人力资本型社会保障与农民工社会保障构建策略转变

马广博



人力资本型社会保障与农民工社会保障构建策略转变

马广博

（安徽财经大学财政与公共管理学院，安徽蚌埠 233030）

人力资本型社会保障是社会保障支出主要用于受益人人力资本投资和提升人力资本水平的社会保障。我国农民工人力资本含量较低导致其就业条件较差和在劳动力市场中的竞争力低下。我国农民工数量巨大，劳动力的同质性较强。为提高农民工人力资本水平和提升其就业竞争能力，我国当前的农民工社会保障构建策略宜从传统型社会保障向人力资本型社会保障转变。为了顺利实现这一转变，农民工社会保障支出应更加注重向非农产业和城镇就业转移的职业技能培训为主要形式的人力资本投资。

农民工；人力资本型社会保障；转移就业培训

农民工是我国劳动力群体中一个重要的组成部分，据国家统计局发布的2013年统计公报显示，2013年我国农民工总量已超过2.67亿人[1]，该部分群体可获得的保障情况和劳动力质量的高低直接影响着我国经济社会的稳定程度和发展进程。因此，该群体也倍受社会和学者的关注。我们不难发现，人们在关注农民工的社会保障时，主要是关注养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险以及社会救助等传统型的社会保障。而本人认为，鉴于农民工人力资本总体水平较低和所提供劳动的同质性较强等特征，当前农民工社会保障的构建策略应从传统型社会保障转向人力资本型社会保障。

一、什么是人力资本型社会保障

一般意义的社会保障是指通过特定的资金筹集方式，对遭受特定风险的社会成员提供资金和服务支持，从而使其能够维持最低生活水平、保持基本生活水平或提高生活质量，通常将这三个层次分别划分为社会救助、社会保险和社会福利。从人力资本投资的角度理解，一般意义的社会保障已具有一定意义的人力资本投资功能，对人力资本的形成具有不可忽视的直接或间接作用。例如，主要针对社会贫困人口和弱势群体的社会救助是人力资本得以形成的基础和前提[2]，社会保险和社会福利在一定程度上满足了人们的医疗、保健和教育需求，提高了社会成员的生活质量、身体素质和文化素质，也提升了他们所具有的人力资本。自19世纪80年代德国建立现代意义的社会保险制度以来，世界各国的社会保障就一直处在不断发展、改革和完善的过程中，社会保障中人力资本投资的成分和要素越来越受到重视和发展。在西方发达国家的社会保障和福利制度不断完善的过程中，一个重要指导目标就是提升整体国民的素质，即通过社会保障和福利的支出提升国民的人力资本水平。安东尼·吉登斯指出福利改革的基本原则是在可能的情况下尽量在人力资本上投资，而最好不要直接提供经济资助，他主张用“社会投资国家”来取代“福利国家”[3]。

人力资本是投资形成的，贝克尔认为，人力资本投资的主要形式有各级正规教育、职业培训活动、健康水平的提高、对孩子的培养、寻找工作的活动和劳动力流动迁移等[4]。社会保障支出在很多时候可以作为人力资本投资的一部分提升社会成员的人力资本。如果政府在社会保障改革过程中越来越重视其人力资本投资的功能，融入越来越多的具有人力资本投资性的社会保障支出，那么一个国家的社会保障将逐渐从传统型社会保障转变为人力资本型社会保障。

人力资本型社会保障，其目的仍然是使社会成员能够维持最低生活水平、保持基本生活水平或提高其生活质量。但是，为实现该目的，它与一般意义上社会保障仅提供一般性的保险金给付和保险范围内的服务不同，它特别注重通过对其覆盖范围内的社会成员进行人力资本投资从而提升其人力资本和参与市场竞争的能力，增强其就业能力和职业发展能力。与传统社会保障相比，人力资本型社会保障更加关注社会成员的教育、培训、健康、康复以及就业激励等等。具体而言，有针对孕妇和儿童的各种福利和津贴，针对中小学生的各种免费营养餐等教育相关福利，针对弱势群体的各种免费和低价医疗保健服务，针对失业人员的各种职业技能培训和就业激励等等。这些都是对其保障对象的人力资本具有有效提升的社会保障政策和措施，这些旨在提升保障对象人力资本水平的社会保障即为人力资本型社会保障。

我国当前的社会保障还处在传统型社会保障阶段，在社会保障各组成部分中具有人力资本投资性的支出还不显著。例如，残疾人福利很多时候其保障对象和水平几乎与社会救助没什么大的差别，难以通过社会保障提升其人力资本水平。但是，这并不意味着我国今后的社会保障改革中无法融入人力资本投资的功能，人力资本型社会保障应该是我国今后社会保障改革的一个重要目标和方向。

二、农民工社会保障从传统型向人力资本型转变的必要性

当前，虽然我国社会保障制度整体上的人力资本投资的特性不明显，但是，在针对我国农民工的相关政策中，其人力资本型社会保障的特点已开始凸显。农民工人力资本型的社会保障主要体现为政府各部门以及各级总工会资助举办的对农民工的各种职业技能培训。2003年，国务院办公厅发布了《2003～2010年全国农民工培训规划》，为配合该规划的实施，2004年农业部、教育部、劳动和社会保障部等六部委共同组织实施了农村劳动力转移培训阳光工程（简称为“阳光工程”）。自2005年以来，我国各地各级总工会组织也积极组织农民工入会和实施免费的农民工职业技能培训，在维护农民工劳动权益和提升农民工职业竞争能力方面起到了一定作用。为了使农民工顺利融入城市，实现农民工的市民化，农民工社会保障有必要更进一步从传统型社会保障向人力资本型社会保障转变，其原因主要有以下几个方面：

（一）农民工需要就业

对任何劳动者而言，就业都是最好的保障，农民工也不例外。就当前我国实施的社会保障来看，农民工比任何就业群体更需要就业。城市劳动者失业，还有失业保险金，民政、工会等部门提供的救助金等等，而农民工一旦失业，除了在自己微薄的积蓄用完之前回家外基本别无选择。因为户籍等原因，农民工在务工地几乎无权享受任何失业后的社会保障待遇。因此，与其他类型的劳动者相比，农民工的就业需求更为强烈，能否就业对农民工的意义更为重要。

（二）农民工人力资本不足，就业面临困难

在我国大量的农民工中，大部分人都面临着人力资本不足、就业困难的问题，造成这一问题的原因是多方面的。农村的教育条件较差，无法在农民工进入劳动力市场前提供较好的基础教育；大多数农民工的收入偏低，无法靠自己的收入为自己进行人力资本投资。大量农民工的低人力资本水平直接导致了“低技术陷阱”的出现，即在劳动力无限供给下的农民工低工资的高度竞争。由于农民工工资较为低廉，企业缺乏更新技术和设备的投资意愿和提高农民工人力资本的意愿，企业保持产品低价的竞争优势几乎完全依赖低廉的劳动力价格而非技术进步的结果[5]。因此，农民工工资上调受到很大的阻碍。这直接导致农民工自身人力资本积累的困难，使其陷入“低收入→低人力资本水平→低收入”的恶性循环之中。农民工低人力资本水平无法得以改善的处境最终将导致该群体就业的困难。

我们不难发现，青少年时期教育条件较差的历史原因和低工资水平的现实原因，共同决定了农民工人力资本的不足，这一事实直接决定了农民工在劳动力市场上处于极其不利的地位，只能选择稳定性较差且“苦、脏、累、险”的工作，并且面临着大量同质性农民工的工作竞争。所以，农民工人力资本的不足与其就业方面所面临的困难紧密相关。

（三）政府有责任向农民工提供人力资本型社会保障

政府有不可置疑的责任向农民工提供人力资本型的社会保障。人力资本投资的主体主要有三个：个人、企业和国家。从以上的分析我们就已知道，大多数农民工个人无能力为自己进行人力资本投资，企业会不会对农民工进行人力资本投资呢？答案是否定的。农民工群体具有的人力资本较少且具有很强的同质性，难以构成企业的核心竞争要素，又因为农民工群体人数众多，企业对农民工的雇佣和解聘成本均较低，所以，企业除对雇佣的农民工进行简单的安全生产和上岗前的培训外，几乎从不对其进行任何更有价值的人力资本投资。

可见，人力资本投资主体中的三大主体中的两个已在农民工人力资本投资中失去了应有的作用，最终，农民工人力资本投资的主要责任就落在了政府的肩上。从人力资本投资的宏观角度出发，为了更好地促进经济和社会发展，实现产业结构的转型和升级，国家也有责任和义务对大量的农民工进行人力资本投资。因此，政府对农民工的社会保障支出也应倾向于人力资本投资方面，使农民工传统型社会保障尽快向人力资本型社会保障转变。

三、现有农民工人力资本型社会保障主要表现——农民工培训存在问题

当前，我国农民工人力资本型社会保障主要表现形式是对农民工向非农产业和城镇转移的就业培训和失业后的职业技能培训。自《2003～2010年全国农民工培训规划》和阳光工程实施以来，农业部主导的对农民工向非农业产业和城镇转移为目的的培训已大规模地展开。阳光工程2004年和2005年的培训计划每年均为250万人，2006～2010年每年的培训计划更高达600万人[6]。从各地阳光工程的报告和总结来看，几乎找不到一个地方没有超额完成的。但是，在培训的过程中，很多问题的出现严重影响了阳光工程的质量和效果。总结起来，这些问题主要有以下几个：

（一）只重形式、不重结果

部分地方在实施农民工技能培训时，只重形式、不重结果，使农民工技能培训流于形式，甚至部分培训机构以骗取农民工培训财政补贴为实，以农民工技能培训为假。

阳光工程规定，农民工培训经费实行政府和农民工个人共同分担的机制，中央和地方政府均给予实施农民工技能培训机构财政补贴。《农村劳动力转移培训财政补助资金管理办法》规定，中央财政根据全国农村劳动力转移培训阳光工程办公室确定的各省示范性培训任务，平均每期每人按不低于100元的标准给予补助。各省根据不同的培训内容、培训时间、工种等也各自确定了本地区的农民工向非农产业和城镇就业转移的财政补助标准。2010年湖北省对培训机构单个农民工培训的财政总补贴最高达到2500元。各地各级总工会也都在委托培训机构实施针对农民工的基本上是完全免费的劳动技能培训。丰厚的财政补贴和补助金成了很多培训机构竞相争夺的资源，想方设法获得培训指标，而不是如何提升培训质量，导致很多培训机构只注重培训的形式，而不注重培训的结果。更有不少培训机构完全以骗取财政补贴为目的，编造虚假材料骗取农民工转移就业培训的财政补贴。

（二）培训机构自身存在诸多问题

参与阳光工程和领取各级总工会全额补助的农民工职业技能培训机构很多是政府部门下属的事业单位，如劳动就业管理局培训中心、总工会技工学校、职工培训中心等，由于这种特殊的关系，农民工向非农产业和城镇转移的就业培训指标很容易流向这些培训机构，最终使培训的质量难以保证。

地理空间的距离使有效的培训活动难以展开。很多培训机构都处在市里、县里，乡镇和农村的几乎为零，而有向非农产业和城镇转移需求的农民工都身处农村，这种空间上的距离使有转移就业需要的农民工难以获得应有的信息和增加了参与培训的成本。

培训机构的师资力量也存在很大问题。培训机构的师资管理僵化，师资不能有效满足要求。培训机构尤其是政府部门下属的某些培训机构，有固定的人员编制和固定的工资待遇，缺乏参与市场竞争的动力和经验，教师知识结构老化，技术技能已落后于时代发展的要求。这些培训机构很难满足接受培训者的需求。

（三）“农民工”职业技能培训演变为“农民”农业技术培训

在我国当前的农民工转移就业培训中，部分地区向非农产业和城镇转移的“农民工”职业技能培训最终演变为“农民”农业技术培训。如湖北省在阳光工程实施中，直接将“农民工”向非农产业和城镇就业转移培训转变为了“农民”技能培训，文件的名字也被直接命名为《湖北省农民培训阳光工程实施方案》，中央六部委共同发起的阳光工程的培训目的“向非农产业和城镇就业转移”已踪迹全无。本人推猜，之所以会出现这一现象，根本原因还是阳光工程实施背后的部门利益分配问题。在很多地方，阳光工程是由农业厅和各级农业局负责实施的，为了尽可能使本部门利益最大化，包括下属的事业性培训机构的利益最大化，使培训活动的财政补贴范围尽可能限制在本系统内部，将“农民工转移就业培训”转变为“农民技能培训”就能较好地实现这一目的，这一现象的出现也就不足为奇了。

四、农民工培训政策进一步改进的对策

为了让农民工真正受益于阳光工程，现行的农民工培训政策必须做出相应的改进和完善。具体而言，我国农民工职业技能培训政策改进和完善的对策主要有：

（一）建立长效、竞争和结果导向的农民工培训机制

我国两亿多农民工，其人力资本水平的高低直接决定着我国经济社会的发展程度，提升这一群体的人力资本水平意义重大。因此，必须建立长效的、竞争性的和结果导向的农民工培训机制，尽可能地提升该群体的人力资本水平。

我国当前正处于城镇化发展过程中，这一过程可能需要几十年甚至上百年的时间才能完成，而伴随这一过程同时发生的必然有农村人口向城市的流动。因此，我国农民工向非农产业和城镇转移就业的培训工作将是一项任重道远的长期性工作，对我国的现代化和城市化有着非同寻常的意义。由于农民工当前身份的特殊性，其失业后进行的就业技能培训对其更好地融入城市社区、对社会的安全和稳定都具有重要的意义。因此，长效的农民工就业转移培训和失业培训机制必不可少。

为了保证对农民工职业技能培训的效果，各培训机构之间必要的竞争是必不可少的。不论是政府行政部门下属的就业培训机构，还是民办的就业培训机构，都应该公平公正地以竞争的方式招收愿意接受培训的农民工，对符合政策要求的培训机构的培训活动，政府财政均应给予财政补贴。为使竞争能实质性地进行，有必要对政府部门下属的就业培训机构进行相应的改革，最终使其彻底脱离隶属关系。否则，实质性地竞争难以展开。

在当前不少地方只重培训形式而不重培训结果的农民工转移就业培训中，政府的财政补贴成了每个培训机构都想吃的唐僧肉。因此，对农民工的转移就业培训的财政补贴必须从注重培训形式转向注重培训结果，财政补贴的发放必须依培训的结果为依据。对象电工、焊工、汽车驾驶等有准入资格的行业，各培训机构获得的财政补贴额必须以受培训的农民工新获得的预期的资格证书数为依据；对象餐饮服务等没有严格准入资格的行业，各培训机构获得的财政补贴额必须以受培训农民工的严格的结业考试成绩为依据。为了使农民工转移就业培训政策落到实处，使农民工真正从中受益，实施结果导向型的财政补贴政策很有必要。

（二）培训机构要有优良的师资队伍和灵活的师资管理

承担农民工技能培训的机构要拥有优良的师资队伍，这是农民工培训成功的前提和基础，只有这样，相关的培训才能吸引到农民工的参与，才能达到预期的效果。

优良的师资队伍与灵活的管理密不可分。技能培训机构的师资应该被分为两部分：本机构长期稳定的师资和短期外聘的师资。为了有效保证师资队伍的优良和紧跟劳动力市场对劳动力技能需求的变化，培训机构对这两类师资应采取不同的管理办法，对长期拥有的师资要进行定期培训和社会实践操作锻炼；短期外聘的师资，要选择在特定的技术方面操作一流的人员作为聘用对象，如培训农民工做早餐中的豆浆或包子，就可以临时从社会上雇佣生意最为红火的师傅作为培训的师资。

（三）增强培训的可及性，降低农民工参加培训的成本

农民工接受培训要付出很大的成本，培训费用虽然财政承担一部分，但农民工自身还要负担相当大的比例，另外，还有食宿、交通等费用。这些都是每个人都能直接感受到的成本支出，农民工参加培训对其自身而言还有较为高昂的隐性成本。很多时候农民工选择参加培训，就没办法去工作，其损失的工资部分对其而言就构成较为昂贵的隐性成本。这也是很多农民工不愿参加培训的重要原因。

鉴于此，农民工培训机构要主动增强培训的可及性，降低农民工参加培训的成本。为此，培训机构应主动将培训课堂下设到乡村，充分利用农村中的中小学校教室或村委会的办公地点以及其他农村公共设施作为农民工培训的课堂地点。一个班次的农民工技能培训时间一般也不宜太长，培训时间的选择应为春节前后最为适宜，因为这是大多数农民工返乡且可能变换工作的时间，也是他们选择参加何种培训的最佳时期。由于培训地点就设在乡村和时间选择在春节前后，农民工就可以在自家吃住的情况下接受培训，这不仅降低了农民工参加培训的直接费用，而且也大大降低了其隐性培训成本，并切实增强了农民工转移就业培训的可及性。

（四）乡镇政府直接负责农民工的转移就业培训工作

为了有效解决“农民工”转移就业培训演变为“农民”农业技术培训，防止为了部门利益而使该工作失去其原有的目的和意义，农民工转移就业培训工作应由乡镇政府直接负责。乡镇政府作为我国最基层的政府组织，对我国农村的基本情况较为了解，对农民工的转移就业培训需求也有一定了解，也更有利于增强培训的可及性和降低农民工参加培训的成本。

[1]国家统计局.2013年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]. http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201402/t20140224_514970.html,2014-2-24.

[2]郭丰.社会保障视角下的人力资本理论新说[J].商业时代,2011,(5),92-94.

[3]安东尼·吉登斯.第三条道路——社会民主主义的复兴(郑弋)[M].北京:北京大学出版社,2000.121-122.

[4]曾湘泉.劳动经济学[M].上海:复旦大学出版社,2003.113.

[5]胡小凤,姜惠芬.人力资源视角下的农民工培训[J].职业教育研究,2006,(4),8-10.

[6]农业部,劳动和社会保障部,教育部,等.2003～2010年全国农民工培训规划[EB/OL]. ttp://www.china.com.cn/chinese/2003/Oct/415427.htm,2003-10-1.

2014-12-22

“当代民生建设理论与实践”全国学术研讨会参会论文.

马广博（1979-）,男,河南宁陵县人,管理学博士,讲师,研究方向:劳动与社会保障.

D669

A

1672-4658(2015)02-0024-04