清末的湖北警察与户籍管理

邹俊杰

（湖北警官学院 法律系，湖北 武汉430034）

一、警察管理户籍职能的确立

户籍制度是政府职能部门对所辖人户的出生、死亡、迁徙、婚姻等基本状况予以登记并进行相关管理的一项国家行政管理制度。[1]户籍管理自古以来便是国家行政管理的重要手段。近代警政制度被引入中国后，警察便逐渐承担起了户籍管理的职责。

“警察之职，在于安市廪，平道路，禁游惰，解斗争，防疫瘟于未萌，诘奸究之时发，与营勇专司捕盗者不同。”①《程德全奏创办警察设立专局折》，《光绪朝黑龙江将军奏稿》，全国图书馆文献缩微复制中心，1993年版，第787页。1902年武昌警察总局的正式设立，标志着湖北警政制度开始在国家层面正式运行，并由此开启了湖北社会警务化管理的现代化进程。以清末湖北武汉地区警察局的职权为例，其不仅包括站岗、巡逻、守助相望，市政交通管理、受理各种治安、刑事案件和有关户籍、婚丧、土地、习俗、债务纠纷等的民事案件，而且凡涉疏浚沟渠、修筑道路、防火防洪、卫生防疫、监督舆论、教养游民、镇压民变等事务都在其管辖的权限范围之内。其职责仅在当时颁布的《鄂垣警察章程》中就罗列了二十四条之多，户籍管理被列在了首位，由此可见户籍管理的重要性、紧迫性非同一般。

“自古论国者，莫不以户口为本位”②《户口概述》，《盛京时报》，1911年8月24日。，户口问题不仅是政治问题，也是经济问题。户籍普查是历代统治者都很注重的举措，其对巩固国家政权的重要性不言而喻。户籍管理的基本目的是税收、征兵和社会秩序的维护。清末，自设立巡警部和民政部后，陆续制定和颁布了一系列相关户籍管理的章程和制度，有影响的如《调查户口登记簿册凡例》、《调查户口章程》、《违警律》等。户籍管理章程和制度的颁布实施，为警政机构有效地进行户籍管理和维护地方治安秩序提供了现实依据。从1906年开始，清政府在全国开展了大规模的户口统计工作，此次户口调查在调查内容和调查方式上显现出了诸多近代化元素，户籍管理亦渐入正轨。1911年，清政府颁布了中国历史上的第一个现代户籍法，然未及施行清政府已覆灭。1907年4月，清政府颁布的《清理户口调查章程》明确了户籍管理的必要性与作用：“清查户口，所以为今日必办之要政者，不仅为教育或禁烟计也，其最大之关系，在使他日编订宪法，组织议会，颁布自治制度之际，预核全国人民，立定选举区，划分自治区，具权利能力者几何人，应负担义务者几何人，因是而定其额。”③《调查户口问题》，《东方杂志》第四年第四期，内务栏，1907年4月25日，第152页。翌年，民政部设立统计处且详细制订了六年户口调查计划，即：“第一年颁布调查户口章程；第二年调查各省户数；第三年汇总各省户数，制定《户籍法》；第四年调查各省人口数；第五年汇总各省人数，颁布《户籍法》；第六年实行《户籍法》”后为了配合宪政的实施，户口调查计划缩短为四年完成。

二、清末湖北警察户籍管理的实践

早在1902年5月武昌警察总局开办之时，警政当局颁布的《鄂垣警察章程》便将户籍管理列为第一条：“户口，每街几户，每户几人，按次清查，以别良莠。如有来历不明之人，不准容留。客店、烟馆最易藏匿奸宄，别有清查之法刊行。门牌，编号发给，便于寻觅，悬挂门首，易于稽查。如有过客留宿，随时知照警察勇报明分局，有过三日者，添注牌上人数，与牌不合者，即时根究。铺户有迁移者，先一日告警察勇，报知分局，即于原领门牌上注明迁至某处。其新迁之处亦于报明分局，请领门牌时声明由某处迁来，以便互相考核。”①《鄂垣警察章程》，《申报》，1902年6月10日。1908年，湖北巡警道设立以后，在湖北警务公所内便设有户籍股，其隶属于行政科管理。户籍股负责户口调查、分类及流动的统计等，并按规制发给户主门牌。1908年10月，湖北巡警道冯启钧因革命党时有暴动起事之虞，以致鄂省查获革命党运送之枪弹事件时有所闻，当局为此忧心忡忡。有鉴于此，冯启钧饬各警察分局着手清查户口，以便稽核奸宄以分良莠，将户口门牌划分为三类，并要求：官绅军民工客、商户、局署公所庙宇，分别将发给之门牌贴于门首以示区别。②《清查户口特别门牌》，《大公报》，1908年10月24日。

1908年，湖北警务公所为配合清政府颁布的户口调查规划而开始在湖北系统地开展户口调查工作，具体方法是先查户数再计人口数。③《清朝末期至中华民国户籍管理法规：光绪三十四年调查户口章程》，群众出版社，1996年5月第1版，103-106页。调查户数时，按照统一规定的门牌，一律按户发放门牌，调查户主姓名等信息，然后立户造册。一般调查员由警局员警与地方绅董充任，调查员将各段户数编成名册两份，一份存留为档，一份派送调查官长。由此逐步逐级汇总户口数目，然后逐层上报。如各户门牌已经编订后有变动迁移情事，需由户主到调查处或所辖地段巡警派出所重新申报户口，并至迟不得超过三日之时限。户数调查完毕即进行人口数调查。具体步骤和方法是按照调查员发放的“查口票”格式，交由户主在限定的日期内填报。表内尊属栏依据称谓填入户主长辈姓名；亲属栏内依据称谓填入平辈及其以下亲属姓名；同居栏内填入户内同居的非亲属姓名；仆人、佣人、奴婢等按照姓名悉数填入佣工栏内。人口信息登记完毕后，调查员依照造册户口序号造具人口数名册两份，一份留为存档，一份上报。凡年到七岁的学生、十六岁的丁口的人口数则附于册尾。表册按照政府规定的样式逐级汇报至民政部。自“查口票”填报之日起，如有生死、婚嫁等事，则由户主赴所辖调查处或巡警派出所及时申报。[3]

户口明晰不但是政府掌握人口数量及动态，稽查奸宄，维护社会治安秩序的基础，亦是提倡地方自治、选举、征税、兴学等新政与宪政的基础。为此清政府颁布了调查户口的具体办法等律令加以具体指导规范和约束，且屡次重申户口调查的重要性并严令地方当局认真执行。湖北警务公所在进行户口调查之前虽亦派出相关人员在民间进行演说宣传，但在具体的调查执行过程中民间抵制风潮屡次发生，有的甚至酿成了民变。例如：

1908年湖北警务公所统计湖北省境内编户人口表

“距汉口六十里之蔡甸镇商务亦颇繁盛，该镇附近之大集场一带现有好事乡民造谣惑众，谓巡警公所与自治公所调查户口系为抽丁当兵、按口派捐起见，竟怂恿无知愚民数百名，蜂拥至该处各绅耆及调查员等住宅斗闹不休，百般开导执迷不信，并敢将某绅房屋拆毁。昨蔡甸巡检已飞请汉阳府县移请镇协派兵前往弹压，并切切出示晓谕以免误会。”①《蔡甸调查户口之风潮》，《申报》，1910年1月10日。

“鄂属咸宁县武大令延绪素有烟酒之癖，一切公事概由幕友家丁专权。目前该令奉巡警道札饬查境内户口，该令遂派丁役赴四乡调查沿途骚扰，勒令大户抽捐钱六千、中户四千、小户两千以为查户之用费，各乡民无钱者即被拘署私押。因此人心大愤，几酿暴动，幸经绅董开导得力，特联名来省至各衙门呈控，已由杨护院饬巡警道委派金令嘉传前往查办矣。”②《按户抽捐办理新政之扰民》，《申报》，1909年2月22日。

调查户口屡生事端，迭酿风潮，“固由委任之非人，亦由民智之不进”，为了让百姓了解调查户口的目的，减轻群众的猜疑而得到民众的配合，湖北巡警道派讲解员广泛联系地方绅董向民众宣传户口调查的宗旨，以使民众了解实情。警察调查户口为亘古未有之事，民众不知所然颇多戒备，其恐以调查户口为名而增收税索费之实，加之劣董奸绅借机敲诈勒索、鱼肉乡民，故普通百姓对调查持不合作、排斥甚至反对敌视态度者颇为普遍。调查户口本为利民之策，由于执行之中百弊丛生反而成了害民之举。

三、对清末湖北警察户籍管理的评价

清末湖北警政当局进行的户籍管理活动有利于湖北社会的近代化和城市化，有利于近代市民阶层的产生和社会阶层的流动。同时户籍管理的施行也带来了一些负面的影响，人口流动的顺畅导致了城市人口的增加、城市问题不断涌现；城市与农村不对等的状态导致人口由农村向城市单向流动，对农村社会造成了巨大的冲击。[4]

清末湖北的户口调查运动是湖北历史上第一次真正意义上的人口普查。其清查户口的范围与目的，不仅仅是在城市警区内防患奸宄、清除盗源，亦是对各属乡镇进行全面的人口梳理普查。湖北各地的调查办法一般是：或户口并查，或遵章分期调查。虽然因人浮于事而敷衍塞责、弄虚作假的情况不无存在，但通过这次户口普查，湖北全省整体户口情况得到了较为清晰的调查，为征税、征兵、兴学、办警、选举议员、举办地方自治等各项新政打下了基础。不过，调查过程中，因当时特殊的时局和政治宣传不力等原因，使民众对户口调查缺乏了解。户口调查过程中部分恶警劣董工作态度简单粗暴，甚至敲诈勒索鱼肉百姓；出现风潮冲突时政府应对失宜；加之户口调查实属新政内容，使得各利益方的博弈纷争不断；调查过程中新旧杂糅的行政体制不无掣肘等原因，引发了不少乡民反抗调查户口的事件，有的甚至酿成民变。这些都加剧了民众与政府的紧张，一定程度上影响了湖北警政的发展，这从客观上也显现了湖北警政在发展过程中的困境。

[1]姚秀兰.户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究[D].上海:华东政法大学,2004.

[2]闻钧天.中国保甲制度[M].北京:商务印书馆,1936:548-549.

[3]谭崇台.中国人口·湖北分册[M].北京:中国财政经济出版社,19 88:55.

[4]姚秀兰.户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究[D].上海:华东政法大学,2004.