从法社会学角度浅析中国当今的信访制度

程 森



从法社会学角度浅析中国当今的信访制度

程 森

（安徽大学，安徽合肥 230601）

信访制度形成于新中国成立之初，是中国特有的社会制度之一。但是近年来，随着社会主义市场经济体制的建立，改革开放的不断深入，各类矛盾不断凸显，信访总量连年攀升，不仅达到了历史新的高峰，而且其原因多种多样，形式也是五花八门。可以说，当下我国信访制度陷入了前所未有的困境，处理不得当很容易使社会矛盾尖锐化，引发具有社会危害性的群体性事件，极有可能影响社会的稳定。基于眼下这种困境，有必要从法社会学角度进行浅析并提出相关建议。

信访制度；信访者；权利救济；诉讼

信访制度是中国特有的社会制度之一，在建国初期以及随后的很长一段时间里都对我国的发展与稳定起到了积极作用，但眼下却陷入了前所未有的困境，处理不当，后果不堪设想，甚至会危害我国的稳定，许多专家和学者也都呼吁对其进行改革。笔者认为应彻底改革现行的信访制度，充分发扬人民民主，让我国的公权力在“阳光”下运行，而且做到一切权力的运用都是基于为人民服务、为人民排难解纷这个出发点，严格做到依法办事，为广大人民群众谋利益、筑幸福，这才是解决我国信访问题的最终出路，这样我国的信访制度才会发挥应有作用。

一、我国信访制度的历史由来及现状

我国的信访制度形成于新中国初期[1]。1951年《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》的颁布正式标志着我国信访制度形成[2]。1995年颁布了具有法律效力的《信访条例》，并在2005年对其进行了修改[3]。2013年我国对信访制度进行了重大改革，即中央对各省市不再搞全国范围的信访排名与通报，而是确立了“把矛盾化解在当地”的新办法。这标志着我国的信访制度正在不断走向完善。过去的十几年我国信访制度进入了一个规模大、时间长、原因复杂的时期，对我国信访制度而言是另一个高峰期，而且信访形式五花八门：个人访、群体访、闹访、跪访、越级访等。最近几年的数据显示，全国信访数量有所减少，但仍在高位运行。自从1993年起全国范围内民众来信来访总量在不断的攀升，2000年，全国范围内的省、自治区、直辖市县以上三级党政机关受理的群众来信来访量首次突破1000万件次，2001、2002年在此基础上又分别同比上升了8.7% 、2.9%，2003年，因为受非典疫情这一特殊情况的影响，信访总量与上年相比基本没变，但群众集体上访总量在原来的基础上继续上升了5.1%。到2004、2005年来信来访总量达到了顶峰。不仅来信来访总量连年攀升，而且普遍呈现出以下几个特点：第一，上访者的最大期望是见到高层领导；第二，群体性问题明显增多；第三，重复信访特别是重复集体上访所占比例大；第四，信访反映的热点问题相对集中；第五，非正常上访、无序上访问题倾向明显[4]。信访本身虽然具有权利救济功能，有利于了解民意、下情上递，有利于人民群众进行申诉、检举和控告。但我们不得不看到另一面：连年攀升的信访总量严重削弱了司法的独立性和权威性；维稳成本也急剧上升，严重造成了社会资源的浪费；而且还大大增加了各级政府的压力；进一步加剧了全社会“信访不信法”的思想，阻碍了法治文化在中国的普及和发展。

二、我国信访制度陷入目前困境的原因初探

那么究竟是什么原因导致来信来访的总量连年攀升，居高不下？我们可以从法社会学的角度作如下分析：

首先，随着我国经济社会的高速发展，人民内部矛盾日益凸显，社会矛盾也大量涌现出来。加上近年来政府调解职能弱化而民众法治意识不断提高，当事人在裁判结果不公平又告状无门的情况下，上访便成了解决其告状无门、寻求利益保护的唯一通道[5]。这也是导致我国信访总量不断上升的直接原因。其次，高昂的诉讼成本使得人们不愿意选择司法途径去解决纠纷。导致诉讼成本高昂的原因有如下几点：第一，法官们的办案效率低下，我国有些法官本身素质不高，尤其是基层法院的法官大局意识不够，甚至还有些法官对待当事人时有着官本位思想、根本不具备服务意识，对当事人不友好、态度不端正、行为不规范等，在办案过程中喜欢拖延时间，导致金钱的浪费；第二，简易程序不简易。民事诉讼法规定有些案件在审理过程中可以适用简易程序，但在实务操作中，很多简单的案件都没有使用简易程序，不仅适用了普通程序，提起了上诉，甚至申请再审。从诉讼资源的利用来讲，是很浪费的，当事人的诉讼成本也会随之增加；第三，诉讼周期过长。我国法律对民事案件的审结周期规定得过长，并且有些法官也经常不遵守民事案件审理的法定期限，任意延长，导致许多案子久拖不决，因此严重加大了当事人的精神压力和诉讼成本。以上三点是许多当事人放弃司法途径转而走上信访道路的重要原因。再者，是因为信访者本身对法律缺乏认知和理解。有的案子本身可以通过司法途径来解决，但由于当事人不了解法律，而且思想往往比较偏激，认为“权大于法”，并且只从自身的利益出发，从而一味的走信访之路。最后，我国信访体制本身就不完善，我国的信访制度缺乏终结机制。由于缺乏信访终结机制，好多当事人对判决不服，就向上级上访，甚至越级上访，更有甚者直接跑到北京上访，法律对当事人的这种行为也无可奈何。所以就出现了不少案件的当事人无理缠访、缠诉、纠缠不休的情况。

众所周知，我国信访制度主要具有监督、信息汇集、民主参与和权利救济等主要功能。信访制度建立之初的本意就是为了密切党和群众的联系，增进政府和人民之间的沟通交流。同时，信访制度的设立也是为了对行政权力的运用起到监督作用，防止行政权力的不当使用和滥用。但针对目前愈演愈烈的信访问题，如何有效的解决这个问题已经迫在眉睫。笔者认为，国家相关部门应该及时采取一些行之有效的措施。

三、解决我国信访制度困境的原则和措施

首先，笔者认为想要行之有效的减少信访问题，应该把握以下几个原则。

第一，依法办事的原则。国家公检法部门在处理各种各样的案件时，要严格遵守法律的规定，严格依法办事，以做到矛盾双方都心服口服。第二，对当事人高度负责任的原则。“立党为公，执法为民”，为群众解决矛盾纠纷是各级人民法院应尽的社会职责。公安、检察院和法院等部门的办案人员只有这样做，才会使人们相信法律，对法律不会失去信心，才会使信访案件越来越少。第三，严格的责任追究原则。在处理案件过程中，如果发现司法部门和办案人员有裁判不公，徇私枉法的严重失职行为，必须严厉追究相关责任人的法律责任。这样才有可能从源头上解决当今信访问题面临的困境[6]。

其次，如何有效地解决当前的信访问题，已经成为社会关注的一个焦点问题。全国各级政府以及司法部门正在组织研讨，积极寻找解决信访问题的理想方案，以期尽快缓解日趋增长的信访压力。仅仅做到这些还远远不够，信访工作关系到我国的稳定与发展，党和政府应该将其规划到社会主义现代化建设之中去。这必将是一个长期的、复杂的任务，国家应该制定出一套长期的、有效的解决方案。

第一，降低诉讼成本。这是使当事人放弃上访的重要一环。诉讼成本一旦降低，很多老百姓都会愿意通过司法途径来解决纠纷。所以，法官们应该从当事人的角度出发，积极提高办案效率，严格按照法定的程序来办案，严厉杜绝任意拖延办案时间，为当事人节省诉讼成本和时间。第二，法院应该加强自身体制建设，增强法官以及司法工作人员的综合素质。只有不断提高司法办案人员的综合素质，才能使他们严格依法办案，才能有效处理各种社会纠纷，维护社会的公平正义。法官和司法办案人员只有严格依法办事，才能使当事人相信法律的判决，心服口服，从而不再去上访。第三，进一步完善我国的法律援助制度。我们知道，进行信访的人群中大部分处于社会底层，他们绝大多数都是法盲，同时没有经济能力聘请律师，所以为了更好的帮助弱势群体，体现社会的公平正义，在纠纷开始阶段就有专门的法律援助机构给他们提供免费的法律咨询，让他们认识到纠纷的根源所在，让他们相信法律是公正的。只要处理得当，肯定能够有效控制信访案件的数量，而且也有利于更好的保护当事人的合法权益。虽然近年来我国的法律援助制度发展非常迅速，但这对于社会纠纷和信访案件日益频发的今天来说是远远不够的。党和政府应该不断地切实推进法律援助制度的完善，使其从制度层面上得到保障。第四，国家立法机关应尽快制定出一部正式的有关信访方面的法律法规。虽然当下关于信访的法律规定比较多，但大多级别比较低，没有一部是国家层面上的规章制度，权威性不够，最好由国家立法机关全国人民代表大会正式出台一部法律，来约束有关信访部门及其工作人员，同时规范信访人的行为。简而言之，由人大制定法律，规范相关部门及人员的行为，提升民众信任度。这样广大群众才会信任信访部门的解决方案，才会信任法律，就会减少信访数量尤其是越级上访、重复上访现象[7]。

我们知道，信访制度是民众向党和政府表情达愿的重要途径，人民群众迫切希望通过信访活动表达自身的愿望和要求。而当前信访案件数量的急剧攀升，表明公民的法律意识和权利意识正在不断提高，需要通过国家的法律法规来保障自身的申诉权。基于这一点，笔者认为应彻底改革现行的信访制度，充分发扬民主，让我国的公权力在“阳光”下运行，并进一步平衡信访问题与现行司法制度。笔者希望在不久的将来，信访能够从人民群众的意识中慢慢淡出，当人们面对矛盾纠纷时，将自觉地选择法律、信任法律，而不是走上信访之路。

[1]吴超.新中国六十年信访制度的历史考察[J].中共党史研究,2009,(11):46.

[2]湛中乐,苏宇.论我国信访制度的功能定位[J].中共中央党校学报,2009,13(2):96.

[3]任建涛.信访制度是否适应时代潮流[J].探索与争鸣,2012,(01):27.

[4]陈继清.我国信访制度存在的问题及其完善措施[J].中国行政管理,2006,(06):17.

[5]梁飞宇.涉诉信访 无解之题[J].东北之窗,2011,(Z4):80.

[6]周娟.涉诉信访问题的法社会学解读[D].西北师范大学(法学理论)硕士论文,2012.

[7]孙涛.我国信访制度的现状、问题及对策[D].中国青年政治学院(刑法学)硕士论文,2012.

2014-12-03

程 森（1989-）,男,安徽潜山人,安徽大学法学院2013级法学理论专业硕士研究生.

D632.8

A

1672-4658(2015)02-0063-02