发挥市场与政府的共同作用促进区域协调发展

2015-02-28李海鸣

邢台学院学报 2015年4期

关键词：功能区区域政府

李海鸣

（中共江西省委党校经济学教研部，江西南昌 330003）

发挥市场与政府的共同作用促进区域协调发展

李海鸣

（中共江西省委党校经济学教研部，江西南昌 330003）

区域协调发展的本质就是如何正确处理效率、公平及可持续发展的问题，区域发展过程中的效率、公平及可持续发展的关系处理依赖于市场和政府作用的正常发挥。因此，必须创新体制机制，使市场机制能够自动协调区域发展，同时，政府也应进一步厘清和界定好职能，既不越位影响市场机制作用的发挥，又在促进区域协调发展过程中起到应有的作用。

区域协调发展；机制；效率公平及可持续；市场和政府

一、区域协调发展本质上就是如何正确处理效率、公平及可持续发展的问题

对于什么是区域协调发展，国内学者已有很多研究，他们从不同的角度给出了自己的观点。其中有代表性的观点有：范恒山从科学发展观的要求出发，认为区域协调发展至少应包括五个方面：一是各地区人均生产总值差距应保持在适度范围内；二是各地区群众能够享受均等化的基本公共服务；三是各地区比较优势能得到合理有效的发挥；四是不同地区之间形成优势互补、互利共赢的良性互动机制；五是各地区人与自然的关系处于协调和谐状态。[1]陈秀山认为，区域协调发展是一种强调坚持均衡发展与非均衡发展相结合的动态协调发展战略。它是在国民经济发展过程中，既要保持区域经济整体的高效增长，又能促进各区域的经济发展，使地区间的发展差距稳定在合理适度的范围内并逐渐收敛，达到各区域协调互动、共同发展的一种区域发展战略。[2]郝寿义认为，区域协调发展是不同区域基于自身要素禀赋的特点，确定不同要素约束条件下的开发模式，形成合理的分工，同时在政府的调控下，使区域之间的发展条件、人民生活水平的差距保持在合理的范围内，人与自然之间保持和谐的发展状态。[3]覃成林认为，区域协调发展是指各区域之间经济联系日益紧密，区域分工更加合理，经济社会发展差距逐渐缩小并趋向收敛，整体经济效率持续增长的过程。[4]徐康宁认为，区域协调发展是指在既定的条件和环境下，各地区的发展机会趋于均等，发展利益趋于一致，总体上处于发展同步、利益共享的相对协调状态。[5]

综观已有的研究可以发现，不论研究者是从哪个角度阐释区域协调发展的概念、内涵，事实上都是在强调区域发展过程中这么三个方面的问题。一是效率问题。如对区域整体经济和内部各区域经济高效增长的强调；对区域内各地区比较优势发挥以及合理分工和经济联系的强调等。二是公平问题。如对地区差距范围及其趋势的强调；对各地区基本公共服务均等化的强调；对各地区发展机会均等、利益共享的强调等。三是可持续发展问题。如对人与自然和谐关系的强调等。但他们基本上把区域协调发展描述成某一静态的状况，而没有说明协调发展是一个动态的过程，是需要根据区域经济社会发展及资源环境和要素的状况不断作出调整。因此，本文认为区域协调发展从本质上看就是一个区域基于自身经济发展状况以及资源环境和要素约束，在区域发展过程中始终使效率、公平和可持续发展三者之间的关系处于最优状态。也就是说，区域协调发展既是某一区域在区域发展过程中使效率、公平和可持续发展三者之间的关系呈现出某一最优状态，更是指这一区域根据自身经济发展及其资源环境和要素的不同状况，使区域发展过程的效率、公平和可持续发展三者之间的关系处于动态最优状态。如改革开放后至上世纪90年代，我国实行的非均衡发展战略虽然奉行的是“效率优先，兼顾公平”的理念，结果是拉大了各地区发展的差距，但这是根据当时我国的经济发展状况作出的决策，符合区域经济发展的一般规律，对区域发展过程中效率、公平和可持续发展的关系把握得当，在本质上是属于区域协调发展状态。

二、区域协调发展依赖于市场与政府作用的充分发挥

在完善的市场经济条件下，市场对区域协调发展的作用主要依赖于市场机制作用的充分发挥，也即通过竞争机制、供求机制、价格机制及利益机制的共同作用来实现区域内资源的优化配置，从而促进区域协调发展。其主要表现在：一是通过优胜劣汰的竞争机制，淘汰落后的生产力，提高整个区域的劳动生产率，维持整个区域的发展效率。二是在利益机制的作用下，资金、劳动力、资源和信息等生产要素可以在区域内自由流动，从而可以促进各地区之间的经济联系。三是在各地区自然禀赋差异和历史差异的前提下，通过供求、价格和利益机制的综合作用，可以形成按比较优势进行的区域分工，从而增强整个区域的经济活力和效率。市场机制作用的发挥至少取决于以下两个因素：一是区域内市场体系的完善。不仅要有完善的包括消费品和生产资料等的商品市场，还要有完善的劳动力市场、人才市场、金融证券外汇等资本市场、房地产市场、科技市场等生产要素市场，以及各类服务市场。二是全国统一市场的形成。也即在全国范围内不存在地区封锁、市场分割。只有这样，供求、价格、竞争等市场机制才能充分发挥作用，才能真正有效地促进资源流动、产业调整升级和推动地区间优势互补，从而达到区域协调发展。

但即使是在市场机制充分作用的条件下，市场对区域协调发展的作用还是有其局限性的，这就是我们通常所说的市场失灵的存在。市场失灵在区域协调发展中的表现主要有以下几点：一是在市场机制作用下，区域内人才、资本、资源、技术等生产要素会纷纷向发达地区集聚，虽然集聚过程中也可能存在逆向的扩散效应，但整个过程中，生产要素的极化效应总是大于扩散效应，这样就会出现一种累积循环因果的过程，伴随着这一过程，区域之间的差异就会不断扩大。地区间发展差距过大，就会影响到区域内整体需求的扩大，阻碍经济结构的优化，进而影响整个国民经济的健康发展；而且还会威胁社会稳定和社会安全。“在区域经济差距较大时，各种区域利益主体都有制造或激化区域间利益矛盾和区域利益与整体利益间矛盾的倾向，而且单纯依靠市场是不可能完全消除矛盾与冲突”。[6]二是市场机制的作用无法解决外部性问题。典型的问题就是区域发展过程中环境污染问题和资源利用的可持续问题。三是市场机制的作用无法提供区域协调发展所需的公共产品。如跨区域交通设施的提供和保障社会经济正常有效运行，尤其有利于促进区域协调发展的法律的提供等。

市场失灵的存在就为政府作用的发挥提供了依据。促进区域协调发展，政府的作用主要体现在以下方面：一是制定一系列的市场法规和规则，维护正常的市场运行和竞争秩序，以充分发挥市场机制的作用。二是解决市场失灵中的外部性和公共产品缺失问题。三是解决区域发展中地区差距过大而有可能产生的效率损失和地区发展机会的公平问题。四是解决好近期发展和长远发展关系的可持续发展问题。

应当指出的是，政府作用的发挥并非总是有效的，也可能出现执行政策不力或提供的信息不够充分、寻租及腐败等政府失灵问题，当然，更常见的是政府“越位”或“缺位”的失灵现象。“越位”是指在区域发展中，政府过多地干预市场，阻碍了市场机制正常协调区域发展功能的实现。如政企不分，政府直接办企业，违背市场经济规律干预企业，搞行政垄断、地区封锁，人为地把企业分为本地的、外地的进行区别对待，不顾法律约束，对企业随心所欲、为所欲为等现象。“缺位”是指政府没能很好地发挥作用，弥补市场失灵。

当前，我国在区域协调发展问题上，既存在市场体系不健全导致的市场机制不能充分发挥作用的问题，又存在政府“缺位”和“越位”的问题。正是这些问题的存在，使得在区域发展过程中没能使效率、公平和可持续发展三者之间的关系处于最优状态。因此，必须构建促使区域协调发展的相关机制，以实现区域发展过程中的效率提升、公平体现和可持续发展，使三者关系处于最优状态。

三、区域协调发展机制的构建

根据以上的分析可以知道，区域协调发展依赖于市场与政府作用的充分发挥，只有这样，才能使区域发展过程中始终使效率、公平和可持续发展三者之间的关系处于最优状态。区域协调发展机制的构建关键在政府，政府作用真正发挥好了，市场机制就会自动起作用，从这个意义上说，区域协调发展机制构建的前提就是正确界定政府职能。按照十八届三中全会的规定，应做到“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。”在此基础上，再来构建区域协调发展机制。

（一）区域协调发展保障机制

1.建立健全区域协调发展的法律保障机制

改革开放以来，我国地方政府自主发展经济的动力非常强劲，已成为推动国家经济发展的主动力。但在区域协调发展问题上，往往动力不足，有关区域协作的政策或举措，到了关键时候，碰到切身利益，就出现协商起来轰轰烈烈，实施起来各自算计，都想以自己为中心来发展，难以形成真正意义上的区域协调政策。究其原因，还是在于我国区域协调发展问题上缺乏较完备的法律规范和制度基础，区域协调政策无法可依。因此，必须建立健全区域协调发展的法律保障机制。（1）制定区域协调发展基本法。以法律形式确定各级政府在区域协调发展中的责任、权利和义务，使政府关于地区发展的综合规划和政策具有法律依据。基本法的主要目的在于协调地区之间和部门之间的利益关系，明确各级政府在地区发展中的具体职责，从而促使政府职能转变。（2）制定特定区域开发法。如西部开发法、贫困地区振兴法、资源枯竭地区转型法等。（3）将用于区域协调发展的相关财政政策、金融政策等手段法律化。将中央协调地方利益的方式和方法以严密的法律条文予以明确的界定，这将避免以往政策的主观随意性和政府之间的讨价还价，使地区政策具有权威性和稳定性。[7]（4）区域开发资金法。这主要体现在财政与金融方面的相关法律，如《西部开发银行法》、《转移支付法》等。（5）促进区域公平竞争法。如《工业布局法》、《地方就业法》等。

2.建立健全市场机制有效发挥作用的保障机制

市场机制有效发挥作用的保障机制主要有以下几个方面：[8]（1）推动地方开放区域市场，促进全国统一市场的建立。一是强化地方政府开放区域市场的责任，从制度上弱化地方进行区域市场分割的利益冲动。二是改革市场监管体系，实行统一的市场监管。清理规范各种不符合公平竞争的地方优惠政策，严禁和惩处违法的地方优惠政策，反对地方保护主义。三是健全市场化的退出机制，坚持和完善企业破产的相关制度。四是实行无地区差异的市场准入制度。（2）完善要素市场体系。一是建立市场能形成的价格就交由市场决定的机制，对竞争性环节的价格政府完全放开，不进行干预。二是不断深化改革，彻底解决区域要素市场分割问题。三是合理布局若干区域性要素市场，并进一步推进全国统一要素市场的形成。同时，加大信息基础设施建设，促进无形市场建设。（3）完善企业自由迁徙机制。一是使企业成为真正的市场主体，自由决定发展区位。二是完善产权市场，为企业跨区域并购发展提供便利。三是减少行政干预，降低市场交易成本，为企业跨区域发展提供保障。四是以完善的市场体系保障企业实现区域分工。五是对相关的政策进行改革，发挥政策的自调节作用。如对消费税制度进行改革，改现行的生产环节征税为最终消费环节征税，并将其改为地方税。这样，由于其属于地方税，那么地方税收的多少就和当地的人口规模戚戚相关，就会使经济集聚与人口集聚在空间上基本匹配。

3.把区域协调发展作为地方政府政绩考核的重要指标

改革地方政府政绩考核的指标，强调指标体系中的服务型政府建设要求，完善巩固市场经济体制、破除地方保护推动市场要素合理流动的相关指标，推动地方生态环境建设和资源集约节约利用等可持续发展的指标，促进企业分工协作、产业升级和经济结构优化发展的指标等。

（二）区域协调发展合作机制

我国幅员辽阔，各地区资源禀赋和发展要求各不相同，这就使区域合作既有基础又会因各自目的不同而难以协调。因此，需要建立多层次多元化的区域合作体系。

1.建立多层次政府合作协调机制

一是中央政府成立专业的职能部门全面负责区域政策的规划和实施。二是进行制度创新，建立基于经济区的跨行政区协调管理机构，以改变目前我国地方政府之间的非制度化合作，建立强有力的组织保障和长效合作机制。三是消除民间组织发展的制度障碍，激发各类涉及区域协调发展的民间组织的建立，以民间的力量推动跨区域政府和企业进行合作，促进区域经济一体化的实现。

2.建立分类指导的区域合作发展模式

我国各地区区位条件和经济发展状况各不相同，在进行区域合作时选择模式也应有所区别。有些地区已经形成了城市集群发展态势，那么就应该选择“城市群”合作发展模式；有些地区属于边境地区，就应积极探索或寻求融入跨境合作发展模式；有些地区处于重要交通干线沿途，就可以选择“点——轴”合作发展模式；我国有很多大江大河，而且基本呈现出上游、中游、下游的经济落后、经济欠发达、经济发达的区域特征，它们之间就可以选择流域治理合作发展模式，实现流域内政府间的协调发展。

3.建立以弥补市场失灵为主的区域合作制度

一是改变环境治理的本位主义思想，建立跨区域的环境治理机构，尤其是对流域治理，需要全流域的统一规划和协调，在互信互助互利的基础上进行合作治理以实现区域的整体环境利益，实现可持续发展。二是加强跨区域基础设施建设。国家层面要加大对欠发达地区重大基础设施建设项目的支持；各地方也要在现有道路网络基础上努力消除连接地区之间、城市之间的交通“瓶颈”，加强基础设施对接和资源共享利用，有效促进水、陆、空等各种运输方式的分工与协作，以形成联系广泛、经济高效的跨区域交通运输网络系统。

（三）区域协调发展援助机制

1.进一步优化对口支援制度

在现有的对口支援西藏和对口支援新疆制度化了的情况下，还要对其他“老少边穷灾”地区帮助实现制度化，以尽快改变其欠发达状况。对对口支援的管理进行深化，改变一直以来更重视投入，而对援助效果考评较少的状况。淡化对口支援的政治任务色彩，逐步将对口支援转化为规范的地区横向转移支付制度。

2.通过规范中央转移支付结构和办法，推进基本公共服务均等化

提高一般性转移支付占转移支付总额的份额，并以因素法作为无条件转移支付的分配方法，来满足实现基本公共服务均等化的条件。同时，对确保基本公共服务均等化的专项转移支付，规定不需要接受该专项转移支付的地区提供配套资金。[9]

3.对欠发达地区或资源枯竭型城市等问题区域，给予一定的政策扶持，通过在问题区域内创造良好的投资与经营环境而间接地援助问题区域发展。

4.建立多层次的生态补偿机制

对全国主体功能区规划中限制开发区和禁止开发区，根据其生态保护的功能定位按照一定的计算方法通过财政补贴的方式由中央政府给予适当补偿，以激励其为区域协调可持续发展做出贡献；也可根据受益原则，通过一定区域内或某一流域范围内土地开发强度较高地区对口支援限制开发和禁止开发地区进行补贴；还可以通过建立区域生态补偿基金的方式，促进区域内不同类型主体功能区的可持续发展。

（四）区域协调发展约束机制

1.针对过度膨胀区域的约束机制

应通过对特大城市的整体规划以确定城市的发展定位并进行分区控制，建设功能区；通过建设卫星城等办法分流中心城区人口压力，控制特大城市的过度膨胀；加强大城市与周边城市的交融合作与分工，形成城市群，促进城市群内的资源共享；通过设置相应进入“门槛”和加强周边区域基础设施建设的双重效应来缓解特大城市的过度膨胀问题。

2.进一步完善和强化主体功能区规划的约束性

主体功能区规划是我国约束性特征最为明显的区域政策，是实现国家可持续性发展的有力保障。目前，主体功能区规划还存在一些问题：一是省级主体功能区规划推进速度较慢。国家主体功能区规划于2010年12月发布，其主要目标实现的时间是2020年，但截至2013年 11月尚有10个没有完成，而且出现了变通性的主体功能区类型。[10]二是国家的主体功能区规划的地方落实遇到阻力。主体功能区规划就是为了控制开放强度，地方政府具有内在的发展冲动，两者之间有一定的矛盾，地方具体落实时就会出现博弈。[10]三是由于出台时间的原因，实际上省级“十二五”规划对主体功能区省级规划具有反向约束。[11]四是主体功能区与其他区域政策工具的衔接和协调也还没有制定具体的办法。因此，必须深化细化主体功能区规划，特别是在国家主体功能区规划的约束下，制定好省区主体功能区规划并注意省区的行政区划与国家规划的衔接；国家其他发展规划的制定，尤其是2009年以来诸多地方发展规划上升为国家战略，必须要受到主体功能区规划的约束，它们之间的衔接和协调办法应该尽快出台。

[1]范恒山.我国促进区域协调发展的理论与实践[J].经济社会体制比较,2011,(6).

[2]陈秀山,刘红.区域协调发展要健全区域互动机制[J].党政干部学刊,2006,(1).

[3]郝寿义.区域经济学原理[M].上海:上海人民出版社,2007.

[4]覃成林,姜文仙.区域协调发展：内涵、动因与机制体系[J].开发研究,2011,(1).

[5]徐康宁.区域协调发展的新内涵与新思路[J].江海学刊, 2014,(2).

[6]张可云.区域经济政策[M].北京,商务印书馆,2005.

[7]林家彬.关于实施西部大开发战略的若干政策思考[J].中国科技月报,2000,(3)

[8]覃成林.区域协调发展机制体系研究[J].经济学家,2011,(4).

[9]孙德超.推进基本公共服务均等化的直接途径：规范转移支付的结构和办法[J].东北师大学报（哲学社会科学版）, 2013,(4).

[10]杨龙.中国区域政策研究的切入点[J].南开学报（哲学社会科学版）,2014,(2).

[11]成为杰.主体功能区规划“落地”问题研究——基于19个省级规划的分析[J].国家行政学院学报,2014,(1).

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