涉外民间组织的资金监管研究

何 静

（东莞职业技术学院， 广东 东莞 523808）

涉外民间组织的资金监管研究

何 静

（东莞职业技术学院， 广东 东莞 523808）

资金是任何组织赖以生存和发展的基础。资金监管是一项政策性很强的系统工作，法律法规是政府监管的依据。资金监管是政府对涉外民间组织监管的核心环节，可以防范涉外民间组织的负面影响。通过跨境资金流入渠道、组织实施项目数量、类型及构成等情况，可以从总体上掌握涉外民间组织的资金运作状况，从而采取相应的对策措施，实现政府对涉外民间组织的有效监管。

涉外民间组织；跨境资金；资金运作

Abstract：Funds are the foundation of any organization's survival and development.The funds regulation is a system work in strong policy,and the laws and regulations is the basis for government regulation.Financial regulation is the central link that the government regulates the foreign non-governmental organizations,and prevents the negative impact of foreign non-governmental organizations.You can grasp the capital operation status in general of foreign non-governmental organizations through the channels of cross-border capital flows,and number,type and composition of projects,etc.So as to take corresponding measures,to achieve the government effective supervision on foreign non-governmental organizations.

Keyword：foreign non-governmental organizations,cross-border capital,financial operations,supervision

相对于进入中国大陆享受政策红利且赚取巨量利润的大批跨国公司外资企业而言，涉外民间组织却是遭受到诸多限制性门槛，他们连基本的合法性身份都不能获得，更缺乏相应的法律法规和明确政策措施。但是，涉外民间组织却在迅速发展，并在政治经济、文化教育、卫生环保、扶贫救灾、农村发展、社会福利、公益慈善等领域都产生了不同程度的影响。资金是组织赖以生存和发展的基础。每年涉外民间组织在华活动资金可达数亿美元。[1]根据我国现行法律法规，涉外民间组织是不能在中国大陆募集资金的。那么，涉外民间组织的资金通过什么渠道和方式进入中国的？如何行使有效的资金监管呢？这是政府监管涉外民间组织的重要课题。

一、政府对涉外民间组织的资金管理的必要性

1.资金监管是政府对涉外民间组织监管的核心环节

所有组织开展活动都离不开资金。涉外民间组织也不例外，通过资金运作，实现组织的项目运作和服务目标。资金随着项目走，通过对项目的评估又映射出组织的资金运作情况，从一定意义上，监管好了涉外民间组织的资金，也就监管好了涉外民间组织的活动。从监管理论看，政府监管的必要性来源于公共利益。在中国，社会稳定与和谐就是最大的公共利益。随着涉外民间组织的数量规模的剧增以及影响的扩大，它在社会稳定、经济发展和社会协调的功能也随之增强，政府的监管愈显必要。中民慈善捐助信息中心发布的《美国NGO在华慈善活动分析报告》显示，自1988年至2009年，累积对华捐赠资金超过千万美元的美国在华NGO超过10家，平均每年注入中国的捐赠数量大约是2.95亿美元。投入资金的82%流入了高等教育机构、科研机构及政府机构，而流入民间非营利组织的资金只有17%。我国接收美国NGO捐助总额超过100万美元的机构超过95家。[2]

2.资金监管可以防范涉外民间组织的负面影响

涉外民间组织活动的目的受制于资金提供者的利益诉求，这容易导致其行为背离“非政治性”的目的和使命。一是某些涉外民间组织利用文化交流、捐资助学、项目培训等手段进行意识形态领域的渗透，搜集我国的政治、经济、科技、军事情报，在国内培养所谓的“持不同政见者”；二是个别具有宗教背景的涉外民间组织以慈善名义在边远、贫困地区及少数民族聚居区进行宗教渗透活动，宣扬宗教极端思想，灌输宗教理论，争夺信教群众；三是少数组织以援助项目、扶持弱势群体为名，抓住工人失业、农民失地、城市拆迁等民众切身利益的社会矛盾，制造舆论，混淆视听，煽动民众同党和政府产生对立情绪，甚至支持参与策划街头政治、民族分裂等活动。这些活动都对我国的国家安全和社会政治稳定带来了一定程度的威胁和危害。

3.资金运作透明化有助于政府的日常监控

涉外民间组织活动资金使用情况的公开和透明，是涉外民间组织在我国进行活动合法与合理的根本保证。政府将其资金运作纳入监管框架，才能更好地掌控涉外民间组织的活动。只有涉外民间组织在我国的活动资金收支渠道合法有效，才能保证其活动具有合法性，只有其资金使用情况是具体可测的，才能明晰其活动的目的性，只有其资金使用具体透明了，政府才能对其作用进行评价和监督，对潜在的风险进行估测，只有通过对资金链条机制的监督，政府才可以对一些敏感话题的监测，明察外部世界对我国重要事件和领域的关注程度。

二、涉外民间组织的资金渠道及其运作方式

由于缺乏统一的统计口径和跟踪数据，很难准确掌握有多少个涉外民间组织在我国开展活动，每年运营多少资金。但是，通过境外资金流入渠道、组织实施项目运作数量、类型及构成等情况，可以从总体上掌握涉外民间组织的资金运作状况。

1.涉外民间组织的项目运作方式

（1）单独操作项目，派专人常驻完成项目

涉外民间组织选择以营利性或非营利性商业机构在我国工商部门注册登记成立。大多注册为咨询公司或外国企业常驻代表机构，冠名为“咨询公司”或“研究中心”，比选择社团组织注册的门槛要低，且操作较为简单。如“绿色和平组织”1997年在香港设立办事处，是在港合法注册的非政府组织。2003年以“‘绿色和平’咨询有限公司”在工商部门注册登记，设立北京办事处，负责在中国大陆的项目活动，现改名为“北京和平天虹环境咨询中心”。其重点要推动政府对环境保护政策法规的完善，推广“绿色和平”的理念。围绕“推广新能源”，努力推动国外先进新能源技术和资金进入中国。其资金来源主要依靠“绿色和平”香港办事处的拨款，通过香港汇丰银行的账户转汇。“英国救助儿童会”也是在工商部门注册登记为外企，其性质属非营利性的外国企业常驻代表机构，1999年设立北京办事处。他们关注的对象为弱势儿童，促进儿童在健康、教育和福利等方面的发展，积极倡导保护儿童的权益，促进儿童权利的实现。以直接干预、培训、调研和倡导宣传等方式帮助处于边缘的儿童和青少年。

（2）参与项目运作

涉外民间组织不直接进入中国，而是通过与中国政府或有关部门、事业单位、本土民间组织合作开展长期或短期项目，既提供资金，也提供技术、管理及培训等服务。长期项目大都在当地设立办事处或项目办公室，聘用当地员工；短期项目完成后大都撤走，不设立机构，没有专职人员常驻项目点，但是会经常派人进行指导和监督。如“英国海外志愿服务社（VSO）”与教育部的教育国家交流协会签订协议，开展志愿教师活动。VSO一直在选派国际志愿者到中国，由初始的从事英语教学工作，扩大到现在的素质教育、艾滋病等疾病防治、国内志愿服务、国际志愿服务与交流等工作领域。其经费主要来源境外拨款，还有相关合作单位和机构一定的资金支持。

（3）资金援助

涉外民间组织只提供资助，不参与项目实际运作，根据项目执行方提交的项目进展和财务报告对项目进行评估。涉外民间组织寻找本地代理人负责项目的实施和管理，或定期现场查看项目实施效果。如成立于2000年的北京慧灵智障人士社区服务机构的80%以上的捐赠都来自于境外，包括德国、加拿大、意大利、澳大利亚等多个国家的基金会和企业，比如德国米苏尔基金会从2003年开始与北京慧灵合作，每年为其提供60万元的经费，只是对项目提供建议，并不深入项目管理。[3]

2.涉外民间组织的资金来源

我国明确规定“境外基金会代表机构不得在中国境内募捐、接受捐赠”，限制了涉外民间组织在中国境内募集资金，除了少数大型基金会在中国的分支机构，大部分涉外民间组织都面临筹资的巨大压力。这些组织的资金几乎全都来源于海外。一是国外总部或国际成员组织的直接拨款，如福特基金会、能源基金会；二是由总部在国外为中国项目特别向公众或某些企业筹资，如美国在华NGO第三大资金来源是美国政府资金，美国在华NGO的本国总部资金44%来自基金会、24%来自公众捐款、16%为政府资金；[4]三是国内机构向国外的公益性基金会筹资，如乐施会；四是国内小范围筹资，比如和跨国公司合作，如世界自然基金会和宜家家居合作。

在西方发达国家，非政府组织最大的资金来源就是政府补贴和拨款。政府补贴，包括直接拨款、合约和补偿等形式。如德国非政府组织收入的68%来源政府，法国则占到60%，其服务收费的比例分别为28%和34%，民间捐赠的比例分别为4%和7%。[5]

3.异常跨境资金流入我国的主要途径

由于我国经常项目已经可兑换而资本项目尚未完全开放，资本项目下的收支管制对异常境外资金的流入起到了明显的遏制功效，行政性外汇管理监管措施在资本项目下的管制效果更为明显，这就加大了境外可疑、异常或非法资金通过经常项目注入的可能性。因此这些异常跨境资金不能通过金融市场自由进出，但其可以借道贸易、投资等实体经济路径，披上合法的外衣流入我国，主要流入方式有资本账户、地下钱庄、经常账户和现钞携带等。我们不能武断地认为这些异常行为确定就是洗钱行为，因为存在另一种可能的解释—一些合法的资金为了规避政府对非法组织（未登记注册即非法）管理的规制策略。

（1）通过经常账户流入

一是虚报进出口价格。通过境内的对外贸易企业高报出口价格的方式多收汇或者是通过低报进口价格的方式少付汇，将利润向境内输送，使境外资金流入国内。

二是假造贸易合同，出口预付款。先炮制出无贸易背景的假合作合同，国外进口公司以“预付货款”的名义将货款提前进入中国企业的账户，到帐后企业通过结汇变成人民币存款。企业在出口时更多采用预收货款方式，在进口时更多使用延期付汇方式，以争取享受利率和汇率的双重好处。

三是通过“境内交货、境外收汇”的方式进入。境外采购商向境内供货商购买商品，该商品在境内使用，并由境外采购商向境内供货商支付外币货款。这种交易方式只有资金流，没有对应的海关货物流，只凭贸易合同等无法判定其真实的贸易背景，从而为热钱的流入提供了渠道。

（2）通过资本账户流入

一是通过直接投资（FDI）进入我国。主要是设立外商投资企业，特别是房地产和服务类的外商投资企业，实现资金的快速流入和结汇。该方式容易产生空壳企业或资本金违规结汇等现象。

二是通过企业间货币互换方式流入境内。境内外两家企业可以通过银行在境外签订货币互换协议，互换双方彼此不进行借贷，而是通过协议将货币卖给对方，并承诺在未来固定日期换回该货币，实现资金的变相流入。

三是通过QFII进入中国。一方面可以通过QFII直接进入中国证券市场，另一方面可以直接购买中国公司的资产。

（3）通过个人项目的流入

个人热钱流入途径中最常见的是通过个人贸易项目进行资金转入，此外，还有以佣金、贸易中介、职工报酬、赡养费用的名义流入。相对于企业投资等形式流入的热钱，以个人名义流入的热钱总额较小。

（4）通过地下钱庄流入

由于我国实行外汇管制，境外资金进入我国需要经过真实性审核或审批，因此，一些国际热钱为实现投机套利或者洗钱的目的，通过地下钱庄“潜渡”我国。一些外资银行或内资银行某种程度上也充当了类似于地下钱庄的角色。境外投资者先将一笔外汇存入其外资银行的离岸账户，然后该外资银行在其中国的分行或代理行利用此为抵押，提供相应金额的人民币贷款，热钱就此流入。

三、我国对涉外民间组织的资金监管

由于我国属政府主导型社会结构，政府部门是经济社会组织的主要监管主体。政府监管的根本特征是依法监管，主要有：审计监管、捐赠监管、税务监管等。

1.审计监管

审计监管包含两个方面：一是会计及审计法律法规。如《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》等相关法律法规规章。主要内容包含非营利性的约束、受赠财产支出比例约束和财务公开三个方面。

（1）非营利性的约束。非营利性是民间组织区别于企业等营利性机构的根本特征，是民间组织开展活动的基本原则。《社会团体登记管理条例》中第四条规定：“社会团体不得从事营利性经营活动”；《捐赠法》第四条也指出：“不得以捐赠为名从事营利活动”。

（2）受赠财产支出比例约束。《捐赠法》第十七条规定：“公益性社会团体应当将受赠财产用于资助符合其宗旨的活动和事业。对于接受的救助灾害的捐赠财产，应当及时用于救助活动。基金会每年用于资助公益事业的资金数额，不得低于国家规定的比例”。

（3）财务公开制度。财务公开是指民间组织的财务账目应接受政府相关部门的监管，同时应向捐赠人和社会公众公开，接受社会的监督。

二是金融监管法律法规。如《现金管理暂行条例》、《中华人民共和国外资银行管理条例》、《反洗钱法》等法律和制度体系。

在反洗钱方面，我国先后签署并批准了联合国《禁毒公约》、《反腐败公约》等一系列与反洗钱相关的国际公约，在《刑法》中明确规定了独立的“洗钱罪”，颁布了《个人存款账户实名制规定》及《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》、《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》(简称“一规定两办法”)等金融机构反洗钱行政法规规章，建立了存款账户实名制度、交易记录保存制度、可疑交易报告制度等金融运行中反洗钱的主要制度，初步建立起反洗钱法律和制度体系。[6]

2.捐赠监管

《社会团体登记管理条例》第二十九条规定：“社会团体接受捐赠、资助，必须符合章程规定的宗旨和业务范围，必须根据与捐赠人、资助人约定的期限、方式和合法用途使用。社会团体应当向业务主管单位报告接受、使用捐赠、资助的有关情况，并应当将有关情况以适当方式向社会公布”。第三十条规定：“社会团体必须执行国家规定的财务管理制度，接受财政部门的监督；资产来源属于国家拨款或者社会捐赠、资助的，还应当接受审计机关的监督”。

外汇管理部门通过“捐赠外汇账户收支”进行监督管理。2009年12月25日，国家外汇管理局颁布《关于境内机构捐赠外汇管理有关问题的通知》中规定：境内机构应当通过捐赠外汇账户办理捐赠外汇收支；外汇指定银行应当为境内机构开立捐赠外汇账户，并纳入外汇账户管理信息系统进行管理。境外非政府组织境内代表机构捐赠外汇账户收支范围是：境外非政府组织总部拨付的捐赠项目外汇资金及其在境内的合法支出。这一规定使政府可以适时监控涉外民间组织所接受的每一笔海外资金，对于打击涉外民间组织的营利化行为具有重要意义，特别是对于打击洗钱、金融诈骗等活动具有重要作用。

3.税法监管

主要是指通过税收政策及税收手段的法律化，对非营利组织进行审时度势的调节，根据其活动是否符合法律和政策的要求，进行积极的鼓励、促进或消极的限制、禁止，从而规范非营利组织的活动。[7]从税法角度对作为税收优惠主体的民间组织进行界定。具体包括：一是不以营利为目的，为社会提供公益或互益性的服务活动；二是必须是履行非营利法人登记手续的；三是资金使用必须是与组织的宗旨相一致的用途；四是不得进行利润分配；五是必须保持每年提供一定的服务活动量，并保存完整的财务记录。

但在具体实践中，涉外民间组织是很难享有税收优惠政策，因为涉外民间组织真正能够在民政部门登记注册成为非营利法人组织（包括民间非企业组织）是很少的，多数组织是在工商管理部门登记的企业法人或不登记不注册“游离”于体制外从事各种活动。

四、国外对非政府组织的资金运作管理

1.美国对非政府组织的资金运作管理

为了防止欺诈行为，确保免税优惠不会被某些非政府组织钻空子，并监督非政府组织按照其预定宗旨分配和使用善款，美国政府对非政府组织进行严格监管。首先是审查非政府组织的非营利性，由国税局进行严格的资格审查，非政府组织必须满足美国《国内税收条令》501（C）（3）条的规定：必须以非营利为目的。

其次是监督非政府组织的财务活动。税务管理是美国政府对非政府组织资金进行监管的最重要的手段，联邦税法以及美国各州对非政府组织设定了一系列税收优惠的条款,从资金上给予直接或间接的支持。拥有免税资格的非政府组织每年要向美国税务局提交报送990表，其内容包括机构理事、成员、收入和支出、项目活动、内容规章制度等。美国税务局还会对非政府组织进行突击检查，如果发现非政府组织存在不符合其宗旨的营利行为或者不合规的财务支出，将取消非政府组织的免税资格。任何人都有权查看免税组织的原始申请文件及990表。[8]

2.英国对非政府组织的资金运作管理

英国2006年《慈善法》明确了慈善委员会的法律地位，强化了对慈善机构的政府规制。该法规定，除了豁免的或者其他特定的慈善组织外，任何慈善组织都应进行注册。慈善委员会不会直接干涉慈善组织的内部运作，而是通过政策文件来规范慈善机构的行为。例如，慈善委员会按照《托管人管理法》监督慈善组织是否成立了托管理事会，对慈善组织资金的投资行为，以及慈善组织资金账目管理和会计核算制度提出具体的要求和建议。

年度报表制度是监管工作的核心。根据慈善组织的年度收入的不同，将其划分为四个层次，并要求不同层次的慈善组织按其年度收入状况填报不同的年度报表：上一财务年度收入为1万英镑以下的（包括1万英镑），填报蓝色的《最新年度信息》；收入在1万英镑至25万英镑之间的（包括25万英镑），填报紫色的《年度报表》；收入在25万英镑至100万英镑之间的（包括100英镑），填报红色的《年度报表》；收入超过一百万英镑的，不仅要填报红色的《年度报表》，还要填报《概要信息报表》。[9]

慈善委员会为了及时发现和确认那些未能提供账目和活动信息，推行档案计算机化，重点监管慈善组织是否有违规筹款、挪用基金、内部分歧影响到机构目标的实现、把资金用于政治性活动、逃税漏税等违规行为并进行惩罚，以维护慈善事业的声誉，确保以慈善名义获得的资金款项用于慈善活动。慈善委员会要求所有民间公益组织每年需提交托管人理事会的年度报告和财务管理报告。[9]对于无正当理由而未提供年度报告的违法行为，慈善委员会对责任者提起诉讼，并随时接受的任何公民的举报。社会公众有权获得慈善机构的年度账目和财务报告。

五、建立涉外民间组织的资金监管对策

1.强化资金账户管理

形成由民政部牵头负责，以中央银行等金融机构为依托、政府相关部门相互配合的涉外民间组织资金监管的工作机制。中国人民银行依法履行“指导和部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱资金监测”的法定职责。

（1）应尽快建立涉外民间组织在华活动资金银行监管账户，严格审查涉外民间组织资金来源、流向和财税活动等情况，并向社会公布审查结果。特别注意涉外民间组织以别种组织形态进行洗钱活动，如，他们以营利组织登记注册并开展活动，这种情况给资金管理带来隐患。尤其是对宗教捐款的失控与失察不仅容易导致极端思想的泛滥，也可能被一些恐怖或极端组织钻空子，从而导致一些非政府组织与政府的关系相当紧张，甚至可能出现对抗。

（2）要加快规范、统一的境外资金出入信息监测系统的建设，通过各部门的合理分工与配合，堵塞短期境外资金入境的渠道。要针对目前对境外资金缺乏系统统计的薄弱环节，抓紧建立一套规范的统计体系，加强对境外资金出入境规模和去向的跟踪分析力度。

（3）严格执行我国有关境外捐赠的规定，以资金账户管理为抓手，加强境内外“捐赠外汇账户”管理，尤其是对涉外民间组织境内代表机构捐赠外汇账户收支范围的确认。加强涉外民间组织的经常项目外汇账户、资本金账户、资产变现账户、再投资专用账户、外债账户划入的管理。入口的注册和前置审批制度有利于给予相关组织接收境外资源以合法性，并将其纳入管理视野。但在清晰界定合法领域的基础上，可以简化入口程序，而基于资金账户的状态和行为监管应更严格。

2.界定涉外民间组织的资金使用领域

我国要加快修改完善《社会团体登记管理条例》，所有涉外民间组织都必须强制备案，视其组织性质、活动范围、资金量规模、项目时间长短等决定组织是否需要登记注册，以获取合法性地位。进一步明确涉外民间组织在我国设立机构的规范，规定其允许活动范围和不允许活动范围（如涉及国家安全和社会稳定）及相应的处罚措施，并建立重点项目和大额资金的审核制度。要明确涉外民间组织资金使用领域的限制。鼓励和引导涉外组织主要从事扶贫、医疗、环保、教育、文化、慈善等活动，对于真心实意帮助我国现代化建设和改革开放事业的涉外民间组织，要给予其开展活动的便利，保护它们的合法权益；对于危害中国国家安全或者具有潜在威胁的涉外民间组织，要加强监控，必要时予以取缔。

3.完善涉外民间组织的财务信息披露制度

根据我国《民间非营利组织会计制度》的规定，完善财务信息披露制度。应定期向登记机关、财政及税务部门提交财务报告和年度工作报告，包括会计报表、会计报表附注和财务情况说明书。加强对涉外民间组织的资金流向和财务状况等实施全过程跟踪和监控，以现金流量监控为重点，加强对现金流量的控制，实施大额资金的跟踪监控。由政府部门对财务信息进行审核后，以各种方式向社会公众公布，尤其是涉外民间组织的资金来源、开支等要厉行公开，便于接受社会监督。同时，要加强财务信息真实性的审核，建立对财务信息真实性审核评估机制，发挥审计部门的审计监督作用，并建立严格的财务信息失真惩罚制度。

[1]唐红丽.主动应对其对我国国家安全的威胁和挑战草根[N].中国社会科学报，2014-05-14.

[2]中民慈善捐助信息中心美国NGO在华慈善活动分析报告[EB/OL]..http://www.charity.gov.cn/fsm/sites/ngoreport/index.jsp.2012-03-30.

[3]于娜.福特基金会悄然脱离NGO[EB/OL].华夏时报2011-8-5.http://www.chinatimes.cc/pages/moreInfo1.htm id=25268.

[4]美国NGO在华慈善活动分析报告[EB/OL].中国公益慈善网2013-07-29.http://www.charity.gov.cn/fsm/sites/ngoreport/index.jsp

[5]郭国庆.现代非营利组织研究[M].首都师范大学出版社，2001:83.

[6]我国金融业反洗钱法治的现状和不足.中顾法律网2012-04-14.http://news.9ask.cn/gsbg/nk zd/fxqnkzd/201204/1656540.shtm l.

[7]苏力.规制与发展——第三部门的法律环境[M].杭州：浙江人民出版社，1999：215.

[8]美国非营利组织运作和管理的启示与思考：民政部赴美代表团学习考察报告[J].社团管理研究,2011(3).

[9]徐彤武.慈善委员会——英国民间公益性事业的总监管[EB/OL].2007-06-15.http://www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/zffzyj/200706/2007060 0057239.shtm l.

责任编辑：杨昌勇

Research on the Regulation of Foreign Non-governmentalOrganizations’Funds

HE Jing
（Dongguan Polytechnic,Dongguan Guangdong,523808，China）

1009—0673（2015）03—0095—06

D632.9

A

2015—05—09

本文系国家社会科学基金资助项目“中国涉外民间组织的政府管理研究”（项目编号：12BZZ047）的研究成果之一。

何静（1965— ），男，湖北来凤人，东莞职业技术学院高级经济师，硕士，研究方向：经济管理、公共管理。