义务教育阶段就近入学政策的失真与回归①

冯帮

（湖北师范学院，湖北 黄石 435002）



义务教育阶段就近入学政策的失真与回归①

冯帮

（湖北师范学院，湖北 黄石 435002）

义务教育阶段实施就近入学政策对促进学校均衡发展、保障教育公平起到了至关重要的作用。但目前，就近入学政策执行失真成为适龄儿童和少年平等享受义务教育的重要障碍。政策本身的规范、教育资源有限、政策相关者的博弈、监管不力等因素是导致就近入学政策失真的主要原因。要真正实现就近入学政策目标，需要规范就近入学政策，鼓励优势资源均衡流动，协调各方利益冲突，加强落实监督机制，从而使该政策得到有效贯彻和落实。

义务教育；就近入学；政策执行；失真

就近入学政策执行失真成为不能很好解决义务教育均衡发展的重要原因。本文力图阐释对义务教育阶段就近入学政策失真的表现和义务教育阶段就近入学政策失真的归因，进而提出具体针对性的对策建议，从根本上提升实现义务教育均衡发展的保障度。

一、就近入学政策失真的表现

（一）政策的象征性执行

就近入学政策的象征性执行即是执行的表面化，具体是指政策执行主体在执行过程中表面上轰轰烈烈宣传，实际上却未采取具体执行措施，导致就近入学政策未达到既定目标。尽管我国明确规定地方各级政府是就近入学政策的义务主体，各级地方政府应合理设置小学和初级中学，但是有些地方政府实际上还是按照原有制度办事，小学、初级中学的设置仍然按照撤点并校后的布局。如城区的超级小学和村小的几人学校。原本应该就近入学的低年级学生，因农村教学的落后导致家长千方百计跨区择校，导致教育的马太效应愈演愈烈。当实施就近入学政策的条件还没有被政府提供的情况下，使适龄儿童、少年就近入学成为一句“教育口号”。“67.3%的教育局长表示自己所在地区就近入学政策落实情况并不好。在落实不好的地区中，87.1%是义务教育均衡发展水平一般或比较差的地区。因而，对于均衡水平一般或比较差的地区而言，就近入学政策执行难度较大。”［1］学校和家长对就近入学的政策的态度也是不统一，“经过实证研究发现多数北京市学生家长、学校领导、教师对择校是持赞同态度的”［2］。与此同时，一项对“现有入学方式的调研显示，就近入学的学生只占48%，靠其他方式入学的学生占9%，通过电脑派位入学的学生为4%，择民校入学的学生为3%，择公校入学的学生为19%，通过直升班入学的学生为17%”［3］。由此可见，在极力宣扬就近入学政策的今天，各级地方政府、学校和家长仍然在就近入学政策的幌子下允许择校，各种择校行为仍然大量存在。

（二）政策的附加性执行

就近入学政策的附加性执行即是执行的扩大化，具体指政策执行主体在执行过程中自行增加该政策原本没有的规定，间接使政策变形走样。中央政府提出就近入学的总政策指令，要求各地方结合实际制定就近入学政策的具体措施，因而各地区对就近入学政策进行了不同程度的规定。有些地方政府对实施就近入学政策具有地方保护主义，如“中央政策规定，在流入地居住半年的农民工子女可以在当地公立学校入学，但上海某区教育局的政策规定，农民工子女若在该区公立学校就读，必须提供户籍及身份证、在该区连续居住一年以上的租房合同及产权证、公房使用证等住所证明、父母双方在沪就业的劳动（聘用）合同、营业执照等工作证明及相关证明，如属转学需提供子女户籍所在地的学籍证明、户籍所在地县级以上计划生育部门出具的计划生育证书等五项有效证件”［4］。海口市教育局政策规定，对于完成范围内招生任务仍有余力接受其他生源的义务教育学校可适当招收少量借读生，但不得收取借读费。这就给学校名正言顺招收借读生提供了可乘之机，学校有可能实际上并没完成范围内的招生任务，但学校为了招收付费生或优秀生而特意留下学位。［5］在严格根据学区来执行就近入学政策时，当地方各级政府正式公布划片入学时间表后，望子成龙的家长为了让孩子接受优质教育，不惜花重金购买学校附近的学区房，掀起了学区房热销现象。适龄儿童和少年本应依据所在户籍就近入学，然而地方政府允许在学区内高价买卖住房，甚至学区外的学生缴纳高额借读费，使原本凭借户籍就近入学的政策变成了“以房择校”和“以钱择校”的政策。从一定意义上说，就近入学政策促了以房择校的倾向，这背离了就近入学政策的初衷，影响就近入学政策的全面落实，导致就近入学政策难以保障适龄儿童和少年平等接受义务教育，促进义务教育阶段学校均衡发展。

（三）政策的选择性执行

就近入学政策的选择性执行具体是指政策执行主体以自己的利益为主，根据利益得失来考虑在多大程度上执行该项政策，执行对自己有利的部分政策，消极应对甚至摒弃对自己不利的部分。政策执行部门和学校基于就近入学政策对自身的利弊考虑，会出现对就近入学政策的个体选择现象。当就近入学政策与自己的利益相冲突时，政策执行部门和学校会想方设法利用就近入学政策的漏洞，选择执行对自己有利的部分规定，形式上执行了上级教育行政部门规定的就近入学政策，实际上却是利用政策的漏洞为自己行方便。不少地方政府尤其是教育质量薄弱地区，就近入学就演变成了学生和家长必须执行的强制规定，以确保适龄儿童和少年接受九年义务教育，同时保证薄弱学校可以招收到足够生源正常开展教学，而对于优质学校，各级地方政府和学校基于自身利益考虑，在满足学区内的生源外，想法设法地提供给优秀生和付费生更多的可乘之机。曾晓东在对12183名学生调查后发现，有40.5%的学生属于择校生，其中，通过特长和学习成绩选拔等方式择校的占22.01%。以就近购房和转户口的方式择校的占26.07%，通过缴纳共建费、对学校捐资或其他突出贡献择校占29.68%。［6］表明地方政府和学校基于自己的利益考虑部分执行、消极应对就近入学政策，利用多种择校方式为自己谋利益。

二、就近入学政策失真的原因

（一）政策本身存在问题

政策本身质量高低影响着该政策的实施效果。就近入学政策失真的原因可追溯到政策本身的规范性上。就近入学政策对“就近入学”的规范不够统一。首先，就近入学对适龄儿童和少年而言是权利还是义务，相关法律文本和政策文本没有清晰明确的规定，导致有些地方把就近入学看成是一项受教育者的义务，而有的地方则将其视为受教育者的权利，义务的强制性和权利的可放弃性导致各地区对于就近入学实施程度不同。其次，表现在对“就近”的不同规定上。虽然现有政策文本对“就近”进行了规定，但是有的过于抽象，有的过于具体，使其标准难以把握。2002年我国颁布的《城市普通中小学校校舍建设标准的通知》规定“城市普通中小学校布局要考虑方便学生就近入学。”这对“就近”规范得比较抽象。而1987年颁布的《关于制定义务教育办学条件标准、义务教育实施步骤和规划统计指标问题的几点意见》中规定“走读生上学途中单程时限小学低年级上学途中不超过三十分钟；小学高年级上学途中不超过四十五分钟；中学上学途中不超过六十分钟”，这对“就近”的规定就太过具体，现有的中小学校的布局尤其是贫困山村地区是否能满足这些规定尚不得知，地区情况各异，使得各地区划分学区依据不同，人们因其理解不同造成就近入学政策的实施程度各异。

一个完整的教育法律规范包括假定、处理和制裁三个要件。［7］我们从《中华人民共和国义务教育法》1986年和2006年对就近入学的规定中可以看出，二者都没有对不执行就近入学政策的“制裁”的规定，因而缺乏对各级地方政府、学校以及家长或监护人的约束力，导致择校学生成功进入优质学校，满足了地方政府、学校以及家长或监护人的利益诉求，长此以往，助长了更多的人利用就近入学政策漏洞为自己行方便，满足自己的利益。

一个完整的教育政策规范包括目标、对象和措施三个要素。［8］现有政策的调控对象是户籍所在的适龄儿童和少年，由地方各级政府保障实施就近入学。但是却未提及家长或监护人以及相关的社会组织在此政策中应承担的责任。将就近入学政策的实施完全依靠政府和学校，使家长对就近入学缺乏正确的责任意识，想方设法地为孩子择校，这是就近入学政策难以落实的重要原因。

（二）政策受到有限教育资源的制约

执行环境严重影响着就近入学政策执行。教育资源分布不均衡是就近入学政策失真的根本原因。

首先，表现在教育总投入不足。尽管《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出到2012年国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%，但远远低于教育均衡发展的实际需求。我国义务教育阶段实行“以县为主”的教育财政投入体制，教育经费主要来源于县级人民政府，由于教育具有严重的滞后性，地方各级政府更愿意利用有限的财政支持收效明显而快捷的事业，以此来获得政绩。同时各地区发展程度不一样，尤其在一些欠发达地区，在经费紧缺的情况下，各级地方政府对教育事业的投入就更加捉襟见肘，使地方政府很难有效执行就近入学政策，从而给“以钱择校”提供了可乘之机，间接地增加了地方和学校的财政收入，同时弥补教育投入不足漏洞，最终结果是由于教育资源有限，地方政府变相地执行就近入学政策。

其次，表现在当前我国义务教育质量不仅有优劣之分，而且优质教育资源十分短缺，并且主要集中于大城市，成为有能力的家庭竞相争夺的对象，人们竞相涌入优质学校，以期在教育起点上取得有力的竞争地位。就近入学政策能够完全实现的前提是所有学校的教育质量是一样的，这样就可以避免出现各种择校现象。义务教育均衡发展是我们孜孜以求的教育目标，但是我们必须承认当前义务教育阶段存在不均衡的现象，不同学校之间在软件和硬件上存在极大差距。超级学校、麻雀学校等畸形学校充分说明优质教育资源的配置不均衡，加上我国有史以来的抓重点学校优先发展的传统做法，致使地方各级政府在教育经费投入上更倾向于重点学校。这给就近入学提供了不利的实施环境，当孩子不能“就近”获得优质教育资源时，家长就会采用各种方式让孩子跨区到优质教育资源所在学区就读，如不惜重金在优质学校附近购买高价学区房的方式来实现名正言顺地“就近入学”，或是让孩子参加各种补习班以期以特长择校，这是披着合法的外衣却背负着沉重经济负担的变相择校。而不同方式的择校很大程度上增加了地方政府的经费，同时给学校带来巨大的利益，满足了有能力的家庭对优质教育的需求，导致就近入学政策始终停留在表面，未能有效深入贯彻。

（三）政策相关者之间的利益冲突

“任何一项教育政策的执行必然会涉及到不同教育团体之间的利益再分配，每个团体必然会从维护自身最大利益出发，去解释和执行教育政策。”［9］因此，政策相关者的利益满足程度决定了他们对此项教育政策的支持程度，政策相关者之间的利益冲突往往成为政策失真的重要原因。

当就近入学政策不能满足甚至损害各级地方政府、学校和家长的既得利益时，为了维护自身利益，追求利益最大化，就会采取各种应对措施，使政策难以认真贯彻执行，导致就近入学政策失真。在就近入学政策的执行中，政策相关者的利益会出现博弈。就近入学政策制定者站在全局的角度来提出此项政策，以期实现义务教育均衡发展。而教育政策的制定者存在个人的能力、智慧、经验等方面的局限性，面对复杂多样的学校实际，基于保障每个适龄儿童接受义务教育的义务，很难制定出完全符合各方利益的完美政策，难以避免与各级地方政府、学校和家长产生利益冲突。

一是就近入学政策制定者和执行者的利益冲突。就近入学政策的总方针是国家制定的，保障的是适龄儿童依法履行义务教育的义务。在就近入学总方针的指导下各地区根据实际情况，综合地方学校特点，制定详细具体的就近入学内容和规则。各级地方政府和学校是就近入学政策的执行者，在执行就近入学政策过程中，学校作为“社会人”和“经济人”双重角色，在当前唯分数论的压力下，迫使其更加注重“经济人”的角色，追求教育投入最小化，产出最大化，因而消极应对就近入学政策。就近入学政策使得优质学校丧失了更多的“以分择校”和“以房择校”所带来的巨大利益，为了维护自身利益，学校就会采取各种应对措施和行动消极执行就近入学政策。除了部分就近入学外，学校不仅争取那些给他们付费的学生，同时还要争取优质学生，只有这样才能提高学校的升学率，保证学校在教育市场上的较高声望，吸引更多学生入学，同时一些地方政府也将优质学校视为地方工作“政绩”的最直接体现，一方面地方政府执行就近入学政策，一方面又给与优质学校特权，使学校能获得优质生源，提高升学率，打造教育品牌。这与该政策制定者的初衷相背离，使就近入学政策面临落空的境地。

二是就近入学政策制定者和政策对象的利益冲突。适龄儿童和少年是就近入学政策的执行对象。而作为适龄儿童和少年的家长或监护人则考虑孩子的前途发展，当就近入学与自己对学校的要求产生矛盾时，有能力的家长就会选择择校，他们既不赞成就近入学，又必须保证自己的利益。因而在当前优质教育资源短缺的情况下，争夺优质教育，让孩子不输在起跑线上的利益诉求使就近入学政策成为一项可以放弃的权利，想法设法进入重点学校或示范学校。各自的利益交织在一起，使得就近入学政策在整个执行过程中，各政策相关者基于自己的利益考虑，有选择的执行此项政策。

（四）政策缺乏有效的监督机制

首先，就近入学政策执行主体缺乏监督。就近入学政策要求地方各级人民政府有义务合理设置学校分布，保障适龄儿童和少年根据户籍就近入学，但没有涉及到不执行此项政策的后果，也即是地方各级政府、学校和家长不履行就近入学政策的问责，当地方各级政府、学校和家长没有严格执行就近入学政策时，满足了各方的利益诉求，因此，就近入学政策缺乏强制性和惩罚性措施必然导致执行过程的随意性，使得政策不能遏制“择校热”。

其次，就近入学政策中存在责任不明的现象。就近入学政策主要是针对公办学校，然而“名校分校”和“校中校”的学校性质是否符合公办学校的范围呢？这些学校招收择校生现象是否符合就近入学政策呢？就近入学主要是凭户籍所在地上学，这必然涉及到公安部门，划分学区又与城市规划局、城管局、教育局等多个相关部门息息相关，因而各级地方政府对于择校现象职责分配不清，导致问题出现时，难以追究各部门的政策责任，出现执行部门很多，但是无人负责的窘境，这给政策监督带来很大的困难。

第三，就近入学政策执行监督不力。我国设有专职的教育督导，定期或不定期对学校和相关机构就近入学政策执行情况进行监督检查，然而大量择校生的存在尤其是集中在大中城市已经说明就近入学政策并没有得到有效执行。临近检查，教育督导对就近入学政策执行情况的检查往往会事先通知各级地方政府和学校，从而给地方和学校制造应付检查的假象，破坏了就近入学政策执行情况监督检查的严肃性和权威性，容易形成监督“走过场”等各种流于形式的不良现象。而监督不力的后果是，不同的择校方式给地方政府和学校有利可图的机会，导致不少择校被学校和政府默认为可行性行为，跨区择校愈演愈烈，就近入学政策被搁置。监督环节形同虚设，影响就近入学政策执行，使其落实大打折扣。

三、就近入学政策的回归路径

（一）完善规范政策文本

首先，应统一对就近入学的认识。一方面统一规定就近入学的性质，明确就近入学对适龄儿童和少年是一项权利还是义务，避免地方政府和学校有意选择性执行，漠视各种择校行为。另一方面统一对“就近”的规定，由于我国地域广阔，各地区差异明显，因而各级地方政府应在就近入学总政策的指引下，在教育督导的带领监督下，制定具体可行的就近入学步骤与规则，每个市级、县级、镇级以及村级层层指导，科学调查学校服务范围，统计适龄儿童和少年，最终将划分学区的方法与结果以及学区生源对外公布，而不是在划分学区之前就公布学区范围，避免出现大量购买学区房，通过“以房择校”的现象。追求“就近”的最大化社会公共利益，真正服务于适龄儿童和少年平等就近入学的需要。

其次，国家长期以来就规定义务教育阶段实施就近入学政策，各级地方政府有义务保障其实施。但实际上，仍然存在地方政府、学校和家长无视该项政策，使得择校屡禁不止，这与就近入学本身法律规范不完善紧密相关，为此，这一规范应该在具备“假设”、“处理”的基础上增加“制裁”条款，明文规定违反就近入学政策应承担的法律责任，处罚触犯就近入学政策相关规定的行为，严谨的处罚条款必然增加人们对该政策的严格执行。

第三，全面清晰规范相关对象在实施就近入学政策中的责任。家长在就近入学政策中的责任缺失助长了择校现象，跨区择校频频出现最直接的原因是家长有强烈的为孩子择校的欲望，并且倾尽全力为其择校。因而全面落实就近入学政策，不仅是地方各级政府的责任，更是家长或监护人以及相关社会组织的共同责任，因此有必要对家长或监护人以及相关社会组织在实施就近入学政策中的责任进行规范，形成人人有责的良好执行环境。

（二）鼓励资源均衡补偿

“政府推动政策缺乏足够的资源，因此选择性或局部性地推动政策常常是相当普遍的情形。”

政策资源是政策有力执行的根本保证。在当前教育总投入不足的条件下，保障政策资源的均衡是落实就近入学政策的必要前提。教育学者熊丙奇认为“无视当前巨大的校际差异，严格落实免试就近入学的‘新政’，提升‘就近入学率’，必将出现学区房‘越来越热’的局面，结果只能是营造出义务教育均衡的虚假景象，而老百姓的升学负担、压力却更加沉重。要真正实现就近入学，最主要的是尽量缩小学校之间办学条件、办学质量的差异”［10］。因此，就近入学政策顺利执行关键在于学校之间均衡发展，而学校之间均衡发展关键因在于校长和教师的素养。在现有教育投入不足尤其是优质教育资源分布不均衡的大环境下，合理分配有限的优质教育资源显得尤为必要。确立优秀校长和优秀教师定期轮岗制，尤其是鼓励优秀教师向薄弱学校合理流动，实现优质教育资源共享，这是在教育总投入不足优质教育资源短缺的条件下快速弥补师资力量薄弱，缩小校际差距的关键措施。减少优质学校对优质教师流动的严格限制，在人事待遇上奖励流动优秀教师，如优秀教师到薄弱学校任教期满给予物质补偿，评聘职称时优先考虑，保障教师能安心流动。另一方面，确立校长和教师专业培训制度，不断提升办学理念，增强教师专业技能和素养，整体提高学校软件实力。同时加大教育经费有效投入，提升办学理念，提高薄弱学校的硬件设备，加快缩小差距的步伐，提升均衡发展的速度。

另一方面密切优质学校和薄弱学校的交流与互动，使薄弱学校引进先进的教育教学理念，以改进自身不足，营造优质学校和薄弱学校良性互动的政策执行氛围，确保就近入学政策的有效执行。

第三，中央政府应对积极响应就近入学政策的地方政府在财政上予以倾斜，对于达到一定标准的就近入学率来进行奖励，对于择校应向地方政府、学校和家长或监护人收取高额费用，将其补偿教育投入的不足。地方政府应对积极执行就近入学政策的学校给予最大的支持和帮助，扶持薄弱学校向优质学校靠近，缩小校际差距，营造就近入学政策有力的执行环境。

（三）协调各方利益分配

在就近入学政策中，相关利益者将就近入学政策架空关键在于将自身利益摆在首位，片面强化了局部利益，弱化了整体利益。为了减少就近入学政策执行的阻滞力，推进就近入学政策，使政策得到各方支持与拥护，我们需要协调好社会各方面的利益关系。严格执行就近入学政策需要良好的执行环境，就近入学不仅仅是一个教育问题，更是一个关乎社会和谐的大问题。因此，实施就近入学政策应从整个社会这一大层面来贯彻落实。

首先，在就近入学政策制定过程中，需要以适龄儿童和少年的根本利益为基础，以此作为协调政策相关者利益的出发点，而不仅仅是针对少数人的利益，在就近入学政策的执行过程中允许有条件地择校。同时增加学校和家长的在就近入学政策的话语权，广泛调查征求民众的意愿和建议，合理满足学校和家长的利益需求，追求教育公共利益最大化。

其次，对于就近入学政策的执行者和适用对象来说，各级地方政府、学校和家长要维护就近入学政策，最重要的是要服从该政策的利益分配，提高政策执行的思想素质和认知能力，明确就近入学政策中的利害关系，以社会公共利益为先，正确处理国家、集体和个人之间的利益关系，当各级地方政府、学校和家长利益与该政策的社会公共利益相冲突时，社会公共利益是第一位的，任何单位或个人不得以谋取个人利益损害社会公共利益。对于认真落实就近入学政策，严格禁止择校的地方和学校应给予表扬鼓励，对于消极执行就近入学政策的行为应严加批评改正。通过网络、电视、报刊等多种途径传播就近入学的正能量，为就近入学政策的贯彻落实树立标杆。

（四）加强落实监督机制

就近入学政策本身不够细化，缺乏明确可行的监督机制，导致政策执行失真现象长期得不到有效纠正，政策达不到既定目标。因此，必须加强落实政策执行的监督机制。

首先，一方面，完善就近入学政策执行的相关法律法规，明确规定就近入学政策各执行主体应承担的责任。另一方面，应该明确规定各级地方政府、学校和家长没有严格执行就近入学政策的惩罚性条款，通过强制性的惩罚措施树立就近入学政策的权威性，加强政策对人们行为的约束力，提高政策相关者的责任心，使其认真对待就近入学政策的执行。

其次，健全政策执行的监督机构。一方面要加强教育督导的专业培训，使其明确就近入学政策在义务教育中的重要作用，增强其责任意识，真正发挥教育督导在政策执行过程中发现问题、解决问题的作用，全程监督就近入学政策的执行情况，及时纠正就近入学政策执行过程中的偏差与走样，根据实际情况对政策作出调整，保障就近入学政策有效执行。另一方面，将内部监督和外部监督充分结合起来，将专门的监督机构与社会民众的力量结合起来，落实透明公开的监督机制，让社会民众了解支持就近入学政策，参与政策执行的监督，有渠道反映政策执行中的各种虚假现象，使就近入学政策执行接受社会民众的监督，在阳光下运行，避免滋生教育腐败，助长各种择校不正之风。

［1］叶莎莎.“就近入学”如何划片，考验你的智慧［N］.中国教育报，2014-03-25（6）.

［2］胡咏梅，卢珂，薛海平.中小学择校问题的实证研究［J］.教育学报，2008，（2）：75.

［3］迟长伍，王世君.治理择校的困境、归因与策略［J］.中国教育学刊，2014，（2）：6.

［4］祁型雨.我国就近入学政策分析——兼谈对农民工子女就近入学权益的维护教育科学研究［J］.教育科学研究，2010，（7）：5.

［5］符小花.义务教育阶段少年儿童就近入学法规实施现状分析——以海口市美兰区为例［D］.重庆：西南大学，2011：30.

［6］曾晓东.择校治理政策的次优选择——基于公众择校行为与态度调查的分析［J］.教育发展研究，2010，（2）：18-22.

［7］李晓燕.教育法学［M］.武汉：武汉工业大学出版社，1992：43.

［8］孙绵涛.教育政策学［M］.武汉：武汉工业大学出版社，1997：26.

［9］袁振国.教育政策学［M］.南京：江苏教育出版社，2001：332.

［10］于忠守.就近入学：艰难棋局如何“落子”［N］.工人日报，2014-04-04（007）.

（责任编辑：于翔；责任校对：李作章）

The Distortion and Regression of Nearby Enrollment Policy in Compulsory Education

FENG Bang

（Hubei Normal University，Huangshi Hubei 435002）

The publish ment and implementation of nearby enrollment policy has played a crucial role in promoting balanced development of the education and ensuring educational equality.But at present，the distortion of nearby enrollment policy has become a great barrier，which hinders school-age children and adolescents to receive compulsory education equally.The specification of the policy itself，the lack of educational resources，policy concerned conflict of interest，poor regulation and so on lead to the distortion of nearby enrollment policy.To achieve the goal，we should regulate the policy，advocate the flow of quality resources，the coordination of benefits，and strengthen the implementation of supervision mechanism.

compulsory education；nearby enrollment；implementation of policy；distortion

G40-011.8

A

1674-5485（2015）09-0066-06

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“我国义务教育均衡发展改革研究”（10JZD0036）。

冯帮（1982-），男，湖北大冶人，湖北师范学院副教授，博士，主要从事教育经济与管理研究。