剑,刘辉,等.我国农村土地管理中两个“严格”政策面临的困境及对策[J].江西农业大学学报(社会科学版),2009,8(2)：1-4.

[5]胡春湘.我国农村土地节约集约利用制度的困境与创新[J].农村经济,2014,(3)：41-45.

[6]中华人民共和国国土资源部.2013中国国土资源公报 [R/OL].(2014-04-22)[2015-04-10].http://www.mlr.gov.cn/zwgk/tjxx/201404/t20140422_1313358.htm.

[7]沈红梅.我国现代农业发展的生态困境及路径选择——基于生态社会主义视角[J].改革与战略,2014,(7)：67-70.

[8]曹明德,黄东东.论土地资源生态补偿[J].法制与社会发展,2007,(3)：96-105.

[9]曹明贵,高琪.河南省农村金融产品和服务方式创新原则和路径[J].信阳师范学院学报(哲学社会科学报),2015,35(1)：70-73.

(责任编辑：吉家友)

·经济研究·

Analysis on China's Economical and Intensive Utilization Rural-Land System

Innovation in the Perspective of Ecological Civilization

HU Chunxiang

(Department of Marxism-Leninism, Xinyang Normal University, Xinyang 464000, China)

Abstract:The economical and intensive utilization of land contains the concept of ecological civilization, which appears symbiotic balance and fair connotation of the ecological civilization. There has gradually achieved certain results on China's policies of economical and intensive rural land utilization since 1978. But because of the existence of rural land utilization system and root barriers, rural land utilization encounter such problems as the waste of rural land resources, land market lagging and ecological environment degradation in the reality. Now, a set of systems need to be built, ensuring the sustainability of economical and intensive utilization of land, to establish the ecological ethics idea, set up a sound system of red land ecological protection, agricultural support and protection system and the system of land property rights from the perspective of social ecological system.

Key words:ecological civilization; economical and intensive utilization land; rural areas; system innovation.

作者简介：胡春湘(1982-),女,河南信阳人,硕士,讲师,研究方向为马克思主义理论。

基金项目：教育部人文社科专项项目(13JDSZ3019)；信阳师范学院教改项目(2014-074)

收稿日期：2015-05-08

中图分类号：F321.1

文献标志码：A

文章编号：1003-0964(2015)04-0066-05