关于推进云南城镇化建设的路径思考

2015-02-28罗添仁

邢台学院学报 2015年2期

罗添仁

关于推进云南城镇化建设的路径思考

罗添仁

（陕西师范大学政治经济学院，陕西西安 710000）

城镇化是实现现代化的必由之路。通过对云南城镇化建设进行必要性分析，说明城镇化是改变云南落后状况、发展社会经济、实现现代化的必然选择。根据云南省情，对城镇化建设中存在的主要问题进行探索，针对土地城镇化快于人口城镇化与“伪城镇化”现象的恶性循环等主要问题，提出适合云南城镇化建设的路径选择，以期为推进云南城镇化进程、提高城镇化质量提供参考。

云南；城镇化建设；民族；路径

美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾多次表示：“中国的城镇化和美国的新技术革命将成为影响人类21世纪的两件大事”。2012年11月28日，国务院副总理李克强强调指出：“中国已进入中等收入国家行列，但发展还很不均衡，尤其是城乡差距量大面广，差距就是潜力，未来几十年最大的发展潜力在城镇化。”[1]城镇化作为中国实现现代化的必由之路，对推动经济发展方式转变、合理调整利益格局、推进政治现代化进程、优化国土开发的空间秩序、保护并改善生态环境等方面都发挥着重要的作用。而云南省的城镇化作为全国城镇化发展的重要组成部分，面对较为滞后的经济发展水平、较薄弱的文化教育基础设施水平、较低的社会发育程度、以山区为主的地貌条件、地理位置较偏僻等现实情况，更迫切需要依托城镇化建设的机遇来发展经济、社会、文化、生态等事业，以提高人民的生活水平和生活质量。本文拟通过对目前云南城镇化建设中存在的主要问题进行探索，寻找适合云南城镇化建设的路径选择。

一、城镇化的内涵与云南城镇化建设的机遇

城镇化在中国的城市发展背景中也称为城市化，是反映现代化水平的重要标志，是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业、高新技术产业和信息产业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程。即城镇化是随着工业化发展，非农产业不断向城镇聚集，从而农村人口不断向非农产业和城镇转移、农村地域向城镇地域转化、城镇数量增加和规模不断扩大、城镇生产生活方式和城镇文明不断向农村传播扩散的历史过程[2]。

中国城镇化进程既应遵循世界城镇化发展的一般规律，又应符合中国特殊的国情[3]。在长期的城镇化发展历程中，中国逐步探索出了一条符合本国国情的城镇化道路，即新型城镇化道路。2012年党的十八大明确提出了“新型城镇化”概念。所谓新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。

2014年，中央正式发布《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》，云南紧随其后也发布了《云南新型城镇化规划（2014～2020年）》。这意味着云南省未来几年的城镇化战略指导目标已经明确。近年来云南省城镇化建设取得了较大的发展，但是与全国平均水平相比还有明显差距，截至2013年底，云南省户籍人口城镇化率为27.2%，比全国低8.1个百分点；常住人口城镇化率40.48%，比全国低13.25个百分点。有学者把城镇化进程分为六个阶段：城镇化率在10%以下是城镇化史前阶段；10%～20%是城镇化起步阶段；20%～50%是城镇化加速发展阶段；50%～60%是城镇化基本完成阶段；60%～80%是城镇化自我完善和城乡完全实现一体化阶段。按照此划分标准来看，云南正处在城镇化加速阶段。因此，云南省城镇化建设正面临着加速推进的重大机遇。实施西部大开发战略是国家实现全国现代化战略的重大决策，云南省的城镇化建设正处在国家实施第二个10年西部大开发战略新阶段，建设西南开放桥头堡规划已上升为国家战略规划。诸多机遇都为云南城镇化发展提供了支持与平台。

二、云南省城镇化建设的必要性分析

实现富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家是党在社会主义初级阶段的奋斗目标，也是现阶段我国各族人民的共同理想。而城镇化是实现现代化的必由之路，快速发展的新型城镇化，正在成为中国经济增长和社会发展的强大引擎[4]。目前，云南城镇化发展滞后，城乡、区域差异大等问题严重制约了云南的现代化进程。2013年云南省总人口4686.6万人，其中城镇人口1897.1万人，占总人口的40.8％,农业人口2789.5万人，占总人口59.52％；全年城镇居民人均可支配收入23236元，农村居民人均纯收入为6141元；三大产业结构比为16.2:42.0:41.8①。新型城镇化对带动区域协调发展有着重要的作用，是统筹城乡发展、消除城乡社会经济“二元结构”、转变经济发展方式、优化产业结构的重要途径。所以说城镇化建设是改变云南落后状况、发展社会经济、实现现代化的必然选择。

云南省地处中国西南边疆，属于边疆省份，国境线长4060 km，与缅甸、老挝、越南三国接壤。边疆地区城镇化与边疆安全之间的关联性，直接决定了边疆地区城镇化具有典型的公共产品属性[5]。云南的城镇化有别于内陆腹地的城镇化，其具有特殊的公共产品属性,云南的地理位置决定了其城镇化与边疆安全问题相关联。云南还是中国少数民族种类最多的省份，全国56个民族中，云南就有52个，截至2011年，全省少数民族人口数达1545.18万人，占全省人口总数的33.37％②。全省民族自治地方共有8个自治州、29个自治县、150个民族乡，民族自治地方国土面积占全省国土面积的70.2%。目前,云南民族地区经济社会发展水平与全省整体水平相比依然较为落后，迫切需要依托城镇化发展社会经济，提高民族地区人口的生活水平和生活质量，使民族地区社会环境更加稳定和谐。所以对云南来说，城镇化建设除了有其固有的作用和影响之外，还对巩固边疆安全与促进民族团结、实现共同繁荣发展有着重要意义。

三、云南城镇化建设中存在的主要问题

（一）土地城镇化快于人口城镇化与“伪城镇化”现象的恶性循环

据相关资料统计，2001年至2012年云南省全省城镇建成区面积增长134%，而城镇人口增长为68%，土地城镇化速度明显快于人口城镇化的速度,一些城镇在以地生财的利益驱动下大量征地、盲目扩张，造成了建设用地粗放低效和大量农民的失地拆迁问题。并且由于城乡分割以及户籍制度的约束，使得大量的农民工和在镇区生活但从事务农的农业户籍人口虽然居住在城市并被计算为城市人口，但是并没有享受到和城市居民同等的公共福利和政治权利待遇。也就是农业人口在失去土地并居住在城镇之后，其身份并没有变成真正的市民，造成了“伪城镇化”现象。土地城镇化的盲目快速扩张使得“伪城镇化”现象加剧，而“伪城镇化”现象又阻碍了真正的人口城镇化发展，导致人口城镇化与土地城镇化的差距越来越大，造成了恶性循环。

（二）城镇化发展中缺乏平地资源并且空间规模结构与资源环境承载能力不匹配

云南作为高原省份，其山区、半山区面积占到全省总面积的94％，只有不到6％的面积为坝子（盆地、河谷）。其中面积在1 m2以上的坝子有1557个，面积仅2.51×104m2；面积在10 m2以上的坝子有375个，面积仅2.2×104m2，可利用的平地资源十分有限[6]。所以按照一般的城镇化发展条件来看，云南城镇化发展的基础并不太好，平地资源太少制约了城镇化的发展。而且盆地、河谷地区多数都是优质耕地，城镇化的发展会占用许多本就有限的耕地资源，造成了城镇化建设用地与农业用地之间的矛盾。

云南城市发展的空间规模结构也不尽合理，目前全省有1个特大城市、1个大城市、7个中等城市、11个小城市、105个县城、1175个小城镇，其中建制市20个。昆明这个特大城市的首位度太高，而且大中城市数量少、规模偏小，小城市发展弱，资源过度聚集于特大城市和大城市，很多中小城市由于缺乏发展资源，其资源环境承载能力得不到充分发挥和利用，造成了城镇化发展与资源环境承载能力不匹配的问题。

（三）城镇化过程中对生态环境造成了破坏，湿地破碎化严重

城镇化进程与生态环境建设同步规划、同步发展是推进城镇建设的一个重要战略问题，必须给与高度重视和密切关注[7]。近年来，云南城镇化和和经济社会发展迅速，但是在城镇化过程中，由于缺乏与生态环境保护协同发展的规划，造成了城镇生态环境遭到不同程度破坏的现象。

湿地是与森林、海洋并列的全球三大生态系统之一，它在保持水源、抵御洪水、控制污染、调节气候、维护生物多样性方面有着难以替代的作用。据相关资料统计，云南有湿地总面积56.35万公顷，主要分布在昆明市、普洱市、玉溪市、大理州、迪庆州和怒江州。其中长江流域分布的湿地面积最大，占全省沼泽湿地面积的82.93%。而在城镇化建设中，开垦、围垦、随意侵占、改变用途等现象日益突出，比如随意依托湿地开展建设项目等现象屡见不鲜，造成了严重的湿地破碎化。

（四）城镇化建设中缺乏民族文化传承的可持续性

云南是中国少数民族种类最多的省份，民族自治地方国土面积占全省国土面积的70.2%。民族地区不仅有着悠久的历史文化，而且具有得天独厚的独特的民族传统文化，这些特色文化是民族地区经济社会发展的软实力和灵魂。民族文化的可持续性发展是民族地区城镇化的外在动力，为民族地区城镇化提供良好的文化氛围和思想氛围[8]。在云南城镇化建设中，民族地区的城镇化建设一直比较落后，经济发展水平较低，城镇化建设长期倾向于关注经济的增长和规模的扩大，而轻视了对民族文化的传承与保护。城镇化在打破封闭的社会生产生活方式的同时也冲击着人们的观念，淡化了民族文化认同感，造成城镇建设贪大求洋、千篇一律、缺乏民族文化内涵等问题，使城镇化建设缺乏民族文化传承的可持续性。

四、云南城镇化建设的路径选择

（一）对土地资源进行合理利用并加强管理，坚持以人为核心的新型城镇化

政府应在坚持可持续发展的原则下对城镇建设进行合理规划，积极探索“多规合一”，比如将经济社会发展规划、城市空间规划、土地利用规划的编制和实施融合起来，对土地资源进行合理而有效的利用。同时还要加强土地资源的管理，对城镇建设用地审批要依照相关规定进行严格把关，不能放宽条件。消除“伪城镇化”现象的核心在于“人的城镇化”。要按照新型城镇化的要求坚持把人作为城镇化发展的核心，打破户籍制度的约束，积极探索制度创新，特别是要改变城乡有别的社会保障和福利制度，提高公共服务水平，使被“伪城镇化”的人口能享受到和城市居民同等的优质公共福利和政治权利待遇，真正实现农民市民化。人的城镇化是城镇化的根本，只有真正实现人的城镇化才能保证城镇化的质量和水平。

（二）坚持城镇上山，改善城市体系结构

城镇上山是云南根据省情提出的具有云南特色的城镇化建设用地方式。根据云南省国土部门统计数据，云南8度到25度的低丘缓坡土地约占云南国土面积的52％，宜建山坡地发展空间巨大[6]。城镇上山引导城镇、村庄、工业向适建山地发展，保护了耕地资源，从而使云南城镇化与农业得以和谐发展。所以坚持城镇上山是云南发展城镇化建设的必然选择。

要注意改善城市体系规模结构。特大城市、大城市的辐射带动作用是有限的，所以在推进特大城市、大城市建设的同时，要合理配置发展资源，重视中小城市和小城镇的发展，发展以不同地域为中心的中等城市群和以县域区域为中心的小城市群。并积极发展小城镇，重点发展有一定规模和实力的中心建制镇[9]。通过实现城市间的合理布局与协调发展，使城镇化空间布局和城镇规模结构与资源环境承载能力相匹配。

（三）进行生态城镇建设，加强对湿地的保护

在城镇化建设过程中，要重视对生态环境的协同保护与规划，结合当地自然生态环境的特点，以符合城镇生态系统自身规律的形式进行城镇化建设，使城镇化建设与自然生态环境得以协调发展，积极建设生态城镇。

要强化对湿地功能的生态价值及意义的认识。建立和完善湿地保护长效机制，健全湿地管理机构，加大湿地保护经费投入力度。同时要推动湿地管理相关部门形成统一监管、各负其责的管理格局，全面提升湿地管理合力。需把重点生态功能区、重要饮用水源地、重点生物栖息地等区域的湿地纳入保护范围，采取最严格的保护措施，保护其原生状态。还要严厉打击破坏湿地的行为，以制止盲目开发、侵占和破坏自然湿地的行为，确保湿地功能和生态结构的基本稳定。

（四）重视民族文化保护和传承，建设特色城镇

云南素有“民族文化聚宝盆”的美誉，这也决定了云南的城镇化建设应从自身的特殊性出发，要充分体现民族文化特色与内涵，重视民族文化的保护和传承，发展建设具有民族特色的城镇。所以，云南在城镇化建设中应充分挖掘和利用民族文化资源，依托城镇化建设，发展民族地区的文化产业，弘扬民族传统文化，提升民族地区经济社会发展的软实力，增强民族文化认同感，使民族文化传承得到可持续发展。如楚雄彝族自治州的彝人古镇，就是从最初的地产建设项目发展成为了一个体现彝族文化特色和内涵的集文化景区、旅游集散地、主城区的卫星城、商业综合体等多种功能于一体的特色小城镇。不但聚集了人口，带动了相关产业的发展，形成了新的产业链，提高了居民的收入水平，而且还很好的展现了民族文化特色和内涵，增强了民族文化认同感，使民族文化传承在城镇化建设过程中得到了可持续发展。