转型期教育政策执行偏离探析：制度分析视角①

2015-03-01衣华亮夏丹丹

现代教育管理 2015年9期

衣华亮，夏丹丹

（南京信息工程大学，江苏南京 210044）

社会转型期的制度环境与教育政策执行偏离之间存在着一种必然的逻辑关系，制度由此成为影响和导致教育政策执行偏离诸因素之中具有关键性和深层次的因素，制度环境的自身缺陷则成为导致教育政策执行偏离的根本原因。

一、制度嵌入：教育政策执行研究的重新审视

制度作为一种古已有之的人类社会现象，其英文“institution”是指“在有关价值框架中由有组织的社会交互作用组成的人类的固定化模式”［1］，为观察和理解人类活动和现象提供了一把有益的钥匙。教育政策执行虽有自身的内在逻辑和运行规律，但总是在特定的情境中发生，更是与具体情境相关的一项具体化的行为活动，具体的情境约束着执行主体的相关决策并影响着执行的最终效果。适宜的情境会有助于教育政策的有效执行，而不良的情境则妨碍教育政策的顺利实施，甚至会导致教育执行偏离。“当从背景性制度的角度来审视政策执行时，无疑会发现政策执行不能脱离于现有的制度框架，它总是‘嵌入’在特定的制度背景之中。”［2］因而，制度对于教育政策执行具有至关重要的作用，教育政策执行及其效果始终要受到制度环境的影响。

第一，制度是教育政策执行的重要保障。制度规定人们的行为必须符合一定的规范，并提供一种秩序保障。教育政策作为社会教育价值的权威性分配方案，有时会对某个目标群体的利益造成不利影响，在执行过程中的权力冲突、利益冲突、价值冲突加剧了教育政策执行的不确定性，因而教育政策执行必须靠一定的强制手段，尤其是要把制度作为基础。制度是否健全，是否能被严格执行，直接关系到教育政策目标能否有效实现和教育政策执行偏离是否发生。健全的制度可以使教育政策执行少走弯路，反之，人们就容易我行我素，导致教育政策无法执行。

第二，制度的不断完善能促进教育政策执行的顺利开展。从教育政策执行角度看，制度先于教育政策，教育政策执行活动也是在一定的制度背景展开。既有制度能够对作为教育政策执行主体与客体的人的社会角色和行为取向作出规定性，使之对制度产生路径依赖，从而造成教育政策执行行为的嵌入性特征，最终影响教育政策执行活动的有效性。为了有效执行教育政策，制度需要“稳中求变”，不断完善，当面对出现的制度障碍时，必须对制度做出渐进的适度调整，使人们在理解的基础上更容易接受新的制度规定，才有利于教育政策执行。如政府为了解决贫困大学生就学问题，推出了国家助学贷款政策，但由于我国缺乏个人诚信制度等相关制度配套，致使银行在执行该政策时顾虑重重，条件苛刻，手续繁杂，结果致使很多大学生望而却步，执行效果受到影响。后来，我国政府多次调整和完善相关制度，才促进该政策的继续顺利开展。

第三，制度的规范性和激励性在教育政策执行的过程中至关重要。制度为人类的行为设定了一个选择范围和既定的策略空间，规定了自由行为可能达到的程度和限度。制度的规范化使得职责和权力清晰明了，使任何人都只能在制度的框架内行动，不易造成互相推诿，才能保证及时保质保量地完成教育政策执行的任务。而制度的激励性则主要体现为教育政策无法超越、搁置既有制度体系所隐含着的价值取向，观念和意识形态等对教育政策价值会产生深刻、持久的影响，致使其选择和实现的合法性受到干扰而影响教育政策执行效果，当对教育政策执行效果的奖励没有明显好坏区别时，人们执行教育政策的积极性就可能降低，从而有可能影响教育政策的顺利执行。

第四，在教育体制改革不断深化的过程中，制度创新对教育政策有效执行至关重要。在目前教育体制改革持续深化形势下，制度创新是以公平原则为出发点和落脚点，以效率原则为灵魂，是全面推进教育理论创新、教育体系创新、教育机制创新的根本核心。如“教育券”制度是在我国社会发展中地方政府针对公立教育一枝独秀、教育资源缺乏合理优化配置情形而进行的一种政策创新，通过强化学生和家长的选择权而合理引入市场竞争机制，有利于鼓励和吸引社会力量进入教育领域，给予民办教育以平等的待遇和发展机会，在改善弱势群体教育机会、公平分配教育资源方面发挥积极的作用。

二、制度分析：教育政策执行偏离研究新的逻辑起点

鉴于制度对教育政策执行的至关重要性，教育政策执行偏离作为一种教育政策执行的不良现象和我国社会转型教育领域的突出问题，是指教育政策执行过程中各种消极因素的相互作用而致使教育政策目标不能圆满实现甚至完全落空的不良情形，理应引入制度分析方法，为教育政策执行偏离的研究带来新的思维范式。所谓制度分析，起初作为一种经济学研究方法用于分析研究制度对经济增长和社会发展有何影响并解决制度与行为、组织和路径依赖等之间关系问题的一种研究方法，后来当它被运用于某学科领域的一些具体的研究课题而发展成为“以制度因素为分析单位，对某一事物进行分析研究，发现该项事物中制度因素具有何种意义、何等关联的方法”［3］，如今已经成为盛行于全球经济分析和社会分析的一种新的思想体系和理论框架。

制度是制度主义的核心概念，更是制度分析方法的理论基石和逻辑起点。传统的制度分析主要关注正式制度，是一种从政治机构或结构的角度来研究政策过程的制度论。20世纪后期，新制度经济学派诞生，科斯因在《企业性质》中明确地把交易成本的概念引入到经济分析当中而成为开山鼻祖。自此，制度的研究逐步向经济和其他社会领域拓展，制度的内涵经历了由规则到资本、观念的发展，愈加接近其本质。在新制度主义框架中，最初将制度看成一种富有激励和约束机制的社会活动规则，“它们抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为。制度为一个共同体所共有，并总是依靠某种惩罚而得以贯彻”［4］。随后，制度又从正式制度拓展到包含行为的伦理道德规范的非正式制度，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利和效用最大化利益的个人行为”［5］。后来，制度还被理解为资本形式，因为制度规范约束减少了人类行为的不确定性而降低了交易成本。而且，观念成为制度表现形式，因此，本文制度概念是指新制度经济学中包括正式制度和非正式制度的广义制度概念，“是为人类设计的，构造着政治、经济和社会相互关系的一系列约束，制度由非正式约束（道德约束、禁忌、习惯、传统和行为准则）和正式的法规（宪法、法令、产权）组成”［6］。

从新制度主义的视角，教育政策执行过程中必然受到制度的影响，始终贯穿着以刚性控制为特征的正式制度和以柔性规范为特征的非正式制度的制约。“制度视野下的教育政策执行既要从正式制度规约下的内在矛盾因素中去寻找，也要从非正式制度规约下的行动者自身利益和精神生活中去寻找，人们行为是在自由与秩序的框架内保持平衡的。”［7］正式制度是指人们有意识地创造的一系列约束人们行为的规则，主要包括国家的法律、条例等政治规则、经济规则等，其形成和作用是自上而下的、人为强制的结果，是对教育政策执行者有着强约束力的外部规范，隐含了权威者对制度的强制推行，本质上是对教育政策目标群体权利和义务关系的制度安排。非正式制度是指人们在社会生活过程中约定俗成、共同恪守的行为准则，其形成和作用是由自然演化的产物，主要包括意识形态、价值观念、道德观念、风俗习惯等表现形式，它体现了教育政策执行者和目标群体对教育政策目标所蕴含的价值合理性的认同程度，直接影响教育政策的执行效果。

因此，教育政策执行偏离的制度分析，指的是从新制度主义视角透视教育政策执行偏离，从正式制度和非正式制度两个方面，运用制度分析方法，剖析导致教育政策执行偏离的制度因素及其作用方式，最终为消除导致教育政策执行偏离的制度约束、改善教育政策执行的制度环境、增进教育政策执行效果提供理论依据。

三、“刚性强制”：教育政策执行偏离的正式制度分析

正式制度是最具普遍约束力和强制的社会控制手段，它对教育政策执行的影响表现在教育政策执行必须在正式制度的规范范围内。然而，理想与现实之间总是有一定的差距，教育政策执行过程中总会出现一些悖离正式制度规范的问题和现象，必须分析导致教育政策执行偏离的正式制度因素。

（一）供给主导型为主的教育制度变迁的自身缺陷

“鉴于政策的执行是在特定的制度约束条件下进行，作为一种规则，制度为政策执行者的行为设定了基本结构和奖惩机制，而政策执行阻滞情形在某种意义上正是由于制度缺陷使然。”［8］我国目前教育制度变迁基本属于供给主导型的制度变迁，即：教育制度安排的社会博弈中，与非政府主体相比，政府主体由于在政治力量与资源配置权力上均处于优势地位而成为决定教育制度供给方向、形式和进程主导力量。“在供给主导型制度变迁中，由于信息不对称、不确定性、地方差异等因素的影响，权力中心的意愿制度供给与下级对制度创新的需求可能并不一致”［9］，这就难以避免政府主体对教育制度供给与非政府主体对教育制度的需求的差异，容易出现教育制度供给不足或过剩的问题，恰如“校园里的计划者和建筑师确定了精心铺设的小路，但许多脚印却抄近路穿过草地和花坛。显然，计划出来的制度并不一定适合一般使用者”［10］。供给主导型的教育制度可能脱离教育实际，一方面是设计的教育制度并不符合教育现实特点与要求，导致教育政策执行偏离，如义务教育阶段“就近入学”的政策，使得生源充足的学校出现了超大班级，与生源不足的学校形成鲜明对照，造成学生上学不变、降低教育效果；另一方面，适合教育变革和发展的制度的短缺，主导型教育制度不能满足教育的正常需求以及合理解决教育组织运行中的实际问题，导致教育政策执行偏离。

（二）教育行政制度条块分割，教育行政权力划分缺乏规范

在现代国家制度中，教育行政制度是教育权力运行的有效载体，对教育政策执行效果有着最大和最直接的影响。因为在一定的教育行政制度下，教育行政机关各层次、各部门之间形成一定的组织结构、组织结构纵横间的联系方式、组织结构的功能及其实现方式必然会对教育行政权力的划分产生根本性的影响。从当前教育行政系统来看，在我国存在着过于繁琐的四大教育行政系统，即中央教育行政部门、省级教育行政部门、地方教育行政部门和基层企事业单位等教育部门，导致我国各级各类学校之间的教育条块分割，正式教育和非正式教育系统之间的缺乏整合，不同类型、不同层次的学校之间缺乏有效沟通，专业设置重复，办学效率低下等弊端不断暴露，使传统教育制度与社会要求之间的矛盾重重，导致教育政策不能有效贯彻落实，严重影响了教育政策的有效执行和我国教育的长远发展。同时，教育行政机构之间的关系问题实质上是以利益关系为基础并体现着利益关系的教育权力划分问题，但教育行政权力的划分还缺乏制度规范。目前我国在行政领域实行“统一政策、分级决策”的政策权力分配体制由于缺乏有效的制度规范与法律保障，地方政府在执行中央政策时容易“经济人”理性膨胀，可能会过多强调地方利益，肢解、截留政策，致使中央政策严重变形走样，政令难于畅通。具体到教育行政领域，教育的决策权由中央向地方的纵向转移，使得地方政府及其教育行政管理部门兼有教育政策制定主体和执行主体的双重身份，而其由体制内向体制外的横向转移使得形成政府、社会团体和公民个人多元主体并存的局面。教育政策执行过程中，由于实际情况的多样性与复杂性，教育政策的某种规定性可能会变成抑制地方行为的强制性，地方政府和教育行政部门等基于各自利益的考量，将统一性变为指令性，进而发生诸如架空教育政策、扭曲教育政策目标、歪曲教育政策内容等教育政策执行偏离现象。

（三）教育政策执行监督制度不健全，评估机制缺位

教育政策执行的监督、评估是教育政策执行过程中一个重要的功能性活动，是教育政策过程科学化的必然要求，其机制的运行情况在很大程度上影响和制约着教育政策执行效果。首先，我国教育政策执行系统的监督机构实行的是受上级监督机关和同级党委与政府的领导双重领导体制，导致教育政策的执行机构实际上同时也是教育政策的监督、评估机构。这样，教育政策执行活动的监督必然会受到许多行政干预，“执行系统的监督机制因体制的依附性而难以正常运转；权力机关的简单职能因其有‘权’无力而无法完全履行；新闻媒体的舆论监督因受行政干扰而无法释放能量；社会监督因投诉不畅、缺乏保障而难以发挥作用”［11］，导致地方主义的泛滥和教育政策执行偏离的情形时有发生。其次，随着我国教育办学主体的多元化发展，教育政策执行主体与之相适应也由一元转变为多元，其灵活性、自主性和随意性也进一步增强，如果缺乏监督，那么教育政策执行就犹如“脚踩西瓜皮，滑到哪儿算到哪儿”，无疑增加了教育政策执行的复杂性和难度。而且，由于监督、评估环节不健全，不仅会丧失纠正偏差的机会，而且会降低惩罚的风险，相应地增加了教育政策执行者出于自身的利益的考虑而变相执行教育政策的可能性。最后，教育法律监督体系的还不完备。教育法治是整个国家和社会法制的重要组成部分，是对社会成员具有最强约束力的控制手段，是由国家制度或认可、并依靠国家强制力推行的社会规范体系，是实现教育政策执行民主化、科学化以及维护教育政策利益群体合法权利的重要保障。教育政策执行活动需要有完善的法律监督机制保证，但教育法律体系的完整性、下位法与上位法的一致性、部门立法的协调性等都存在一定问题，影响了教育政策执行的效果。“综观我国的法律规范现有的体系结构，以及我国十几年来的教育法律法规创制过程，我们可以明显看到，教育法规之间明显存在着重复和混乱的现象，法律创制的层级性并没有在时间顺序中得到体现，上位法与下位法之间在指定程序中错位颠倒的现象并不少见，让人难以捉摸其创制的规律究竟在何。”［12］我国目前的教育活动中存在许多法律问题，诸如学生的伤亡事故等引起的学校对学生法律责任、学校管理制度与法律关系的问题，民办教育发展中民办学校的法律地位、收费和教师权益保障等，根本上还是要完善法律体系来保障，使教育政策执行有法可依。

四、“柔性规范”：教育政策执行偏离的非正式制度分析

正式制度为教育政策执行提供的是以刚性控制为特征的合法性基础，而非正式制度为教育政策执行提供的是以柔性规范为特征的合理性基础，这使得对教育政策执行和教育政策执行偏离问题的研究必须重视非正式制度的影响。

（一）意识形态的时滞性

“一般认为，意识形态是具有符号意义的信仰和观点的表达形式，它以表现、解释和评价现实世界的方法来形成、动员、指导、组织和证明一定的行为模式或方式，并否定其他一些行为模式或方式。”［13］“意识形态总是与社会政治利益集团的行动密切相关，它是社会政治集团集体行动的思想观念前提，是人们参与社会政治性集体行动的指导思想和合法论证工具。它的目的不仅是给认识世界提供一套观念体系，不仅为特殊利益服务，而且还指导社会政治集团的集体行动，为这种集体行动提供思想观念的激情，提供合法性的辩护。”［14］可见，意识形态既是人类交往中形成的自我理解和解释的认知系统，也是社会政治集团合法和进行合理辩护的观念体系，因而它对教育政策执行的影响作用往往超过了其他的制约因素，并为现行教育政策执行提供了一个合理性辩护，从而降低了特定教育政策执行的摩擦和交易成本。但是，必须警惕，意识形态在人类社会发展中经常是片面的，一般不会随着社会生活的变革而随时发生相应的变动，在变化上具有时滞性，使得对错误的或不合时宜的教育政策执行的矫正变得举步维艰，特别是统治者不会主动致力于那些符合社会真实需求但与意识形态相悖的教育政策执行创新，反而相信“现存的制度和传统不可能都是糟糕的，因为它们是千百年来屡次尝试的结果，人们对此已经习惯了，最好是予以维持或‘保留’。无论它们如何不完美，毕竟已经运作了很长时间”［15］，因而意识形态不是万能的，它可能成为教育政策执行偏离的根源之一。

（二）社会心理的制约

社会心理是人们在日常生活中逐渐形成和积累起来的对物质经济关系、对人们生存的社会条件所持有的一种相互影响、相互制约的心理反应和心理特征，主要表现为人们朴素的社会信念、流行的社会价值观念、社会认知、社会情感、社会态度和社会道德习俗等。政府制定的以规范和控制为目的的教育政策，并不能直接对公众的社会行为起约束作用，必须经过社会心理这一中介环节才能进入公众的内心世界，通过内化转变为内在的行为准则而发挥作用，若不经过公众心理世界的选择和接受过程，再好的教育政策也不可能在实质上发挥作用。因此，社会心理对教育政策及其执行的影响和制约是直接的、深远的，不仅影响教育政策执行者拥有何种信念、秉持何种价值观、凭借何种信仰和执行方式等，而且可以制约社会公众和目标群体对教育政策执行的价值认定和评判、综合态度和心理承受能力，为教育政策执行情况提供预警或营造某种社会氛围，从而影响教育政策的执行效果。“无论新的法规在其制订者看来是多么的合理，政府行政机构都会发现，要在短时间内冲破和克服社会的传统规则是很困难的。”［16］如果教育政策执行与固有的社会心理发生冲突，那么它实际上是将一种社会活动、一种生活方式和一种普遍的利益结构置于错误的境地，容易出现大规模违背教育政策执行的行为。尤其在我国这样一个历史文化悠久、传统积淀深厚的国家，社会心理对教育政策执行主体的思想和行为影响更为明显，更加严重。如：素质教育本质是面向全体学生，促进学生的德、智、体等全面发展为基本特征的教育，而在实际执行过程中，由于传统文化的影响，社会大众对素质教育的理解存在偏差，错误地把素质教育等同于为劳动技术教育、艺术知识教育，许多教师仍然以传统的思维范式和行为惯性进行教学，过分注重知识的传授，学生的素质和能力未能得到充分提高，这些社会观念、社会心理态势直接导致了素质教育政策执行偏离。

（三）社会关系网的负效应

社会关系网是指社会或群体结构中，因权力、声望和地位的差异而导致人在关系网络中的位置的不同，其最大的特点是网中个体之间资源互惠，即把各个人手上拥有的社会资源进行交换和分配，以实现双方受益。“由于近些年来新制度主义的兴起，社会关系在社会学分析中的作用开始重新受到人们的关注。格兰诺维特的‘嵌入性’理论的提出，使对社会行动和社会制度的分析，必须被重新置于对社会关系的分析的基础上。”［17］而著名的社会学者费孝通在《乡土中国》提出“差序格局”概念，认为每个人都是他的人际关系网的中心，中国的社会生活就是在这样的关系网络中进行的。“在中国，‘人情’、‘面子’和‘关系网’是三个密切联系的相连的概念，关系网和人情是分不开的，而人情又总是和面子相提并论的，人们之间没有‘面子’可言，也就没有‘人情’可言。”［18］目前，我国社会存在着权力授予模式、市场交换模式和社会关系模式三种主要的社会资源配置模式，实质上分别反映了两种形态的利益获得机制，即制度安排机制（权力模式、市场交换模式）和社会关系网络模式。［19］因此，作为一种非正式制度因素和社会资源配置模式，社会关系网必须在人与人之间的互动中形成，而教育政策执行实质正是教育政策执行者与目标群体之间的一种互动，“如果正式制度的设计和实施机制存在缺陷和漏洞，使得某些教育政策执行的非法交易活动不用担心会遭受正式制度体系的惩罚，就会为潜规则提供了生存空间”［20］，社会关系网将会对我国教育政策执行产生消极作用。例如，目标群体可以通过社会关系网络与教育政策执行者进行直接或间接的“私人交易”，教育政策执行者从中收取一定的“租金”，致使公共权力异化和公务关系私人化，当这种非制度化因素大量蔓延，成为约定俗成的“习惯”，社会关系网络由此成为目标群体和教育政策执行者获取社会利益和资源的通道，在实现双方自身利益的同时也使教育政策执行进入“暗箱”之中，教育政策往往无法实现预期的目标，导致教育政策执行偏离。

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